CC BY
184
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
ПРИВИЛЕГИИ И ИММУНИТЕТЫ ГЕНЕРАЛЬНОГО СЕКРЕТАРЯ ООН
Д.Г. Арутюнян
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье раскрываются исторические аспекты развития привилегий и иммунитетов Генерального секретаря ООН.
Статус должностных лиц, в том числе и Генерального секретаря, в международных отношениях в качестве представителей Организации Объединенных Наций регулируется основными положениями ст. 100 и 105 Устава ООН.
Пункт 3 ст. 105 Устава, прямо указывает на право Генеральной Ассамблеи делать рекомендации, конкретизирующие положения п. 1 и 2 указанной статьи, а также «предлагать членам Организации конвенции для этой цели».
Для выработки основной формы конкретизации положений ст. VI комитет первой части 1 сессии Генеральной Ассамблеи выделил специальный подкомитет, высказавшийся за конвенционную форму.
Подготовительная комиссия представила на рассмотрение Генеральной Ассамблеи проекты двух Конвенций: общей о привилегиях и иммунитетах организации и двусторонней Конвенции по тому же вопросу между ООН и США. Следует обратить внимание на тот момент, что предложение о заключении Общей конвенции, детально и единообразно нормирующей положение ООН на территории всех сторон такого соглашения, не исключало необходимости заключения специальной конвенции между организацией и государством постоянного местонахождения [4, с. 55].
Хотя своей резолюцией 22 (I) от 13 февраля 1946 г. Генеральная Ассамблея одобрила текст Общей конвенции, но наличие в ней ряда положений, противоречащих в той или иной степени суверенитету государств, а также связывающих их значительностью обязательств при исключении возможности односторонней денонсации, привело к тому, что далеко не все и не сразу присоединились к этой конвенции. В частности, Советский Союз, Белоруссия и Украина, закрепив свою позицию в отношении разделов 18 (с) и 30, присоединились к ней лишь в 1953 г. с оговоркой относительно последнего раздела, предусматривающего обязательную юрисдикцию Международного суда [4, с. 55].
Одновременно Генеральная Ассамблея одобрила проект двусторонней Конвенции между ООН и США, включающей в качестве приложения Общую конвенцию. Однако Соединенные Штаты ответили категоричным отказом к присоединению — еще 29 декабря 1945 года в США был издан Акт об иммунитетах международных
организаций, распространенный приказом президента США от 19 февраля 1946 г. и на Организацию Объединенных Наций, — позднее по этому вопросу кроме федерального закона штатом Нью-Йорк был издан ряд местных актов. Таким образом, статус международной организации становился в полную зависимость от исполнительных властей одного из ее членов, что прямо предусматривалось в ряде статей (1, 8 и 9) [11, р. 85-91]. Это нарушало как международный характер статуса Организации и ее должностных лиц, так и суверенные права ее членов, что и вызывало необходимость в международно-правовом разрешении вопроса.
Вследствие этого Генеральная Ассамблея уполномочила Генерального секретаря на осуществление мероприятий, связанных с заключением конвенции между ООН и США. Следует отметить, что практически во всех подобных случаях Организация наделяла свое главное административное должностное лицо специальными полномочиями и придавала ему специально учреждаемый комитет по переговорам [4, с. 56]. В ходе переговоров между представителем Генерального секретаря — его помощником по юридическому департаменту Секретариата — и представителем американского правительства — юридическим советником государственного департамента — из проекта был исключен текст Общей конвенции, а само слово «конвенция» в наименовании документа было заменено «соглашением» для облегчения его заключения исполнительной властью США.
Новый проект был представлен на второй части I сессии Ассамблеи, где Гене-ральный секретарь уполномочивался завершить переговоры и заключить соглашение, обусловив его вступление в силу утверждением Генеральной Ассамблеей [12, р. 1375]. При завершении переговоров в проект были включены новые положения 13-го раздела, сохраняющие возможность «свободы действий» властей США в отношении должностных лиц Организации, что вызвало критику проекта со стороны представителя Советского Союза в VI комитете II сессии Ассамблеи, учтенную в предложенном польской делегацией тексте резолюции, утвердившей соглашение, подписанное 26 июня 1947 г.
В результате последовавшего обмена нотами между Генеральным секретарем ООН и представителем США соглашение ООН и США «относительно месторасположения Центральных учреждений Организации Объединенных Наций» 21 ноября 1947 г. вступило в силу, став в соответствии с его разделом 26, а также резолюцией Генеральной Ассамблеи 259 (ПГ) дополнительным документом к Общей конвенции.
Временное соглашение о привилегиях и иммунитетах ООН было также заключено между Генеральным секретарем Организации и правительством Швейцарии. Аналогичные соглашения, касающиеся Организации Объединенных Наций в целом или отдельных ее органов, заключались и с другими правительствами [1, с. 41-45].
Как Общая конвенция, так и двусторонние соглашения, в частности с США и Швейцарией, касались вопросов, относящихся не только к ведению ст. 105, но и к статье 104 Устава Организации, регулируя как публично-, так и частноправовые отношения Организации Объединенных Наций на территории государств.
Поскольку Общая конвенция есть многосторонний договор между государствами, а двусторонние соглашения — договоры между межгосударственным органом и одним из государств, постольку все эти документы имеют единую международно-правовую природу. Несмотря на различие объектов регулирования, основными определяющими являются публично-правовые отношения, с которыми связаны и вопросы иммунитета как самой Организации, так и ее должностных лиц.
Отношения США с ООН можно охарактеризовать как отношения, имеющие публично-правовую природу, а их двустороннее соглашение является соответст-
вующим этой природе международным договором, одной из сторон которого является орган, представляющий ряд государств [5, с. 279].
Следует также учесть и тот момент, что подготовительная комиссия поручила Исполнительному секретарю обратить внимание членов Объединенных Наций на то обстоятельство, что согласно ст. 105 Устава обязательно «предоставить Организации Объединенных Наций, ее должностным лицам и представителям ее членов все привилегии и иммунитеты, необходимые для выполнения их задач; ...становятся действительными со дня вступления в силу Устава, и поэтому должны применяться еще до того, как Генеральная Ассамблея сделает рекомендации или предложит конвенции, указанные в пункте 3 ст. 105».
В соответствии с разделом 18 Общей конвенции Генеральный секретарь, а также должностные лица ООН наделяются следующими привилегиями и иммунитетами:
- не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц Организации;
- освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, выплачиваемых им Организацией;
- от государственных служебных повинностей;
- от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев;
- пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованных при соответствующем правительстве;
- такими же льготами по репатриации, какими пользуются дипломатические представители во время международных кризисов [6, р. 448];
- имеют право на беспошлинный ввоз своей мебели и имущества при первоначальном занятии должности в соответствующей стране.
Организация уполномочивается также выдавать своим сотрудникам пропуска ООН, которые должны признаваться и приниматься властями государств-членов как законные документы для совершения поездок (раздел 24). Данные пропуска (ЫБвег-развег) не заменяют ни паспортов, ни виз. Но в случаях, когда визы требуются лицам, имеющим пропуска ООН и направляющимся по делам Организации, тогда предусмотрены кратчайшие сроки оформления и, более того, данным лицам предоставляются льготы для быстрого передвижения (раздел 25 (просьбы о выдаче виз).
Эти положения распространяются на определяемые Генеральным секретарем категории должностных лиц, представляемые Генеральной Ассамблее, а позже сообщаемые — вместе с фамилиями включенных лиц — правительствам всех госу-дарств-членов (раздел 17).
В соответствии с разделом 29 (б) способы разрешения межгосударственных споров, связанных с обеспечением иммунитета должностных лиц, устанавливаются Организацией Ообъдиненных Наций. В целом, все разногласия, возникающие в связи с толкованием или применением Конвенции, в соответствии с разделом 30 должны передаваться на рассмотрение Международному Суду ООН, за исключением лишь тех случаев, когда стороны соглашаются разрешить вопрос иным путем.
Следует обратить внимание и на тот момент, что исходя из самой природы иммунитета должностных лиц ООН раздел 20 предусмотрел также право и обязанность Генерального секретаря отказать в иммунитете, предоставленному любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет данного лица препятствует отправлению правосудия, или в случаях, когда под угрозу ставятся интересы ООН. Более того, в соответствии с разделом 21 Организация постоянно
сотрудничает с соответствующими властными органами государств-членов «в целях обеспечения надлежащего отправления правосудия, выполнения предписаний законодательных структур и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с привилегиями, иммунитетами и льготами», указанными нами выше.
Положения ст. 104 и 105 Устава и основанных на них документов, как это следует из самого текста, обязательны для государств, на территории которых находится Организация, ее органы или должностные лица.
Следует отметить, что нередки попытки распространить иммунизацию сотрудников Секретариата ООН на государства их гражданства в той же степени, как и на другие государства-члены. Но для государств-членов характерно применение лишь тех положений об иммунитете должностных лиц ООН, являющихся их гражданами, которые непосредственно относятся к действиям этих лиц, связанным со служебными отношениями между ними и Организацией, или к статусу ее должностных лиц. Все то, что непосредственно к этому вопросу не относится, принадлежит к ведению сферы суверенной связи государств со своими гражданами [9, р. 19].
Для более четкого уяснения рассмотрим раздел 18 Общей конвенции, где из всех положений, перечисляющих привилегии, иммунитеты и льготы должностных лиц ООН на территории государств-членов, к государствам их гражданства относится лишь требование непривлечения к судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц Организации. Что же касается таких положений этого раздела Конвенции, как освобождение должностных лиц ООН от ограничений по иммиграции, от регистрации иностранцев, от обложений пошлиной ввозимого имущества и тем более уравнения этих лиц с дипломатами в отношении обмена валюты и репатриации, то весьма очевидно, что они могут относиться только к государствам, на чьей территории данные лица находятся, но гражданами которых не являются.
Острее стоит вопрос лишь касательно двух положений: освобождения должностных лиц ООН от обложения налогами уплачиваемых им Организацией денежных сумм и от выполнения государственных служебных повинностей. Оба эти положения вызвали возражения ряда членов ООН и послужили даже фактической или формальной причиной задержки в присоединении некоторых из них к Общей конвенции.
Особую сложность приобрел вопрос об изъятии из налогообложения. Данное положение, содержащееся в Общей конвенции, послужило формальным предлогом для отказа США от присоединения к ней.
Подготовительная комиссия уточнила, что заработная плата некоторых членов служебного персонала не облагается налогами потому, что они проживают за пределами их собственных стран и не подпадают под обложение подоходным налогом в их собственной стране, тогда как другие должностные лица, выполняющие такую работу за ту же заработанную плату, подлежат обложению подоходным налогом. Такой подход создавал административные трудности в некоторых международных организациях, предусматривавших аналогичное изъятие из национального налогообложения своих служащих, но предоставлявших правительствам полную свободу в решении этого вопроса относительно своих граждан [8, р. 839]. Отсутствие схожести в решении различными государствами вопроса, относящегося к сфере их суверенной связи со своими гражданами, являющимися должностными лицами международной организации, приводит к фактическому неравенству этих лиц. Освобождение же таких граждан от подоходного налога ставит их в привилегированное положение относительно других граждан их государств [10, р. 4].
Налоговый вопрос неоднократно становился предметом острого обсуждения в V комитете Генеральной Ассамблеи, который еще на первой ее сессии пришел к выводу, что «принцип изъятия из государственного налогообложения окладов и вознаграждений, выплачиваемых ООН, необходим для соблюдения справедливого равноправия среди государств-членов и равенства в персонале Организации» [10, р. 3].
Но, несмотря на бурные прения со стороны государств-членов, Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 78-1, призвавшую правительства государств предпринять шаги по направлению к освобождению от налога своих граждан, служащих в ООН.
Однако на следующей сессии Генеральной Ассамблеи вопрос снова подвергся обсуждению, результатом которого явилась резолюция 160/Р, постановившая, что Организация возместит своим должностным лицам налоги эквивалентно выплаченным ими в своих странах, а также уполномочившая Генерального секретаря согласовать с властями таких стран меры по прекращению их выплат.
Но итоги происходящих споров вокруг данного вопроса привели к принятию окончательного решения, соглано которому государство, взимающее налог с сотрудников, должно возвратить соответствующие суммы Организации [7, р. 308].
В числе рассмотренных нами выше вопросов, содержащихся в Общей конвенции, особое положение Генерального секретаря как главного административного должностного лица Организации затрагивается и здесь. Участие в пределах своей компетенции в политической деятельности Генерального секретаря, а также тех высших должностных лиц Секретариата ООН, которые в пределах своей компетенции ответственны за те или иные из возложенных на Генерального секретаря функций, объясняет наделение их, а также членов их семьи, привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми согласно международному праву дипломатическим представителям [2, с. 7].
Отмечается также, что двусторонние соглашения, заключенные ООН с рядом других государств, не только повторяют положение Общей конвенции, но часто расширяют круг лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом. В частности, соглашение между ООН и Швейцарией предусматривает по желанию Генерального секретаря пользование «главным высшим должностным лицом Организации в Швейцарии», а также его супругой и несовершеннолетними детьми «привилегиями, иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми согласно международному праву дипломатическим представителям». Еще большему кругу лиц иммунитет предоставлялся Францией и Уругваем в связи с деятельностью в этих странах отдельных органов ООН, Индонезия распространяла в этом случае его на всех служащих ООН, Япония предоставляла всем своим гражданам, исполняющим обязанности, связанные с деятельностью ООН на территории своего государства [3, р. 89, 102, 126, 145].
Однако следует подчеркнуть тот момент, что вышеприведенные нами случаи распространения дипломатического иммунитета на должностных лиц ООН представляют собой исключение из общего положения, содержащегося в п. 2 ст. 105 Устава Организации.
Подводя итог рассмотренного, следует отметить прежде всего то, что, будучи не только ограничен функциями, связанными с деятельностью Организации, но и созданный на основе ее специальной международной правосубъектности, иммунитет должностных лиц ООН может быть аннулирован лишь самой Организацией в лице ее Генерального секретаря, а в отношении его самого — в лице Совета Безопасности. Ни одному государству такое право в отношении должностных лиц ООН не дано, более того, в соответствии с п. 2 ст. 100 Устава, государства — члены Организации обязаны уважать международный статус Генерального секретаря и персонала в целом [4, с. 58].
ЛИТЕРАТУРА
1. Богданов О.В. Правовые вопросы пребывания ООН в США — привилегии и иммунитеты. — М.: ИМО, 1962.
2. Доклад Генерального секретаря на IX сессии Генеральной Ассамблеи // Док. ООН А/2731. 9.
3. Док. ООН ST/LEG/2.
4. Медведев А.М. Правовой статус Секретариата Организации Объединенных Наций. Вопросы международного права (международные организации). — М.: ИМО, 1961.
5. Морозов Г.И. Организация Объединенных Наций — основные международно-правовые аспекты структуры и деятельности. — М., 1962.
6. Brandon М. The UN «Laissez-passer» // British Year Book of International Law, 1950.
7. Eagleton C. International government. — N.Y., 1957.
8. Kunz J.L. The legal position of the Secretary-General of the United Nations. — N.Y., 1946.
9. Langrod G. Le Secretariat de l’Organisation de Nations Unies // Archiv des Velk-errechts. — 1956. — B. 6. — H. 1.
10. Sbarounis A.J. Taxation of the UN officials // Revue Hellenique de Droit International. — 1954. — Vol. 7. — № 1.
11. Statute Extending Privileges, Exemptions and Immunities to International Organisations and to the Officers and employers thereof // The American Journal of International Law. — 1946. — Vol. 40. — № 2,
12. Official Records of the 2-nd Part of the 1-st Session of the General Assembly. Plenary Meetings of the General Assembly. Verbatim Record 23 October — 16 Desem-ber 1946, —N.Y., 1947.
THE UN SECRETARY-GENERAL’S PRIVILEGES AND IMMUNITIES
D.H. Aroutiounian
The Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklykho-Maklaya st., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is devoted to analysis the historical aspects of development the UN Secretary-General’s privileges and immunities.
