CC BY
22
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 3
Научная статья
УДК 347.2/3; 347.254; 347.23
и. А. Емелькина*
приватизация жилищного фонда в трудах профессора с. м. корнеева и современные проблемы приватизации
Аннотация. В статье анализируется научное наследие профессора С. М. Корнеева, посвящённое приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Показана преемственность идей ученого в действующей доктрине права и закрепление отдельных предложений в современном российском законодательстве. Отмечается, что С. М. Корнеев одним из первых в российском праве обратился к актуальным правовым проблемам приватизации жилищного фонда и предложил пути для их разрешения. В частности, им исследованы вопросы защиты прав членов семьи собственника при приватизации, в том числе сформулированы предложения о необходимости совершенствования законодательства об участии в приватизации несовершеннолетних и недееспособных членов семьи; им показано, каким образом в правоприменительной практике должен работать принцип «бесплатности» и «одноразовости» приватизации жилья; сформулированы предложения по оформлению правового режима общего имущества многоквартирного дома при приватизации в нем жилых помещений; поднимается проблема о правовом режиме земельного участка под многоквартирным домом и вносятся предложения по организации обслуживания инфраструктуры такого дома посредством создания специальных юридических лиц — кондоминиумов. В данной статье показано, что осмысление и разрешение многих обозначенных еще С. М. Корнеевым научно-практических проблем защиты права собственности на жилое помещение, возникших еще на этапе приватизации, происходило в последние десятилетия развития отечественного законодательства. Делается вывод о том, что отдельные проблемы приватизации сохраняют свою злободневность и на современном этапе.
Ключевые слова: приватизация, жилищный фонд, государственная собственность, частная собственность, принципы приватизации.
* Ирина Александровна Емелькина — доктор юридических наук, доцент; заведующая кафедрой гражданского права и процесса, юридический факультет имени М. М. Сперанского, Институт права и национальной безопасности, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Москва, Россия); iemelkinа@ yandex.ru
© Емелькина И. А., 2023.
Для цитирования: Емелькина И. А. Приватизация жилищного фонда в трудах профессора С. М. Корнеева и современные проблемы приватизации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 3. С. 55—65.
DOI: 10.55959/MSU0130-0113-11-64-3-4
Научная и практическая деятельность заслуженного профессора Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова Сергея Михайловича Корнеева во многом предопределила развитие в нашей стране жилищного законодательства, которое, по его мнению, должно было строиться на принципе социальной справедливости при обеспечении жилищной потребности1. О многогранности исследований данного ученого свидетельствуют его многочисленные научные работы, написанные как в советский период, так и на этапе становления гражданского и жилищного права рыночной экономики.
Более чем тридцать лет отделяет нас от того момента, когда в нашей стране начался процесс приватизации жилищного фонда2. По данным статистики, в настоящее время уже приватизировано 83,3% муниципального жилья в России3.
Для 90-х гг. прошлого столетия приватизация как процесс передачи публичного имущества из государственного и муниципального фондов в частную собственность граждан была новым и неизвестным явлением. На тот момент было особенно важным показать обществу социально-экономическое значение приватизации и ее правовые последствия. Необходимо заметить, что если введение новых правовых конструкций особенно в сфере права собственности в советской науке права, как правило, сопровождалось глубокой научной проработкой, то приватизация началась в результате политических процессов, происходящих в стране, законодательство было принято быстро и незамедлительно введено в правоприменительную практику.
Очевидно, что Сергей Михайлович как один из наиболее авторитетных представителей жилищного права не мог не участвовать в анализе тех процессов, которые происходили при приватизации жилья. Наряду с работами по жилищному праву, в списке его трудов указывается доклад на Международной конференции
1 См.: Корнеев С.М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики // Гражданское право России при переходе к рынку: Сб. науч. ст. препод. кафедры гражданского права юрид. фак-та МГУ, посв. памяти В. П. Грибанова / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1995. С. 150-151.
2 Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Вед. СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.
3 URL: www.restate.ru/material/v-rossii-za-30-let-privatizirovali-83-zhilishhnogo-fonda-eto-bolshe-1-5-milliarda-kvadratov-175262.html (дата обращения: 25.04.2023).
в Лондоне в 1991 г. «Правовые проблемы приватизации жилья». В 1995 г. была опубликована статья об основных тенденциях развития жилищного права в книге, посвященной памяти В. П. Грибанова4, а в 1996 г. в издательстве «Норма» вышла (совместно с П. В. Крашенинниковым) книга «Приватизация жилищного фонда. Законодательство и практика»5.
В трудах С. М. Корнеева можно увидеть ряд обозначенных им проблем, которые имели место в 90-е гг. в связи с проводимой приватизацией, не вполне осознанных тогда еще общественностью. Многие из этих проблем приватизации и сегодня еще порождают правовые конфликты и споры.
Показывая социально-экономические причины приватизации, С. М. Корнеев пишет, что государство не способно было уже на тот момент в полной мере обеспечить за счет государственных средств существующую в стране жилищную потребность. «Главной причиной, которая действовала постоянно, была недостаточность материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было убыточным, поскольку получаемая с нанимателей квартирная плата была "самой низкой в мире" и покрывала лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет. Анализ данной ситуации приводил к выводу о необходимости освободить государство от такого бремени и, передав государственные и муниципальные квартиры в собственность проживающих в них граждан, переложить на них самих заботу об удовлетворении потребностей в жилище и о содержании собственного жилья, оставив у государства заботу об обеспечении жилыми помещениями лишь некоторых социально незащищенных категорий граждан»6.
Интересно и еще одно обоснование приватизации, которое формулирует С. М. Корнеев. Как отмечает автор, «большинство граждан, получивших жилье из государственного фонда, фактически оплатили его стоимость своим трудом, поскольку оно строилось за счет разнообразных отчислений на социальные нужды и взимаемых с граждан налогов»7. Таким образом, по мнению
4 См.: Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права. С. 146—172.
5 См.: Корнеев С. М., Крашенинников П. В. Приватизация жилищного фонда: Законодательство и практика. М., 1996 // Крашенинников П. В. Собр. соч.: в 10 т. Т. 5: Жилищное право. М.; Саратов, 2019. С. 127-201.
6 Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права. С. 272.
7 Там же. С. 273.
ученого, возникла объективная необходимость изменения отношений собственности в жилищной сфере путем приватизации жилья, находящегося в собственности государства.
С. М. Корнеев полагал, что основополагающим принципом приватизации жилья должна выступать ее бесплатность. Бесплатность не всегда выступала принципом приватизации. В частности, в 1989 г. было принято Положение о выкупе государственных и муниципальных квартир. Но через два года окончательно было решено, что приватизация будет бесплатной, что очень сильно подкупило российских граждан и поэтому перемены, связанные с разгосударствлением жилищного фонда, которые произошли в стране в начале 90-х гг. прошлого века не смогли не радовать большинство тех, кто стали собственниками жилья.
С. М. Корнеев писал: «Речь идет о передаче в собственность граждан имущества, которое находилось в собственности "общенародного государства". Государственный жилищный фонд был создан за счет средств, добытых трудом нескольких поколений советских людей. Переход к рыночным экономическим отношениям имеет в своей основе "разгосударствление" и приватизацию жилья как общенародного богатства, передачу его в собственность граждан. Эта концепция лежит в основе осуществляемой в стране жилищной политики»8. Далее в работе бесплатную приватизацию С. М. Корнеев даже обозначил как идеологию «возвращения долгов» государством9.
Необходимо отметить и то, что Сергей Михайлович обратил внимание на проблему защиты прав членов семьи собственника при приватизации. Он писал о том, что «граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, включая жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или в оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд) по договору найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести... эти помещения в собственность.»10. Таким образом, приватизация жилого помещения означает передачу его в собственность всей семье. Если бы жилое помещение передавалось в собственность только нанимателя («основного съемщика») без признания доли в праве собственности на приватизируемое помещение за членами его семьи, это означало бы ничем не обоснованное лишение членов
8 Корнеев С. М. Избранное / Сост., науч. ред. П. В. Крашенинников. М., 2012. С. 285.
9 Там же.
10 Там же. С. 277.
семьи того права на жилую площадь, которое они имели до осуществления приватизации11.
С. М. Корнеев отмечал серьезный недостаток нормы в первоначальной редакции ст. 2 Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и предусматривал, что для приватизации требуется «согласие всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи». О правах несовершеннолетних и недееспособных лиц на приватизированное жилое помещение в названном законе, как и в других нормативных актах, регулирующих отношения по приватизации жилья, первоначально даже не упоминалось. Между тем несовершеннолетние и недееспособные члены семьи нанимателя жилого помещения имеют, как предусмотрено законом (ст. 53 ЖК РСФСР), равное с нанимателем право пользования жилым помещением. Сергей Михайлович в этой связи сетовал на то, что «отсутствие в законе упоминания о правах несовершеннолетних и недееспособных членов семьи при осуществлении приватизации фактически и юридически означало, что их право на жилое помещение, которое они имели до приватизации, фактически аннулировалось». «Такое решение не имело юридических оснований. Оно противоречило не только принципу социальной справедливости и здравому смыслу — оно находилось в противоречии с Конституцией Российской Федерации, предусматривающей охрану государством прав и свобод человека и гражданина, в том числе и несовершеннолетнего (ст. 17, 45)», — вполне обоснованно писал ученый12.
Важно заметить, что применение ст. 2 Закона о приватизации на практике в ряде случаев влекло весьма существенные нарушения прав человека. Например, несовершеннолетний, родители которого приватизировали квартиру, юридически не являлся участником в праве собственности на нее. По достижении совершеннолетия, согласно прежней редакции Закона, он это право не приобретал и мог проживать в квартире лишь на правах пользователя с согласия совершеннолетних членов семьи, которые в результате приватизации приобрели долю в праве собственности на нее. Более того, известны случаи, когда совершеннолетние члены семьи, осуществив приватизацию квартиры, продают ее, не учитывая интересы несовершеннолетних, а иногда превращая их в лиц без определенного места жительства. Защита их интересов органами опеки и попечительства, как и интересов недееспособных лиц, оказывалась невозможной, поскольку для
11 Там же.
12 Там же. С. 278.
оспаривания сделки купли-продажи квартиры не было основа-ний13. С. М. Корнеев уже тогда отмечал, что несовершеннолетние в случае бесплатной приватизации занимаемого помещения наравне с совершеннолетними пользователями вправе стать участниками общей собственности.
Впоследствии в Закон о приватизации 1991 г. были внесены изменения, которые установили необходимость участия в отношениях приватизации и несовершеннолетних, их интересы представляют законные представители, а с 14 до 18 лет сами, но с согласия законных представителей.
Не обошел С. М. Корнеев без внимания и криминогенную составляющую при реализации жилищных прав граждан в тот период, поскольку, как известно, появление частной собственности и несовершенство законодательства породило криминализацию рынка жилья.
Ученый характеризует это таким образом: «известны многочисленные случаи, когда граждане вынуждены осуществлять приватизацию жилья против своей воли, под давлением криминогенных элементов, которые делают это с целью дальнейшего завладения жильем путем заключения договоров с собственником с применением угроз, насилия, обмана и иных противоправных действий. Пострадавшими от таких действий в первую очередь оказываются одинокие пенсионеры и другие граждане из "группы риска" (больные, алкоголики и т. д.). В некоторых регионах предусматриваются меры борьбы с подобными явлениями. Так, в Москве действует распоряжение мэра от 26 июня 1994 г. № 252-РМ "О дополнительных мерах по защите граждан от противоправных действий преступных сообществ при приватизации и отчуждении жилых помещений"»14.
Многочисленные правонарушения при приватизации 90-х гг. прошлого века породили далеко идущие последствия и потом пришлось неоднократно к ним обращаться даже высшим судебным инстанциям страны. Дело, которое в 2003 г. дошло до Конституционного Суда РФ (по жалобе О. М. Мариничевой, А. В. Не-мировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяева)15, убедительно показало, что, с одной стороны, необходима защита добросовестного приобретателя жилья, а с другой — защита
13 Там же. С. 279.
14 Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права. С. 283.
15 Постановление КС РФ от 21 апреля 2003 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О. М. Мариничевой, А. В. Немировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяева» // СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1657.
лица, чьи права были нарушены незаконной приватизацией. Как показала практика, случаи, при которых квартиры были приватизированы без участия несовершеннолетних членов семьи нанимателя (с нарушением их прав на приватизацию), оказались достаточно распространенными. Вполне закономерной выглядел и подход судов, признававших впоследствии указанные сделки недействительными. При этом до постановления КС РФ суды не всегда обращали внимание на то, что квартира на момент судебного разбирательства была уже продана по цепочке сделок и находилась во владении добросовестного приобретателя.
В трудах С. М. Корнеева также поднимается проблема так называемой «одноразовой» приватизации и последствий расторжения договора о приватизации.
По мнению С. М. Корнеева, право на приватизацию в случае переезда гражданина в другое жилое помещение и заселения его по договору найма сохраняется, если ранее приватизированные ими квартиры переданы безвозмездно соответствующему муниципальному образованию, государственному органу или учреждению16. Он отмечает, что «несмотря на то, что граждане в таких случаях участвуют в приватизации неоднократно, строго говоря, принцип одноразовости приватизации здесь не нарушается, ибо в конечном счете граждане получают лишь одну квартиру (одно жилое помещение)»17.
Проблема расторжения договора о приватизации и решение вопроса о последующей возможности участвовать в приватизации еще раз актуальна и на сегодняшний день. Такие споры называются судами о «деприватизации». В частности, по одному из дел, рассмотренных Верховным судом РФ в 2022 г., гражданка расторгла договор о приватизации и передала квартиру в муниципальный жилищный фонд, поскольку эта квартира находилась в аварийном жилищном фонде, с целью попасть под расселение при сносе дома и получения новой муниципальной квартиры второй раз. Суды по-разному разрешают такие споры: по данному делу Верховный суд РФ решил, что владелец жилья реализовал уже один раз право на приватизацию, в связи с чем отказ муниципальных органов в передаче квартиры ей в собственность правомерен18.
Рассматривая вопрос о том, кто становится владельцем общего имущества и как будет происходить обслуживание, ремонт и содержание многоквартирного жилищного фонда после про-
16 Корнеев С.М. Избранное. С. 285.
17 Там же.
18 Определение Верховного Суда РФ от 19 июля 2022 г. Дело № 53-КГ22-14-К8 // Бюл. ВС РФ. 2023. № 4.
ведения приватизации С. М. Корнеев предлагал рассматривать данное правоотношение как возникновение общей собственности жильцов на имущество многоквартирного дома. Он пишет: «Гражданский кодекс предусматривает возможность объединения имуществ, находящихся в собственности различных лиц (ст. 244). Применительно к имуществу, не относящемуся к жилью в многоквартирных домах, такое объединение происходит не по воле субъекта, а автоматически. Точнее говоря, общая собственность на лестничные площадки, крышу, фундаменты и т. д. возникает как следствие того, что физическое или юридическое лицо приобретает в собственность жилое помещение в многоквартирном доме. Другими словами, лицо направляет свою волю на возникновение права собственности на конкретное жилое помещение, но, поскольку существование его в многоквартирном доме невозможно без вспомогательных элементов (лестницы, лифты и др.), одновременно с приобретением права собственности на жилое помещение возникает право общей собственности на коридоры, крыши, подвалы и т. п. Приобретается такое право независимо от субъективных устремлений приобретателя жилого помещения, т. е. не имеет значения, знал ли он, что, приобретая квартиру, он одновременно вступает в отношения общей собственности, желал того или нет»19.
Необходимо заметить, что в 90-е гг. прошлого столетия не возникало серьезной дискуссии относительно того, что признавать объектом приватизации гражданина: квартиру или долю в праве собственности на многоквартирный дом. Законодатель установил, что при приватизации жилья в многоквартирном доме в собственность переходит квартира как объект приватизации. В то время не поднималась так остро проблема «единого объекта недвижимости». В литературе не было специальных исследований и «жилищной (этажной) собственности», известной некоторым европейским правопорядкам. Первостепенной задачей, которую решала приватизация, было насытить российский рынок новым товаром (жилыми помещениями) и передать содержание многоквартирного дома жильцам приватизированных квартир.
Вопрос о режиме многоквартирного дома как здания на земельном участке и правовом режиме связи данного здания с землей был поднят в совместной работе П. В. Крашенинникова и С. М. Корнеева: «Сказанное позволяет сделать вывод, что отношения по поводу пользования землей, на которой размещены приватизированные жилые дома и придомовые территории, остаются
19 Корнеев С. М., Крашенинников П. В. Указ. соч. С. 197.
практически неурегулированными. Налицо полная неопределенность в этой сфере земельных отношений несмотря на существующую острую необходимость их урегулирования. Представляется, что за гражданами, которые осуществили приватизацию жилого дома "в целом", должно быть признано право собственности и на земельный участок, на котором размещены этот дом и придомовая территория. Разработка концепции такого права собственности, в особенности положений о его субъектах и порядке реализации, надо признать одной из важных задач науки земельного права»20.
Данный вопрос многие годы не имел своего окончательного законодательного решения. В течение последних десятилетий к оформлению правового режима земельного участка под многоквартирным домом обращались в цивилистической науке, где убедительно было показано, что правовой режим земельного участка, участвующего в вещных правоотношениях, — вопрос гражданского права. Не случайно в новеллах Гражданского кодекса РФ, вступивших в силу с 1 сентября 2022 г., была внесена важнейшая норма в ст. 287.6 — собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.
Таким образом, можно утверждать, что многие идеи профессора С. М. Корнеева получили правовое оформление в действующем российском законодательстве, а его предложения по дальнейшему развитию жилищных прав граждан сохраняют актуальность для нового поколения российских правоведов.
Список литературы
1. Корнеев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики // Гражданское право России при переходе к рынку: Сб. науч. ст. препод. кафедры гражданского права юр. фак-та МГУ, посв. памяти В. П. Грибанова / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1995. С. 146—172.
2. Корнеев С. М. Избранное. М., 2012.
3. Корнеев С. М., Крашенинников П. В. Приватизация жилищного фонда: Законодательство и практика // Крашенинников П. В. Собр. соч.: в 10 т. Т. 5: Жилищное право. М., Саратов, 2019. С. 127—201.
Статья поступила в редакцию 28.04.2023; одобрена после рецензирования
30.06.2023; принята к публикации 03.07.2023.
20 Там же. С. 201.
Original article
Irina A. Emelkina*
PRIVATIZATION OF THE HOUSING FUND IN THE WORKS OF PROFESSOR S. M. KORNEEV AND MODERN PROBLEMS OF PRIVATIzATION
Abstract. The article analyzes the scientific heritage of Professor S. M. Korneev, dedicated to the privatization of the housing stock in the Russian Federation. The continuity of the ideas of the scientist in the current doctrine of law and the consolidation of individual proposals in modern Russian legislation are shown. It is noted that S. M. Korneev was one of the first in Russian law who addressed the topical legal problems of housing stock privatization and suggested ways to resolve them. In particular, he studied the issues of protecting the rights of family members of the owner during privatization, including formulating proposals on the need to improve legislation on the participation in privatization of minors and incapacitated family members; they show how the principle of "free" and "one-off" housing privatization should work in law enforcement practice; proposals were formulated for the formalization of the legal regime of the common property of an apartment building during the privatization of residential premises in it; the problem of the legal regime of a land plot under an apartment building is raised and proposals are made for organizing the maintenance of the infrastructure of such a house through the creation of special legal entities — condominiums. This article shows that the comprehension and resolution of many of the scientific and practical problems of protecting the right of ownership to residential premises identified by S. M. Korneev, which arose even at the stage of privatization, took place in the last decades of the development of domestic legislation. It is concluded that. that individual problems of privatization remain topical even at the present stage.
Keywords: privatization, housing fund, state property, private property, principles of privatization.
For citation: Emelkina, I. A. (2023). Privatization of the housing fund in the works of Professor S. M. Korneev and modern problems of privatization. Lomonosov Law Journal, 3, pp. 55-65 (in Russ.).
Bibliography
1. Korneev, S.M. (1995). The main trends in the development of housing law in a market economy. In E. A., Sukhanov (Ed.). Civil law of Russia in the transition to the market: Collection of scientific articles by professor. Department of Civil Law Law Faculty of Moscow State University, dedicated to the memory of V. P. Gribanov (pp. 146—172). Moscow (in Russ.).
* Dr. Sei (Law), Dozent; Head of the Department of Civil Law and Procedure, M. M. Spe-ransky Faculty of Law, Institute of Law and National Security, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) (Moscow, Russia).
2. Korneev, S.M. (2012). Selected works. Moscow (in Russ.).
3. Korneev, S.M. and Krasheninnikov, P.V. (1996). Privatization of housing stock: Legislation and practice. In P. V., Krasheninnikov, Collected works. Volume 5. Housing law (pp. 127-201). Moscow, Saratov (in Russ.).
The article was submitted 28.04.2023; approved 30.06.2023; accepted 03.07.2023.
