CC BY
48
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 2
ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
М.И. Васильева, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ*
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ ДЛЯ ЛИЧНЫХ НУЖД:
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ИНТЕРЕСОВ И АКТУАЛЬНЫЕ
ПРОБЛЕМЫ1
В статье обозначается соотношение права природопользования для личных нужд с правами граждан на благоприятную окружающую среду, рекреационное природопользование, с публичными сервитутами. Важным квалифицирующим признаком природопользования для личных нужд является личный характер соответствующей потребности гражданина, в связи с этим ставится вопрос о нормировании изъятия некоторых видов природных ресурсов.
Ключевые слова: субъективные права граждан, право общего природопользования, природопользование для личных нужд, право граждан на доступ к природным ресурсам, платность природопользования, пребывание в лесах, любительское и спортивное рыболовство, любительская и спортивная охота.
The article refers to the ratio of the right of the use of natural resources for personal needs with the rights of citizens to a favorable environment, recreational wildlife management, with public easements. Qualified by important natural resources for personal needs is the personal nature of the relevant need of the citizen, in this regard, the question of the removal of certain standardization of natural resources is concerned.
Keywords: subjective rights of citizens, the right of the common wildlife management, use of natural resources for personal needs, the right of citizens to access to natural resources, wildlife management fees, stay in woods, amateur and sports fishery, amateur and sports hunting.
Правовые возможности граждан пользоваться природными ресурсами для удовлетворения своих личных потребностей ранее обозначались с использованием понятия права общего природопользования, разработанного в эколого-правовой литературе 70—80-х гг. «Общее» означало отсутствие необходимости получения разрешений на какой-либо вид природопользования, осуществлялось бесплатно, а также имело некоторые другие признаки, варьирующиеся в зависимости от вида природопользования. Например, общим считалось водопользо-
* ecolog-law@yandex.ru
1 Статья написана при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
вание, осуществляемое без применения сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод. Общее водопользование осуществлялось без разрешений в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик (ст. 15 Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 г.).
В теории того времени начиналось также и обсуждение необходимости законодательного закрепления права на благоприятную (здоровую) окружающую среду. При этом высказывались различные мнения о содержании этого нового субъективного права граждан: так, оно прямо связывалось с правом общего природопользования граждан (В.В. Петров), характеризовалось как существенная сторона права общего природопользования (А.А. Рябов), рассматривалось как совокупность правовых норм, призванных регулировать однородные общественные отношения по использованию природных ресурсов нематериальной сферы (В. П. Балезин), включалось в право общего природопользования (И.Х. Коольмейстер). Право на благоприятную окружающую среду и право общего природопользования имеют общее происхождение соответствующих интересов и общую сферу действия — направленность на удовлетворение естественных, жизнеобеспечивающих потребностей в природных ресурсах.
Теоретически можно разграничить право общего природопользования и право на благоприятную окружающую среду, и различия состоят в следующем:
а) суть права на благоприятную окружающую среду — в притязании на качество объекта, т.е. природной среды, а главное в праве общего природопользования — в свободе доступа к нему;
б) субъектами права на благоприятную окружающую среду являются только граждане, а субъектами права общего природопользования могут выступать также и юридические лица (например, пользование землями общего пользования для прохода, проезда);
в) право на благоприятную окружающую среду может рассматриваться как условие осуществления общего природопользования (реализация права на благоприятную окружающую среду создает условия существования всех иных прав человека);
г) право на благоприятную окружающую среду реализуется непрерывно и постоянно, а некоторые виды права общего природопользования могут быть без особого ущерба перенесены во времени, а при необходимости и заменены пользованием объектами искусственного происхождения, что принципиально невозможно для права на благоприятную окружающую среду;
д) право общего природопользования может быть ограничено (например, пребывание в лесах, на водоемах) по основаниям, указанным в законе, а возможность ограничения права на благоприятную окружающую среду хотя законом не установлена, но фактически
данное право может быть ограничено в порядке ст. 55, 56 Конституции РФ.
Право на благоприятную окружающую среду и право общего природопользования имеют немало точек соприкосновения, в особенности в сфере рекреационного природопользования, наиболее социально значимого и зависимого от качественного состояния природных объектов, комплексов и экосистем, нарушение которого может в определенных случаях квалифицироваться как нарушение права на благоприятную окружающую среду.
Право рекреационного природопользования представляет собой также теоретическую конструкцию (не закрепленное законом субъективное право), комплекс субъективных прав и интересов граждан, к которому можно отнести те составляющие различных прав общего природопользования, которые обладают соответствующими признаками, а именно направленные на оздоровление и отдых населения, на удовлетворение эстетических и этических потребностей. Право рекреационного природопользования обеспечивается нормами лесного (ст. 11 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ) и водного (ст. 6 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ) законодательства, а также специальным правовым режимом земель рекреационного назначения. Земли рекреационного назначения вне территорий населенных пунктов составляют подкатегорию земель особо охраняемых территорий. Согласно ст. 98 ЗК РФ, к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Ранее к землям рекреационного назначения относились земли пригородных зеленых зон2. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к рекреационным зонам. Согласно Земельному кодексу РФ (далее — ЗК РФ) земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (пп. 1, 9 ст. 85). Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (далее — ГрадК РФ) содержит более широкое понятие: в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах
2 Это положение утратило силу согласно Федеральному закону от 14.03.2009 г. № 32-ФЗ.
иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (п. 11 ст. 35).
Право рекреационного природопользования и право на благоприятную окружающую среду объединяет заинтересованность субъектов в качественном состоянии природных объектов.
Определенное практическое значение для решения, например, вопроса о том, надлежит ли регулировать соответствующие отношения как сервитутные, имеет выяснение соотношения понятий «общее природопользование граждан» и «публичный сервитут».
Действующие Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ) и Лесной кодекс РФ (далее — ЛК РФ) не регулируют соответственно водные и лесные отношения посредством публичного сервитута. Ранее действовавший Водный кодекс РФ 1995 г. содержал нормы: «Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут). Публичные водные сервитуты могут устанавливаться в целях: забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств». Лесной кодекс 1997 г. под публичным лесным сервитутом понимал «право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации» и раздельно регулировал свободное пребывание в лесах и бесплатное нахождение в лесах, сбор для собственных нужд пищевых и недревесных лесных ресурсов. Отказ от этой правовой конструкции, по нашему мнению, обоснован, поскольку она уязвима с точки зрения классического понимания сервитутных отношений. Изначальное понятие сервитута имеет гражданско-правовой характер права на чужие вещи — это право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст. 274 ГК РФ) либо иным недвижимым имуществом. Публичный же сервитут представляет собой синтетическую правовую конструкцию, подразумевающую ограничение имущественных прав владельца объекта недвижимости (обременение объекта) в целях обеспечения не индивидуальных, а общественно значимых или государственных, муниципальных интересов, что не вполне вписывается в понятие сервитута как ограниченного вещного права, права на чужие вещи, и предрасполагает к продолжению дискуссии о теоретической состоятельности и юридической чистоте самого этого понятия.
С течением времени право общего природопользования граждан несколько видоизменилось: преемственность правового регулирования в целом сохраняется, однако некоторые правила уточняются или меняются, вводятся новые положения, исходящие из современной ситуации в сфере использования природных ресурсов, а основной про-
блемой практической реализации данного права становится свобода доступа граждан к природным ресурсам для удовлетворения своих личных потребностей. Право общего природопользования в современных условиях, по нашему мнению, трансформируется в право доступа граждан к природным ресурсам для пользования ими в целях реализации личных потребностей (для личных нужд).
С точки зрения исторической преемственности право на доступ к природным ресурсам можно воспринимать как развитие понятия права общего природопользования, однако при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что это все же скорее новая правовая конструкция, базирующаяся на том представлении о существе общественных интересов в сфере природопользования, которое соответствует существующему состоянию правового регулирования и практике реализации норм законодательства и в основе которой — обеспечение доступности природных ресурсов для личного пользования (свободы доступа к ним) и обеспечение публичных интересов при организации их хозяйственного использования в условиях рыночной экономики.
Важно подчеркнуть, что право доступа имеет более широкий контекст, связанный с наличием общественной заинтересованности в организации использования природных ресурсов вообще, которая должна реализовываться по ряду направлений3, в том числе посредством применения процедур участия общественности в принятии решений о предоставлении природных ресурсов в пользование для ведения предпринимательской деятельности исходя из приоритета публичных интересов и обозначенной в ч. 1 ст. 2 Конституции РФ обязанности государства организовывать использование природных ресурсов и охрану окружающей среды как «достояния всенародного значения» (так определил смысл конструкции «природные ресурсы как основа жизни и деятельности» Конституционный Суд РФ4). Здесь же мы рассматриваем некоторые аспекты права граждан на доступ к природным ресурсам, которые связаны с осуществлением отдельных видов природопользования для личных нужд, сопровождающихся изъятием природных ресурсов из окружающей среды.
Право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными (любительское и спортивное рыболовство, охота). Существенной характеристикой данного права остается его следование непосредственно из закона, т.е. нет необходимости
3 См. об этом: Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 5-14.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П; Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 г. № 92-О: Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
создания дополнительных «надстроек» к нему, например сервитут-ного типа. Определяющее значение для квалификации какого-либо интереса граждан в качестве основания права на доступ к природным ресурсам имеет личный (не связанный с предпринимательской деятельностью) характер потребностей — как экологического (преимущественно рекреационного) свойства, осуществляемые без извлечения природных ресурсов из окружающей среды, так и экономического характера (с извлечением природных ресурсов).
Личные потребительские интересы граждан в сфере природопользования фактически шире, чем это отражено в законодательстве: в этом смысле законодательство содержит довольно консервативный понятийный аппарат. Так, согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 1), природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и при-родно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельно -сти в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Как видно, природные ресурсы определяются через понятие природных и иных объектов, хотя более правильно считать природным ресурсом свойства природных объектов, обусловливающие их полезность, пригодность и применимость для хозяйственного использования и личного пользования и потребления. Данное определение не учитывает также тех свойств природных объектов, которые ранее не имели адекватного выражения в экономических категориях и потому игнорировались и как стоимостной объект, и как объект правового регулирования, а это, например, рекреационный потенциал окружающей природный среды, этическая и эстетическая ценность природных объектов. К настоящему времени экономика природопользования располагает возможностями оценок экономической ценности подобных природных свойств в категориях стоимости экосистемных услуг5, что позволяет, в частности, учитывать такого рода природные ресурсы в ходе стратегического планирования развития регионов страны. Иными словами, пользование такими природными благами в личных потребительских целях поддается экономической оценке, оставаясь в большинстве случаев бесплатным для самих граждан.
Проблема правового обеспечения свободного доступа граждан к природным объектам в контексте защиты частных интересов собственников и пользователей природными ресурсами или, с другой стороны,
5 Например: «Культурные услуги — нематериальные выгоды, которые люди получают от экосистем посредством духовного обогащения, развития познавательной деятельности рекреации эстетического опыта, рефлексии. [...] Реализация культурных функций связана, прежде всего, с экосистемными услугами в области рекреации и туризма» (Бобылев С.Н., Захаров В.М. Экосистемные услуги и экономика. М., 2009. С. 11, 43).
проблема ограничений прав частной собственности и пользования природными ресурсами в связи с осуществлением общего (общественного) природопользования в настоящее время приобретает все большую актуальность. Обозначим несколько правовых проблем в этой сфере.
Например, по некоторым оценкам, сегодня любительским и спортивным рыболовством занимаются от 15 до 25 млн россиян, и поэтому данный вид природопользования должен рассматриваться в числе наиболее значимых прав на доступ граждан к природным ресурсам. В процессе любительского и спортивного рыболовства реализуются разнообразные потребности в общении с природой, отдыхе, спорте, добывании водных биоресурсов для потребления, что придает данным видам экологических интересов большую социальную значимость.
Наиболее важным в регулировании любительского рыболовства является обеспечение его социальной доступности. Доступность предопределяется свободой доступа граждан к водным объектам для осуществления этого вида природопользования. В свою очередь свобода такого доступа обеспечивается бесплатностью либо такой платностью природопользования, которая является необременительной для любого социального слоя населения, а также отсутствием необходимости получения специальных разрешений.
Согласно ст. 24 Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве), граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено этим законом. Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников. На рыбопромысловых участках, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на основании договоров для организации любительского и спортивного рыболовства, граждане осуществляют лов при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора возмездного оказания услуг в области любительского и спортивного рыболовства). Услуги в области любительского и спортивного рыболовства оказываются гражданам на основании договоров возмездного оказания услуг в соответствии с гражданским законодательством.
Положение закона о том, что на рыбопромысловых участках граждане осуществляют лов при наличии путевки, на практике рассматривается как основание для возложения обязанностей на граждан приобретать путевки во всех случаях, в том числе и когда граждане не нуждаются в услугах организаторов рыбной ловли и хотели бы осуществлять ее на закрепленных (предоставленных предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства) участках бесплатно. Реализация права на любительское рыболовство ставится
в зависимость от приобретения путевки, что лишает граждан, не желающих пользоваться услугами организаторов, возможности рыбачить бесплатно. Однако связывание возникновения субъективного права граждан с фактом заключения договора возмездного оказания услуг (путевка является способом заключения или оформления договора) не соответствует публично-правовому характеру права на свободное и бесплатное любительское и спортивное рыболовство. Право граждан на бесплатное и свободное любительское рыболовство следует прямо и непосредственно из федерального закона, и никакого дополнительного этапа на пути к реализации этого права в виде наделения им посредством продажи путевок быть не может, в рамках гражданско-правовых отношений невозможно наделение субъекта правом публичного характера, закрепленным в законе. Поэтому нельзя согласиться с той правовой оценкой путевки, которая наделяет этот документ несвойственными договору функциями и которая была дана, например, Верховным Судом РФ6: «коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, получившие в пользование рыбопромысловый участок для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), вправе в соответствии с гражданским законодательством предоставлять гражданам право (курсив мой. — М.В.) осуществлять на этом участке любительское или спортивное рыболовство». Гражданин не может обременяться обязанностью заключения договора об оказании услуг, поскольку это не соответствует принципу свободы договора и равенства сторон. Граждане, желающие осуществлять любительское рыболовство, имеют право выбора места осуществления рыболовства на водных объектах общего пользования (это водные объекты, состоящие в государственной и муниципальной собственности) и возможного варианта своих действий — ловить ли рыбу с привлечением чьих-либо услуг либо без таковых. При этом невостребование таких услуг не может ограничивать установленное законом право на свободную и бесплатную рыбную ловлю. Симптоматично, что пользователи рыбопромысловых участков далеко не всегда оказывают те услуги, которые предполагаются с их стороны по договору оказания услуг, оформляемому путевкой, и тогда скрытой целью продажи путевок является, вероятно, только взимание платы за право ловить рыбу на отведенных им участках.
С позиции же интересов организаторов любительского рыболовства на рыбопромысловых участках нужно иметь в виду, что в соответствии с договорами они несут определенные затраты на содержание участка (проводят донно-очистные работы, запускают в водоем рыбу).
6 Решение Верховного Суда РФ от 11 августа 2009 г. № ГКПИ09-678: Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
В этом смысле запрет свободного рыболовства на участке выглядит уже не как «продажа» права на лов рыбы, являющейся, как правило, федеральной собственностью, право распоряжения которой не может принадлежать субъектам предпринимательской деятельности, а как реализация ими своего законного интереса в том, чтобы получать посредством продажи путевок компенсацию производимых затрат.
Другая сторона проблемы ограничения доступа населения к бесплатной рыбной ловле связана с тем, что в пользование предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства в 2011 г. (после внесения Федеральным законом от 28.12.2010 г. № 420-ФЗ изменений в Закон о рыболовстве, связавших право на рыболовство на закрепленных рыбопромысловых участках с приобретением путевки) в массовом порядке были переданы ранее общедоступные участки на водных объектах общего пользования. Положение Закона о рыболовстве о том, что при утверждении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечня рыбопромысловых участков необходимо обеспечить права граждан на осуществление любительского и спортивного рыболовства на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно (ч. 7 ст. 24), не соблюдалось. В результате проведения конкурсов на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства7 платной стала рыбная ловля в традиционных и наиболее популярных местах.
В целом правовое регулирование отношений между гражданами-рыболовами и организаторами любительского рыболовства нуждается в корректировке. По нашему мнению, наиболее оптимальным с точки зрения учета интересов обеих сторон было бы отрегулировать эти отношения на стадиях до выдачи путевок, критериально определив те рыбопромысловые участки, которые могут/не могут предоставляться для ведения этого вида предпринимательской деятельности. Другой возможный путь — установление обременений, обеспечивающих права граждан на осуществление любительского и спортивного рыболовства при распределении рыбопромысловых участков и заключении договоров. В сфере управления и правоприменения актуально обеспечить надлежащий контроль за выполнением организаторами любительского рыболовства условий заключенных ими договоров о предоставлении рыбопромыслового участка, в числе которых создание рыболовной инфраструктуры, необходимой для предоставления услуг гражданам.
В связи с проведением рыбаками-любителями многочисленных гражданских акций после упомянутых конкурсов на происходящее
7 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2008 г. № 1078 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства и заключении такого договора» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 259.
последовала реакция органов государственной власти. Генеральная прокуратура провела проверки соблюдения законодательства и выявила свыше 500 нарушений в организации любительского рыболовства. Результаты прокурорской проверки показали отсутствие единой правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации и наличие многочисленных нарушений, допускаемых органами государственной власти при формировании рыбопромысловых участков и предоставлении их в пользование. Также установлено, что действия получивших участки для организации любительского и спортивного рыболовства предпринимателей нередко сводятся исключительно к взиманию платы за выдачу путевок без оказания услуг8.
Комитетом Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, а затем (уже на основе других подходов) Росрыболовством был разработан проект Федерального закона «О любительском рыболовстве»9, в котором поставленные вопросы нашли частичное решение. Подготовка законопроекта была довольно длительной и сопровождалась общественными дискуссиями, что было связано с различными идеями расширения платности рыболовства. Например, в ходе работы над законопроектом в него прямо вводился принцип платности осуществления физическими лицами любительского рыболовства, из текста было исключено указание на долю общей площади рыбопромысловых участков, предоставляемых предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства, от общей площади водных объектов в субъектах Российской Федерации. Положения законопроекта неоднократно обсуждались с участием Президента РФ и Председателя Правительства РФ. В настоящее время проект Федерального закона № 2003036 «О любительском рыболовстве» внесен Правительством РФ в Государственную Думу РФ и готовится к первому чтению, включен в программу работы Государственной Думы РФ в период весенней сессии 2013 г.10
С точки зрения интересов населения относительно доступа к водным объектам для любительского рыболовства следует отметить следующие положения законопроекта:
1. О платности рыбной ловли. Устанавливаются три основания платности. Первое — при вьлове по именным разрешениям рыболова определенных видов рыб, названия которых приведены в законопроекте, а также с использованием определенных орудий добычи (вылова)
8 Российская газета. 2011. 21 мая.
9 Первая версия законопроекта, разработанная на основе концепции Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, была размещена на сайте: URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site. xp/052057124053054052.html; вторая версия, существенно измененная после общественного обсуждения, организованного Фондом «Общественное мнение» по инициативе Правительства РФ, размещена на сайте: URL: http://fish.gov.ru/lawbase/DocLib/2.aspx
10 URL: http://fish.gov.ru/presscentre/news/Pages/017133.aspx
водных биоресурсов. Ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов, добываемых (вылавливаемых) по именным разрешениям рыболова в целях любительского рыболовства, устанавливаются в диапазоне от 80 до 200 рублей. За выдачу именного разрешения планируется взимать госпошлину в размере 200 рублей. Второе — по договору возмездного оказания услуг, заключенному гражданином с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, которому предоставлен рыболовный участок для осуществления рекреационного рыболовного хозяйства. Перечень возмездных услуг на рыболовных участках, предоставленных для осуществления любительского рыболовства, будет определен Правительством РФ. Третье — осуществление рыболовства на водных объектах, находящихся в собственности юридических лиц, физических лиц. В остальных случаях осуществление любительского рыболовства предполагается бесплатным. Таким образом, в ходе обсуждения законопроекта из него были исключены предлагаемые Росрыболовством положения, касающиеся обязанности всех рыболовов приобретать карты рыболова.
2. Ограничения любительского рыболовства включают общие ограничения, налагаемые действующим Законом о рыболовстве в целях сохранения и рационального использования водных биоресурсов и среды их обитания (пп. 1, 3, 4, 5 и 12 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»), и суточные нормы добычи (вылова) объектов любительского рыболовства, устанавливаемые правилами любительского рыболовства, которые утверждаются для каждого рыбохозяйственного бассейна. Нормы не устанавливаются при осуществлении любительского рыболовства по именным разрешениям рыболова и при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. По нашему мнению, нормирование вылова является мерой обоснованной, направленной на обеспечение рационального использования водных биоресурсов.
3. Гарантия свободного доступа к большей части акватории водных объектов. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации при формировании границ рыболовных участков будет устанавливать для каждого муниципального образования долю водных объектов в водном фонде, находящемся в границах субъекта Российской Федерации, на которых возможно осуществлять любительское рыболовство на рыболовных участках, предоставляемых предпринимателям по договорам для осуществления рекреационного рыболовного хозяйства или формируемых для добычи (вылова) водных биоресурсов по именным разрешениям, с указанием их площади, а также долю водных объектов для осуществления бесплатного любительского рыболовства, составляющую не менее 90 % указанного водного фонда. Максимальная площадь водоемов для осуществления рекреационного
рыболовного хозяйства на искусственном или на природном водоеме (или его части) устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
4. Общественное участие. В законопроекте предусматривается принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся любительского рыболовства. Физическим лицам и юридическим лицам предоставляются права: получать от органов государственной власти информацию о состоянии объектов любительского рыболовства и среды их обитания, о водных объектах, на которых осуществляется любительское рыболовство, и рыболовных участках, нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области любительского рыболовства, и другую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации; участвовать в общественных обсуждениях в предусмотренных данным законом случаях; участвовать в мероприятиях по сохранению объектов любительского рыболовства и среды их обитания; осуществлять общественный контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные данным законом права и законные интересы граждан и юридических лиц. Перечень рыболовных участков утверждается с учетом результатов общественных обсуждений, организуемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен соответствующий водный объект, а также к границам которого он примыкает.
Существуют свои острые проблемы и в сфере реализации прав граждан на охоту, а массовый характер этого занятия (по некоторым данным, в стране около 3 млн охотников) придает им общественно значимый характер. Любительская и спортивная охота — охота, осуществляемая физическими лицами в целях личного потребления продукции охоты и в рекреационных целях (ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Охотником признается физическое лицо, сведения о котором содержатся в государственном охотхозяйственном реестре, или иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и заключивший договор об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства (ч. 1 ст. 20 названного Федерального закона). Любительская и спортивная охота осуществляется в закрепленных охотничьих угодьях и общедоступных охотничьих угодьях11. Согласно
11 Любительская и спортивная охота осуществляется и на особо охраняемых природных территориях, которые формально не отнесены к какому-либо виду охотничьих угодий.
ч. 4 ст. 36 Лесного кодекса РФ, использование гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется без предоставления лесных участков в соответствии со ст. 11 Лесного кодекса РФ. Охота в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов, а в закрепленных охотничьих угодьях охота осуществляется при наличии такого разрешения и путевки (документа, подтверждающего заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства). Охотхозяйственное соглашение заключается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с победителем аукциона на право заключения такого соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет.
Имея в виду негативные социальные последствия коммерциализации охоты, в Федеральном законе «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было бы уместно урегулировать актуальные вопросы, связанные с качеством охотничьих угодий общего пользования как сферы свободного (бездоговорного) осуществления гражданами их права на охоту и с платностью охоты в закрепленных угодьях. Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем 20% от общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации, однако соотносимых требований, касающихся качественных характеристик общедоступных и закрепленных охотничьих угодий, не устанавливается. Охотпользователь (лицо, заключившее с органом государственной власти субъекта РФ охотхозяйственное соглашение) выдает путевку на охоту на договорных условиях, предусматривающих взимание платы, но не всегда подразумевающих оказание охотнику адекватных услуг. В руках частных пользователей в европейской части территории страны находится сейчас около 80% охотугодий, а взаимосвязанной с этим проблемой является то, что охотпользовате-ли взимают с охотников плату за услуги, которых не оказывают12. При этом охотпользователь обязан создавать и содержать охотничью ин-фраструктуру13.
Рассмотрение механизмов реализации общественных интересов с точки зрения обеспечения свободы доступа к природным ресурсам — это сегодня наиболее актуальный аспект проблемы. Однако пока в тени остается другая ее сторона, также связанная с ограничениями, но уже иного рода, — о пределах дозволенного. Исследовательский, а возможно, и практический интерес представляет обсуждение границ содержания права природопользования граждан для личных нужд, главным образом права на сбор лесных ресурсов в рамках пребывания граждан в лесах и права любительского и спортивного рыболовства.
12 Российская газета — Столичный выпуск. 2011. 19 апр.
13 Примерная форма охотхозяйственного соглашения (п. 8.2.7), утв. Приказом Минприроды России от 31.03.2010 г. № 93.
Лесной кодекс РФ предоставляет гражданам право на свободное и бесплатное пребывание в лесах (ст. 11), чем обеспечивается удовлетворение их экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных, пищевых и иных потребностей, а также свобода передвижения. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Заготовка гражданами древесины для собственных нужд не входит в право пребывания в лесах и регулируется специальными нормами Лесного кодекса РФ. Граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в порядке и по нормативам, устанавливаемым законами субъектов Российской Федерации. Возможность же пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и соответственно не требует внесения каких-либо платежей.
Свобода пребывания в лесах не основана на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан на лесные ресурсы и участки и по этой причине не должна быть связана с извлечением ими материальных выгод. По фактической стороне пребывание граждан в лесах направлено на удовлетворение интересов как нематериального, так и материального свойства. Свобода и бесплатность рекреационного лесопользования не вызывают никаких сомнений, поскольку подобная цель посещения леса имеет внеэкономический характер. Вторая же составляющая права на пребывание в лесах, связанная с возможностью бесплатного и ненормируемого сбора даров леса для последующей продажи, с этих позиций неоднозначна. Полагаем, что допустима дискуссия о правомерности свободного и бесплатного сбора пищевых и недревесных лесных ресурсов, осуществляемого с целью их продажи.
В теории не затрагивается юридическая обоснованность бесплатного и ненормируемого изъятия из окружающей среды лесных пищевых и иных недревесных ресурсов с точки зрения соотношения частных и публичных интересов. Заготовка и сбор названных лесных ресурсов для собственных нужд законодательно не нормированы, фактически не подконтрольны в части объемов (а также сроков и способов сбора, что нормативно регулируется) и по этой причине нередко осуществляются в объемах, приближающихся к промысловым, когда собранная продукция используется не столько для личного потребления, сколько с целью продажи. С точки зрения лиц, арендующих лесные участки, например, для заготовки дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, семян и других подобных лесных ресурсов, пребывание на таких лесных участках посторонних лиц (граждан, осуществляющих объемную
заготовку этих же лесных ресурсов «для собственных нужд» в соответствии со ст. 11 ЛК РФ) является вполне очевидно нежелательным, поскольку снижает доходность деятельности арендаторов, которые несут определенные затраты по содержанию арендованных участков. В подобной ситуации, например, в качестве меры урегулирования интересов арендатор (местное общество охотников и рыболовов) принял решение не проводить заготовки орехов в пятикилометровой зоне вокруг села, оставив ближние кедровники для местных жителей14. Если далее этой, отведенной арендатором зоны вход в лес жителей для заготовки орехов для него нежелателен и он предпримет какие-либо ограничительные меры, то налицо будет ограничение прав граждан, предусмотренных ст. 11 ЛК РФ. И хотя, с другой стороны, возможен «взамен» добровольный отказ арендатора от части своих прав, эта конструкция представляется нелегитимной с точки зрения действующего законодательства.
Минприроды РФ в официальном отзыве на проект Федерального закона № 90705-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» (в части ограничения заготовки гражданами кедровых орехов для собственных нужд, регулирования вопросов лесоустройства и лесовосстановления, определения размера арендной платы по договорам аренды, заключаемым без проведения аукциона, а также установления нового вида использования лесов), внесенный Законодательным Собранием Забайкальского края15, высказало отрицательную позицию в отношении предложенного запрета на осуществление заготовки кедровых орехов для собственных нужд на лесных участках, арендованных гражданами и юридическими лицами для осуществления заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, а также определения лесных участков для сбора кедровых орехов гражданами для собственных нужд. Мнение мотивировано тем, что оказались бы нарушенными права граждан, установленные ст. 262 Гражданского кодекса РФ и ст. 11 ЛК РФ. При этом в отзыве указано: «В целях урегулирования конфликтных ситуаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении лесных участков для осуществления заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений необходимо учитывать интересы местного населения». Таким образом, предупреждение конфликта интересов должно происходить на стадиях лесного планирования.
Однако еще ярче высвечивается конкуренция интересов, когда бесплатный сбор ресурсов на арендованных лесных участках в значительных объемах осуществляют граждане, не являющиеся местными
14 Российская газета — Федеральный выпуск. 2011. 10 нояб.
15 Сайт Минприроды РФ: URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID= 129089 (обращение 22 августа 2012 г.).
жителями, а прибывающие специально для этого из других регионов, т.е. с фактической стороны осуществляют то же самое промысловое лесопользование, которое однако формально выглядит как потребительское, для личных нужд. Возможно, было бы обоснованным ввести для подобных вариантов пребывания граждан в лесах и какие-либо ограничения, оставив это право свободным и бесплатным для местных жителей. Приведенные примеры иллюстрируют практическое состояние правоотношений, возникающих в ходе реализации права граждан на пребывание в лесах для сбора даров леса в многолесных регионах страны и, думается, дают повод к тому, чтобы все же обратить внимание на достаточность действующих норм законодательства с точки зрения обеспечения всестороннего учета существующих в этой сфере интересов.
Полагаем, что по своему юридическому смыслу свободным, открытым и доступным, не требующим получения разрешения или какого-либо иного юридического оформления, бесплатным для пользователя может считаться только природопользование потребительского характера, направленное на удовлетворение личных потребностей и нужд, исключающее коммерческие цели пользования природными ресурсами. Извлечение выгоды из личного природопользования, осуществляемое, например, путем продажи собранных в лесу ягод, грибов, орехов, трав, цветов, равно как и выловленной в общедоступных водоемах рыбы, должно расцениваться как обстоятельство, исключающее личный характер такого природопользования.
В практическом смысле подобные действия граждан имеют признаки незаконной предпринимательской деятельности и незаконной торговли. Незаконность выражается в отсутствии разрешительных документов на (промысловое по сути) добывание, сбор природных ресурсов, невнесении платы за изъятие природных ресурсов, а если продается запрещенный для сбора объект, например редкие или исчезающие цветы (краснокнижные виды), то налицо еще и нарушение специального экологического запрета, влекущее ответственность даже без факта продажи. Кроме того, продажа производится при отсутствии сертификатов качества продуктов (а дары леса часто собираются в местах, где растения аккумулируют вредные воздействия окружающей среды) и часто в не установленных местах, что может квалифицироваться как нарушение правил торговли. Не будет большим преувеличением предположение о том, что сбор лесных ресурсов с целью реализации производится с локальным превышением экологически допустимого количества (а нормативы не установлены) и разрушительными способами, нередко значительно раньше установленных для сбора сроков, что причиняет экологический вред. Однако в реальности таких лиц возможно привлечь разве что к административной ответственности за торговлю в неустановленных местах. Хотя и налицо
несколько составов административных правонарушений, часть из которых имеет экологический характер, а также экологический деликт — причинение вреда природным объектам и комплексам.
Кроме своей эколого-правовой необоснованности, коммерциализация личного природопользования нарушает принцип формально-юридического равенства граждан. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, природные ресурсы должны использоваться как равнодоступная основа жизни и деятельности всех проживающих на соответствующей территории, следовательно, продажа одними гражданами этих (общих) ресурсов другим гражданам вступает в противоречие со смыслом данной конституционной нормы.
Таким образом, есть основание для постановки вопроса о введении определенных условий для осуществления тех видов потребительского природопользования, которые преследуют исключительно цель последующей реализации собранных лесных ресурсов (приравнивание их к промысловой заготовке здесь не единственно возможный и, наверное, не самый лучший вариант). При этом сбор даров леса и вылов рыбы действительно для собственных нужд должен оставаться, несомненно, свободным и бесплатным. Предлагаемый аспект обсуждения, очевидно, непопулярен с позиции социальной защиты малоимущих слоев населения, для которых лесные и иные природные ресурсы порой представляют существенный источник жизнеобеспечения в результате получения доходов от продажи, хотя и незначительных. Однако приведенная аргументация не связана с соображениями целесообразности и используется для обозначения ситуации такого способа пользования субъективным правом.
Частный вопрос — о нормировании потребительского сбора и заготовки даров леса. Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов, правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд устанавливается региональным законодательством (ч. 4 ст. 33, ч. 4 ст. 35 ЛК РФ). Могут ли эти нормативные акты субъектов РФ содержать положения о нормировании? Такое полномочие прямо не закреплено за региональными органами власти, нормирование потребительского лесопользования не предусматривается Лесным кодексом как средство правового регулирования, значит, установление нормативов на региональном уровне, а тем более введение платы за его осуществление вступило бы в противоречие со смыслом ст. 11 ЛК РФ и трактовалось бы как необоснованное ограничение права граждан, нарушающее требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Очевидно, что региональный закон не может умалять возможности граждан по сравнению с соответствующей нормой федерального законодательства.
Так, Верховный Суд РФ отменил решение краевого суда и признал противоречащей закону и недействующей норму закона субъекта
РФ, устанавливающую предельные размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд16. По мнению прокурора, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании этой нормы закона, действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, и, установив такие предельные объемы, краевой закон ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 ЛК РФ; использование лесов может ограничиваться только в случаях и порядке, которые предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами.
Между тем из текста решения краевого суда17 просматриваются аргументы, имеющие отношение к предлагаемой нами постановке вопроса.
По мнению краевого органа законодательной власти, федеральное законодательство не определило признаки и особенности использования лесов гражданами для собственных нужд — и это так. Определение в оспариваемой норме понятия «собственные нужды» гражданина (посредством установления объемов сбора. — М.В.) при сборе или заготовке лесных ресурсов не ограничивает право свободного и бесплатного пребывания граждан в лесах — и с этим также можно согласиться. Как и с тем, что «данное понятие определено в целях рационального использования лесов и лесных ресурсов, соблюдения требований Конституции РФ и законов об охране земли и природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов, прав граждан на благоприятную окружающую среду».
Лимитирование сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд в объеме на 1 человека представляло собой такие параметры: сбор ягод — 30 кг каждого вида; плодов — 10 кг каждого вида; грибов — 20 кг каждого вида; орехов кедровых — 40 кг очищенных и т.д. С точки зрения общепринятых представлений о личных потребностях, вероятно, такие объемы вполне достаточны для личного потребления.
Краевой суд, отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании нормы краевого закона недействующей, отметил, что определение понятия «собственные нужды» при заготовке и сборе гражданами лесных ресурсов произведено с соблюдением принципов лесного и природоохранного законодательства, с целью обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, предотвращения негативного воздействия на окружающую среду
16 Определение Верховного Суда РФ от 08.10.2008 г. № 56-Г08-14.
17 Решение Приморского краевого суда от 03.07.2008 г. № 3-67/08.
гражданами-природопользователями, сохранения объектов природной среды и охраны окружающей среды. С такой оценкой суда можно согласиться.
Приведенный пример из судебной практики касается не только прав граждан, но и сферы соотношения федерального и регионального экологического законодательства, разграничения нормотворческих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В данном случае федеральным законодательством не произведено определение и разграничение понятий «заготовка и сбор лесных ресурсов для собственных нужд» и «заготовка и сбор в предпринимательских целях». Как видно из названного определения Верховного Суда РФ, оно было принято большей частью по причине того, что «оспариваемая норма не исключает ее неоднозначного толкования, позволяющего, в частности, рассматривать ее в качестве устанавливающей нормативы сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, что находится за пределами полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области лесных отношений». Поскольку обсуждение проблемы должно происходить на основе ряда норм федерального экологического законодательства и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и потребовало бы для этого отдельный формат, ограничимся здесь суждением, что преобладающий в органах прокуратуры и в судебной практике подход к оценке оспариваемых нормативных актов субъектов РФ как принимаемых с превышением полномочий региональных органов государственной власти по причине их вторжения в федеральную сферу правового регулирования, возможно, и целесообразен с точки зрения укрепления федеративных отношений и обоснован стремлением к обеспечению формального соответствия норм регионального законодательства нормам федерального законодательства. Однако, по нашему мнению18, такая практика имеет издержки в части фактического блокирования нормотворческих инициатив субъектов РФ в регулировании важных видов экологических отношений, не урегулированных на федеральном уровне, что обусловлено иногда спорным толкованием норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. о пределах и возможностях правового регулирования отношений в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
18 Подробно анализ федеративных аспектов экологического нормотворчества был проанализирован в литературе (см: Васильева М.И. Региональная экологическая политика: правовые аспекты. М., 2001; Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2006. № 1; и др.).
Постановка вопроса о целесообразности правового отделения потребительского природопользования от промыслового19, ведущегося на условиях потребительского, включает также рассмотрение условий различных видов потребительского природопользования в их сравнении. Например, право граждан на охоту в этой части урегулировано иным образом. Лица, обладающие правом на добычу охотничьих ресурсов, приобретают право собственности на продукцию охоты. Продукция охоты в случае, если она не используется для личного потребления физическими лицами, осуществляющими любительскую и спортивную охоту, реализуется ими организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты. При этом, заметим, охотник получает платное разрешение на добычу определенного количества животных, и в этом смысле его право впоследствии распорядиться по своему усмотрению добытым юридически логично. Вероятно, отсутствие подобных схем применительно к пищевым и недревесным лесным ресурсам объясняется главным образом количественной стороной: пользование растительным миром, в отличие от пользования животным миром, в настоящее время не лимитируется, поскольку в этом пока нет необходимости, а кроме того, здесь очевидно весома социальная составляющая.
В настоящее время в законодательстве не регулируются такие виды природопользования граждан, которые связаны с потребительским использованием некоторых природных энергоресурсов. Природные энергетические ресурсы — это вид природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды в их естественном состоянии, которые непосредственно используются или могут быть использованы в качестве источника получения (носителя) энергии. Это минеральные, углеводородные, торфяные и иные ресурсы недр, а также возобновляемые источники энергии — энергия солнца, ветра, движения водных потоков, тепла земли. Так, сооружение или установка гражданами, например, солнечных батарей на принадлежащих им строениях является видом природопользования, осуществляемым в общедоступном порядке, и вполне очевидно, что оно и должно оставаться таковым впредь ввиду отсутствия необходимости в правовом регулирования данного способа потребления природных энергоресурсов.
В целом регулируемые условия осуществления гражданами видов прав природопользования для личных нужд зависят от представлений законодателя об исчерпаемости природных ресурсов, о значимости рационального природопользования, от восприимчивости права к тем оценкам экосистемных услуг, которые развиваются в экономике природопользования, соотнесения индивидуальных прав граждан и консти-
19 Исторически традиционный для отраслей природно-ресурсового права термин здесь допустим, поскольку речь не идет о природопользовании в целях легальной предпринимательской деятельности.
туционного положения о природных ресурсах как общем достоянии, а также от учета культурной, социальной, материальной составляющей прав личного природопользования.
Разумеется, введение каких-либо дополнительных условий личного природопользования, исходящее из общих интересов в сохранении окружающей среды, само по себе не предрешает успех в этом направлении. Поскольку, как отмечалось, личное природопользование в силу его особенностей реализуется фактически за сферой юрисдикции по причине практической невозможности расширить экологический надзор до требуемых при этом границ. Невысокий же уровень эколого-правовой культуры большинства населения не позволяет надеяться на то, что ограничения будут соблюдаться, даже если и будут введены. Тем не менее, учитывая сказанное, приходится констатировать тот факт, что наиболее эффективным путем к обеспечению соблюдения конституционной обязанности граждан по сохранению природы и бережному отношению к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ), тесно сопряженной с правами личного природопользования, является развитие экологического воспитания и просвещения.
Список литературы
1. Бобылев С.Н., ЗахаровВ.М. Экосистемные услуги и экономика. М., 2009.
2. Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3.
