CC BY
53
ПРИРОДА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ СТРАТИФИКАЦИИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ АСИММЕТРИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Э.О. Сароян
Saroyan E.O. Nature of social and economic inequality and territorial asymmetry in modem Russia. Reasons for social and economic inequality are considered in this article. An objective conditionality of territorial asymmetry has been set according to the levels of economic and social development. The experience of regional development levelling accumulated in our country and abroad has been studied critically. A typology of regional asymmetry is offered. Principles of interaction of social and economic subsystems of regional social and economic system are formulated.
При всем разнообразии природных и иных условий на территории любого современного федеративного государства его реальная целостность, политическая и социальная стабильность поддерживаются определенным региональным единством комплекса социальных благ и способностью хозяйства каждого из регионов обеспечивать этот комплекс.
Наличие в России большого числа кризисных территорий и беспрецедентная дифференциация региональных показателей порождены длительным системным кризисом, общей стагнацией экономики. В сложившейся ситуации ни чрезмерная дифференциация, ни «унылая» региональная нивелировка не могут являться целью политики государства. В действительности, в определенный период одни регионы всегда характеризуются более высокими, а другие - более низкими социальными и экономическими стандартами. Между тем, общеэкономическая и социальная среда, в которой приходится решать задачу регионального выравнивания в России, принципиально иная, чем во многих других странах. В экономически развитых странах современное состояние, при всех оговорках, связанных, прежде всего, с ростом безработицы (особенно в западноевропейских странах) и циклическим развитием, можно признать в целом «здоровым». Подтверждением этого являются позитивная динамика основных макроэкономических показателей и рост жизненного уровня населения. Необходимость поддержки отдельных территорий путем перераспределения ресурсов в их пользу хотя и не вызывает восхищения у населения, но и не приводит к стойкому неприятию -общество готово временно пожертвовать дополнительными потенциальными экономи-
ческими успехами ради развития проблемных территорий и, в конечном итоге, сохранения социального спокойствия.
Проблемы выживания российского общества в целом, единства и целостности государства выступают в современных условиях на первый план, задачи регионального выравнивания отнюдь не сводятся к поддержке кризисных территорий, они существенно усложняются. Поэтому цена непродуманного отвлечения ресурсов от общественных целей и прежде всего задач экономического роста в целом ради отдельных территорий в экстремальных общероссийских условиях может оказаться чересчур высокой [1, с. 95].
Объективно наличие разных типов отношений, ролей, позиций людей в обществе всегда порождает социальное и экономическое неравенство между ними. Социальноэкономическая стратификация обладает традиционным характером, поскольку при исторической подвижности формы ее сущность, т. е. неравенство положения разных групп людей, сохраняется на протяжении всей истории цивилизации. Таким образом, учитывая реальную неудовлетворенность членов общества существующей системой распределения власти, собственности и условий индивидуального развития, все же необходимо иметь в виду универсальность неравенства людей.
Представим ситуацию, когда в обществе многочисленны социальные слои, дистанция между которыми невелика, уровень мобильности высок, низшие слои составляют меньшинство членов общества, быстрый технологический рост постоянно повышает «планку» содержательного труда на нижних ярусах производственных позиций, социальная за-
щищенность слабых, помимо прочего, гарантирует сильным и продвинутым спокойствие и реализацию возможностей. Трудно отрицать, что такое общество, такое межслоевое взаимодействие - скорее идеальная модель, чем потенциальная реальность. Большинство современных обществ далеки от этой модели. Присущая им концентрация у численно небольшой элиты таких статусных атрибутов, как власть, собственность и образование, препятствует социальному взаимодействию между элитой и другими стратами, приводит к чрезмерной социальной дистанции между нею и большинством. Это означает, что средний класс немногочислен и «верх» лишен связи с остальными группами. Очевидно, что такой социальный порядок способствует возникновению и развитию разрушительных конфликтов [2].
Социальное неравенство возможно рассматривать и в территориальном аспекте. Действительно, в современном обществе регулирование социальной дифференциации территорий является одной из сложнейших проблем государственного и муниципального управления. Сложность ее связана с тем, что она относится к разряду многокритериальных задач принятия решений в условиях неопределенности и риска. Основные критерии, в соответствии с которыми необходимо оценивать и регулировать региональную социальную дифференциацию, определяются такими ее главными функциями, как экономическое стимулирование и обеспечение социальной стабильности общества.
Заметим, что вопрос возможности и необходимости существования неравенства, расслоения общества (с позиции справедливости) имеет две диаметрально противоположные точки зрения по данному поводу: а) неравенство несправедливо, т. к. все люди имеют равные права; б) неравенство справедливо, т. к. позволяет дифференцированно и адресно компенсировать социальные затраты разных людей. В любом случае факт расслоения общества требует создания адекватной системы управления неравенством, позволяющей, с одной стороны, задействовать мотивационно-стимулирующие механизмы и тем самым не допустить «уравниловки», а с другой - исключить социальные «взрывы» в обществе и в определенной степени решить проблему социальной справедливости.
Региональное пространство в России и в советский период не отличалось особой однородностью. Между тем интенсивное формирование рыночной среды в 1990-е гг. оказало серьезное влияние на территориальную дифференциацию экономических и социальных показателей, содействуя их все большей поляризации. Но за определенной границей региональное расслоение неизбежно приводит к неконтролируемым дезинтеграцион-ным тенденциям. Поэтому в настоящее время актуализируется вопрос изучения региональной социально-экономической системы и ее подсистем.
Стремление к региональному выравниванию не обязательно должно являться целью региональной политики Центра. Теоретически решения, способствующие большей региональной поляризации, не всегда являются неэффективными, т. к. могут сопровождаться улучшением соответствующих экономических или социальных показателей во всех регионах; и наоборот, решения, приводящие к сближению региональных показателей, могут сопровождаться их тотальным ухудшением. В этой связи политика регионального выравнивания должна предполагать достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.
Экономический рост в стране и уровень жизни населения тесно взаимодействуют между собой, но опосредованно, через систему социально-экономических механизмов [3]. Механизмами взаимодействия хозяйственных и социальных процессов являются следующие: 1. Организация заработной платы и других видов доходов населения, зависящая от меры их трудового участия в производственной деятельности. 2. Система ценообразования, включающая в себя как требования рыночных законов (спроса и предложения, конкурентной борьбы и пр.), так и участие государства в формировании и регулировании цен и тарифов. 3. Организация бюджетного процесса, основанная на налоговых обязательствах населения и социальных гарантиях государства.
Если попытаться оценить эффективность «работы» перечисленных механизмов, то можно прийти к следующему выводу: организация заработной платы в стране и регионах деформирована и не выполняет своих
основных функций: воспроизводственной
(поскольку определяется не прожиточным минимумом, а минимальной зарплатой, величина которой недостаточна для воспроизводства рабочей силы работников и членов их семей) и стимулирующей (т. к. рост цен опережает темпы роста номинальной заработной платы, ведя к снижению реальной заработной платы и уровня жизни населения) [4].
Асимметрия является категорией, обратной симметрии, и трактуется как ее нарушение [5]. Рядом экономистов предлагается рассматривать асимметрию как отклонение (или отличие) свойств и параметров определенного объекта (объектов) от некоего «стандарта», «нормы», «нормального» или «типичного» состояния свойств и параметров для подобного рода систем. «Норма» или «стандарт» выступают в данном случае в качестве единицы шкалы измерения асимметрии. «Нормы» или «стандарты» могут быть двух типов: первый позволяет характеризовать только качественные свойства объекта, второй - измерять количественные параметры. В качестве подобных стандартов возможно рассматривать такие параметры, как «прожиточный минимум», «потребительская корзина» и т. п. Соответственно, отклонения от этих значений в ту или иную сторону покажут степень асимметричности данного параметра по тому или иному региону. Совокупность всех подобных отклонений и будет характеризовать экономическую асимметрию в региональном аспекте, т. е. устойчивые во времени и пространстве разрывы в уровне экономического развития регионов. В общем случае, асимметрия связана с региональными (местными) делениями на сильных -слабых, доноров - реципиентов, лидеров -аутсайдеров и пр.
Асимметричное развитие связывается с центростремительными тенденциями, взаимным удалением региональных показателей друг от друга, все большим межрегиональным расслоением; гармоничное развитие соответствует взаимному сближению региональных показателей, большей региональной однородности. Типичным государственноадминистративным образованием в России является «область» как субъект Российской Федерации. Все другие типы субъектов (край, республика и пр.) существенно уступают ему по распространенности на террито-
рии страны. И в этом смысле налицо региональная асимметрия как отклонение от «типичного» состояния. Существуют и другие примеры такого рода асимметрии. Так, все города в России как административно-территориальные образования, независимо от численности населения и других количественных параметров, не имеют статуса субъекта РФ. И только два города - Москва и Санкт-Петербург - таковым статусом по Конституции РФ обладают. Здесь в качестве «типичного» случая выступает город, не являющийся субъектом Федерации [6].
Примером для стандарта, имеющего количественную определенность, может служить действующая в России практика организации всеобщего школьного образования. Согласно утвержденным положениям число смен в обычной общеобразовательной школе не может быть больше двух, а нормой считается односменная работа школы (особенно для системы начального образования). На практике же отклонения от установленных норм весьма часты [7].
«Стандарты» и «нормы» могут иметь как общероссийскую, так и региональную спецификацию, определяющую их статус и масштабы действия. Так, оплата труда в бюджетной сфере, регулируемая единой системой тарификации на всей территории России, дифференцируется по регионам страны с помощью специальных коэффициентов, учитывающих природно-климатические и другие факторы формирования условий труда и жизни населения этих регионов. Минимальная тарифная ставка вместе с установленными государством надбавками определяет нижнюю границу оплаты труда в регионах для различных видов профессий. Отметим, что стремление ряда субъектов РФ иметь статус «северной» территории - пример решения проблемы исправления существующей асимметрии в социальной сфере между территориями, расположенными в близких по природно-климатическим условиям проживания географических зонах. В этом плане наиболее подходящим примером применения на практике социальных стандартов, имеющих количественную форму выражения, является категория «прожиточного минимума».
В развитых странах мира проблемам региональной асимметрии уделяется приори-
тетное внимание. Так, например, во Франции придавали большое значение тому, что батон хлеба стоил четыре франка на всей территории страны, и запрещено было продавать его дороже или дешевле; то же касалось и чашки кофе в кафе или баре. Цены на ряд основных продуктов регулируются скорее ради подчеркивания принадлежности к единому французскому государству, нежели в силу экономических причин. Это очень символично, но символы играют большую роль: упразднение единой цены на батон хлеба воспринимается населением более болезненно, чем замена французского франка европейской валютой.
Наиболее важным в развитии свободного демократического и современного общества является свободный доступ всех граждан к основным товарам и услугам. Проблема заключается не в выравнивании положения регионов, а в выравнивании уровня доступа всех граждан, вне зависимости от места их проживания, к жизненно необходимым благам. Люди будут лояльны по отношению к государству и к различным уровням государственной власти лишь в том случае, если почувствуют, что их права защищаются одинаково, вне зависимости от принадлежности к определенным слоям и местам проживания.
Справедливость не достигается обеспечением тотального равенства и однообразия. Справедливость означает, что власть на всех уровнях (не только федеральном, но и региональном и местном) берет на себя обязанности гармонизации общественных отношений и ликвидации крайних форм бедности и социального неравенства. Но оценка реального положения дел не может не учитывать уровня индивида или семьи. Защита равенства прав и обязанностей каждого гражданина России во многих случаях важнее, чем дискуссии о региональных различиях. Среднестатистические показатели по регионам могут дать ложное представление о том, что люди, проживающие в так называемых «ре-гионах-донорах», живут значительно лучше, чем их соотечественники из дотационных регионов. Между тем, различия между сельской местностью и малыми городами, с одной стороны, и индустриальным центром - с другой, стремительно растет. Такой внутренний «перепад» в уровне жизни характерен для всех субъектов РФ.
Новые тенденции в российском региональном развитии связаны с проблемами рыночной экономики и демократии, а также со спецификой пространства и государственности. Измеряемая в различных областях и оцененная в динамике, асимметрия может являться циклическим процессом, вызванным подъемом и кризисом. С другой стороны, она может отражать факторы, привязанные к изменяющимся критериям и индикаторам.
Нет ничего неизбежного в российском разнообразии и асимметрии. Они могут меняться в любом направлении (расходиться или сближаться), сочетаться с ростом или понижением, прогрессом или регрессом. Такие тенденции, явно имевшие место в прошлом и настоящем нашей страны, также допустимы и в будущем. Кроме того, местная асимметрия может превысить межрегиональную. Однако сравнительно единообразное прежнее распределение населения, производства и благ, не считая официального политического единообразия, контрастирует с существующим положением и, в некоторой степени, объясняет как общее, так и экспертное предостережение относительно существующих тенденций.
В методологическом плане выделяются два типа: качественная и количественная, и три формы региональной асимметрии: социальная, социально-экономическая и экономическая [6, с. 130].
Количественные оценки предполагают наличие таких параметров (характеристик) региональных ситуаций и региональных проблем, которые могут быть корректно выражены совокупностью численных значений и/или их интегральным значением. Качественные оценки («норма», «лучше», «хуже» и т. п.) предполагают наличие устойчивых представлений о региональном «благе» или региональных «ценностях», сравнение с которыми позволяет определять степень приближения или отклонения от аксиологического критерия. Качественные и количественные оценки дополняют друг друга, причем только наличие первых позволяет осмыслить весь спектр частных количественных характеристик каждой региональной ситуации и проблемы как нечто целостное.
Региональная асимметрия есть политикоправовая и социально-экономическая категория, отражающая устойчивые во времени
отклонения свойств и параметров региональных систем от их критериальных значений.
Существование достаточно жесткой связи между социальной и экономической сферами производства, более того, наличие тесной финансовой зависимости первой от второй, а также экспериментальные расчеты показывают, что применение сугубо социального подхода к выявлению асимметрии в региональном развитии оказывается недостаточным для наиболее полного раскрытия содержания понятия [8]. Поэтому необходимо разграничить и раскрыть категории социальной и социально-экономической асимметрии.
Социальная асимметрия - это отражение во времени и в пространстве устойчивых разрывов (или отклонений) в параметрах региональных социальных систем от некоторых заданных стандартов (значений) в федеральном или региональном разрезе безотносительно к уровню экономического развития сравниваемых регионов. Как видим, в данном определении фиксируется лишь результат и не отражается его связь с причинами, обусловившими его возникновение. Для установления социальной асимметрии с учетом экономического состояния региональной системы, от которого напрямую зависит достижение тех или иных социальных стандартов и условий развития, необходима категория «социально-экономическая асимметрия» [6, с. 131].
Социально-экономическая асимметрия -это устойчивые во времени и в пространстве разрывы (отклонения) в условиях и результатах развития объектов социальной сферы в регионах, относительно законодательно или нормативно установленной системы социальных стандартов либо определенных расчетным путем и имеющих научное обоснование, и уровня экономического развития регионов, сокращение которых обеспечивает выравнивание условий для более полной реализации конституционных прав граждан в удовлетворении социальных потребностей, а в долгосрочном плане способствует развитию страны в целом. Для иллюстрации заложенных в этом определении принципов и придания ему некоторой математической строгости можно использовать понятие оптимума по Парето. В этом случае, социальноэкономическая асимметрия - это такое состояние региональных систем, когда приня-
тие решения по перераспределению доходов между регионами с целью ликвидации «социальных диспропорций» между ними улучшает в долгосрочном плане положение всей страны и не ухудшает положение ни одного из регионов. Как следует из введенных дефиниций, социальная и социальноэкономическая асимметрии имеют в общем случае вполне определенную законодательно или нормативно выраженную форму.
Таким образом, социально-экономическая асимметрия есть форма проявления социальной и экономической асимметрии во всем их качественном и количественном многообразии.
Различают следующие аспекты асимметрии: экономический, бюджетный, социальный и правовой [9, с. 54]. Существующие 18-кратные различия между наиболее обеспеченными и бедными регионами России по душевому ВВП свидетельствуют об огромных диспропорциях в уровнях регионального развития. Значительной степени достигли и структурные различия между регионами. Так, Москва и Санкт-Петербург приближаются к постиндустриальной стадии развития (с преобладанием сервисных отраслей), в то время как большинство регионов все еще зависимы от промышленности (в т. ч. от ВПК) и/или слаборазвитого сельского хозяйства. Наличие четкой географии кризиса 1990-х гг. еще более увеличило экономическую асимметрию в стране. В наиболее благоприятном положении оказались обе столицы (Москва и Санкт-Петербург) и регионы, которые были способны продать свои природные ресурсы и материалы (нефть, природный газ, некоторые руды и металлы). Зарубежные капиталовложения сконцентрировались в относительно благополучных регионах, что также не способствует сглаживанию региональной экономической асимметрии. Существуют значительные различия между регионами и в отношении учетных ставок, что отражает недостатки в функционировании финансовых рынков.
Различия в уровне экономического развития и состояния экономики естественно приводят к различиям (как абсолютным, так и душевым) в налогооблагаемой базе регионов. При сложившейся системе распределения налогов между федеральным, региональным и местным уровнями преобладающее число регионов и муниципалитетов собира-
ют недостаточно налогов (для выполнения возложенных на них функций) и зависят от поступлений средств от вышестоящего уровня (в экстремальных случаях более чем на 80 %). Система трансфертов от федеральных властей к региональным, направленная на финансирование текущих расходов, имеет много методических недостатков: она способна помочь региону лишь во временном решении текущих социальных задач.
С целью снижения асимметрии в бюджетно-налоговой сфере необходимо выполнение следующих условий: а) бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ путем совершенствования налоговой системы; б) законодательное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами власти местного самоуправления по реализации социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей; в) право (в пределах собственных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств.
С экономической и бюджетной асимметрией российских регионов тесно сопряжено их социальное неравенство. Более чем в 13 раз различаются среднедушевые денежные доходы по регионам страны. По уровню безработицы различия между регионами также велики - почти в 9 раз. Еще более разительны различия на качественном уровне, при сравнении уровня услуг в области образования, здравоохранения и т. п. (хотя формально статистические показатели весьма незначительно отличаются от региона к региону). Переход к рыночной системе не сопровождался введением рациональной и прозрачной системы социальных компенсаций, что особенно проявилось в депрессивных и слаборазвитых районах. Снижение сложившихся социальных различий регионов должно осуществляться за счет подтягивания отстающих территорий до уровня принятых обществом стандартов.
Несмотря на то, что Конституция РФ провозглашает равенство всех субъектов РФ, реально это положение не всегда и не полно-
стью соблюдается. Реально республики обладают большими правами, чем области и края, что способствует развитию политической напряженности в стране [10]. Указанное неравенство закреплено и в договорах о разграничении полномочий и предметов ведения между властями Федерации и регионов, особенно заключенных в 1994-1995 гг. Договоры, подписанные позже, были в большей степени прагматически (экономически) ориентированы и придерживались принципа равных прав субъектов Федерации.
Одним из главных направлений в снижении региональной асимметрии является ориентация субъектов Федерации и муниципальных образований на достижение оптимального уровня бюджетного самообеспечения, финансовой самодостаточности при обязательном учете их разных экономических потенциалов. Решение проблемы доходности региональных и местных бюджетов во многом связано с нововведениями в налоговой системе и распределением финансовых ресурсов между различными видами бюджетов. Субъектам Федерации необходимо внести коррективы в собственное законодательство в бюджетно-налоговой сфере, обратив особое внимание на предоставление налоговых льгот, правовой режим регулирующих налогов, внебюджетных фондов, в том числе и образованных органами местного самоуправления. Необходимо также рассмотреть вопрос о возможности принятия комплексного правового акта по вопросам налогообложения в каждом из регионов. Существует настоятельная необходимость и в том, чтобы перейти от деклараций к реальным делам в реализации идеи «бюджетного федерализма». Несмотря на крайнюю скудность финансовых ресурсов, важно там, где это возможно, закрепить источники доходов за конкретными видами бюджетов на постоянной основе или на период в несколько лет.
Если социально-экономические стандарты или нормы утверждены законом или введены по нормативному акту, асимметрия имеет строгую правовую базу и в практическом плане достаточно выявить факты существования несоответствий между конкретными параметрами региональных систем и установленными социально-экономическими стандартами. В ситуации, когда такие стандарты еще не разработаны, необходимо про-
вести научные и экспериментальные исследования по выявлению явлений асимметрии в региональном развитии, разработать методики расчета социальных и экономических стандартов или норм, предложить проекты соответствующих законов и нормативных актов.
Исследование природы социального пространства и закономерностей, связывающих социальную и экономические сферы, позволило сформулировать основные принципы этого взаимодействия: 1. Экономическую и социальную политику необходимо рассматривать как части одной целостности -социально-экономического пространства.
2. Между социальным и экономическим пространством существует причинно-следственная связь или принцип обратного взаимодействия: активизация социальных факторов не может существовать без экономической поддержки. И обратно, социальные потребности определяют экономические приоритеты.
В качестве измерителей, используемых для оценки неравенства, в обществе используются различные показатели. Это и обеспеченность населения жильем, и уровень потребления продуктов питания, и обеспеченность населения легковыми автомобилями и бытовыми предметами длительного пользования, и степень телефонизации, и, наконец, уровень заработной платы и доходов, продолжительность жизни. Чтобы получить однозначную оценку уровня и динамики исследуемых социально-экономических процессов, применяются различные технологии сведения набора первичных (частных) показателей в обобщающие (интегральные) индикаторы.
Новая модель региональной политики выравнивания должна быть направлена на создание условий для регионального развития. Преодоление региональной асимметрии в долгосрочном плане достижимо на базе экономического роста вообще и преимущественного роста слабых территорий в частности. Поощряя, прежде всего, собственные усилия регионов, региональная политика ис-
пользует в необходимых случаях инструменты федеральной поддержки, которая, в свою очередь, в обязательном порядке должна сопровождаться известными условиями, конкретной экономической и социальной отдачей. Перераспределение ресурсов для помощи слабым территориям не должно нарушать общее равновесие, подрывать стимулы развития. Имеющийся опыт свидетельствует, что попытки регионального выравнивания на базе территориального перераспределения ресурсов в условиях общего падения производства неизбежно приводят к противоположному результату - дальнейшему сокращению производства и углублению дифференциации.
1. Дулъщиков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998. С. 95.
2. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М., 2002. С. 59.
3. Гапоненко А.Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. М., 2001. С. 115.
4. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2000. С. 87.
5. Асимметричность Федерации / под ред. А.А. Захарова. М., 1997. С. 28.
6. Евченко А.В., Железняков С. С. // Изв. Курск-ГТУ. 2003. № 2 (11). С. 130.
7. Евченко А.В., Кузьбожев Э.Н. Прогнозирование и программирование социального развития региона в переходной экономике: ресурсный подход. Курск, 2000. С. 102.
8. Планирование экономического и социального развития / под ред. В.И. Малахова, Е.Н. Матвеевой. М., 1987. С. 214.
9. Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социальноэкономического развития муниципальных образований и пути их решения. М., 2002. С. 54.
10. Михайлина Д.Л., Матраева Л.В. Эффективное управление социальным развитием региона. Тула, 2001. С. 51.
Поступила в редакцию 9.09.2007 г.
