CC BY
19
ИЗ РЕДАКЦИОННОЙ ПОЧТЫ
УДК 336.221:338.45
приоритеты налоговой политики и механизм их реализации в нефтегазовом комплексе
С момента введения в России постсоветской налоговой системы она постоянно подвергается серьезным изменениям: модифицируются элементы каждого из налогов, меняется их перечень (одни вводятся, другие отме -няются).
Причины того, что процесс налоговых преобразований, скорее всего, не завершится не только в следующем году, но и вообще в ближайшие годы, - отсутствие целостной концепции налоговой реформы, принятие зачастую не подготовленных должным образом глав Кодекса и вытекающая отсюда нестыковка одних налогов с другими, грубейшие технические о шибки.
Особенно много проблем в течение всего истекшего десятилетия возникало и возникает по сей день в налогообложении недрополъзования. Следует констатировать, что платежи за пользование природными ресурсами в сумме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ составляют немногим более 7%. При этом наибольший удельный вес имеют на -логи на добычу полезных ископаемых (6,3%) и земельный налог (0,5%). Платежи же за пользование лесным фондом, водными ресурсами, за загрязнение окружающей среды просто мизерны.
Предметное рассмотрение как прежнего законодательства о налогообложении недропользования (и его практического применения), так и введенного с 1 января 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых обнаруживает массу проблем, разрешение которых обеспечило бы существенное пополнение доходной части бюджета и активизацию этого налога как регулирующего инструмента.
Взять, в частности, известный законодательный акт «О соглашении о разделе продукции». С каждым годом расширяется число месторождений, допущенных в соответствии с ним к разработке. Однако до настоящего времени четко не определены ни налоговая база, ни принципы и порядок расчетов платежей, которые согласно данному акту инвестор обязан уплачивать государству за пользование недрами при заключении соглашения и /или при достижении определенных результатов. Необходимы также законодательно закрепленные положения, регулирующие в лицензионных соглашениях определение конкретных условий уплаты бонусов, колоссальные суммы которых в бюджет не поступают.
Напомним, что новый налог на добычу полезных ископаемых заменяет действующие до 2002 г. акцизы на нефть и на стабильный газовый конденсат, платежи за пользование недрами, а также отчисления на воспроиз-
П.В. Большеданов,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов,
СГСЭУ
вестник. 2007. № 19(5)
♦
♦
водство минерально-сырьевой базы. С его введением взимание налогов с недропользования наконец-то становится вполне легитимным. Одновременно Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признани и утративш ими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации» и главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового Кодекса РФ были разделены налоговые и неналоговые платежи при пользовании недрами. Вместе с тем возникают новые проблемы, связанные с тем, что при разработке названной главы не была учтена специфика добывающих отраслей.
Одна из таких проблем касается отмены имеющих строго целевое назначение отчислений на воспроизводство МСБ. Данное решение, думается, может привести к весьма серьезным негативным экономическим последствиям, связанным, прежде всего, со снижением уровня финансирования геолого-разведочных работ, а следовательно, к исчерпанию поисково-разведочного задела прошлых лет, к нарастанию дефицита отдельных видов минерального сырья и отставанию прироста разведанных запасов от объемов добычи полезных ископаемых. Такой вывод напрашивается потому, что в настоящее время в структуре источников финансирования геолого-разведочных работ отчи сления на воспро изводство МСБ составляли в среднем примерно 80%, а работ по геологическому изучению недр для федеральных нужд - все 100%. Таким образом, налицо угроза утраты возможности влиять с помощью налогового механизма на воспроизводство минерально-сырьевой базы страны.
Существенным недостатком является также тот факт, что в принятой редакции налога почти сведена на нет рентная природа платежей при пользовании недрами, способствовавшая выравниванию доходов однотипных предприятий-недропользователей, функционирующих в разных экономико-географических и го рно-геоло гиче-ских условиях.
Длительное время право установления ставок акциза на нефть, который заменяется новым налогом, законодательство предоставляло федеральному правитель -ству. А оно, пользуясь этим правом, в нарушение законодательства об акцизах, недвусмысленно указы вающе-го на необходимость дифференциации ставок налога по месторождениям, устанавливало ставки по добываю -щим предприятиям. Данное правонарушение аргументировалось сложностью учета горно-геологических различий и других особенностей соответствующих месторождений. В 1998 г. Минтопэнерго России разработало методику расчета дифференцированных ставок акциза на нефть и газовый конденсат с учетом различий месторождений по степени извлечения нефти, уровню обводненности добываемой продукции, величине транспортного тарифа и т.п. Но эта методика так и не была утверждена и, соответственно, не использовалась на практике. Законодательная и исполнительная власти пошли по другому, более легкому пути: в законодательный акт об акцизах были внесены изменения, в соответствии с которыми дифференциация ставок акцизов отменялась и вводилась единая для всех налогоплательщиков став -ка акциза на нефть. Так же поступили и авторы главы 26 Налогового кодекса РФ, узаконив единую (недифферен-
цированную) ставку налога на добычу по каждому виду полезных ископаемых, в том числе по нефти и газу. Введение единой для всех месторождений соответствующих полезных ископаемых ставки налога на их добычу без применения поправочных коэффициентов, учитывающих конкретные природно-геологические, экономико-географические и технологические условия добычи, не предполагает изъятия природной ренты с лучших месторождений и ущемляет интересы разработчиков худших месторождений (делает добычу невыгодной). Это, в частности, противоречит установке президентского послания, ориентирующего на расширение применения рентных принципов в отношении налоговых платежей за пользование недрами.
Использование единой ставки налогообложения приведет также к тому, что месторождения, находящиеся на поздних стадиях разработки, потеряют для недро пользователей экономическую привлекательность. В отсутствие экономического стимулирования полной выработки месторождений естественным становится стремление предпринимателей к освоению лучших месторождений и более доступных залежей, что чревато омертвлением остальных ресурсов. Одна из сторон данной проблемы - использование малодебитных скважин в нефтяной и газовой промышленности. Действующая система налогообложения не побуждает предприятия вырабатывать подобного рода скважины, а отсюда -невосполнимые потери соответствующих месторождений и в конечном счете недобор значительных средств в бюджеты всех уровней. Создание для таких месторождений действенного особого режима налогообложения, если не стимулирующего, то хотя бы не препятствующего добыче минерального сырья, - важнейшее приоритетное направление налоговой политики в недропользовании. Мы уже отмечали, что бюджет не понесет в этом случае существенных потерь, ибо нынешнее закрытие «невыгодных» скважин и месторождений не только не дает никаких бюджетных доходов, но и вызывает ощутимые дополнительные расходы на содержание законсервированных скважин, уменьшающих налоговую базу налогоплательщиков. Зачастую же недропользователи вынужденно прекращают невыгодную для них эксплуатацию месторождений и скважин, не заботясь об их консервации. Между тем восстановление заброшенных нефтяных и газовых источников обычно требует более существенных капиталовложений, нежели освоение новых.
Давно существующая проблема - налоговая ответственность за нерациональное использование недр. В рамочном Законе РФ «О недрах» имеется соответствующая статья, но механизм осуществления мер ответственности за подобные нарушения до сих пор не разработан. Следует констатировать, что новации Налогового кодекса РФ в области налогообложения недропользования не стимулируют ни увеличение объемов добы -чи полезных ископаемых, ни рациональное использование природных ресурсов.
Проведение налоговой реформы без тщательно продуманной и утвержденной концепции, по нашему мнению, разрушает благие намерения реформаторов. Подтверждением этого может служить объявленное снижение налого вой нагрузки на товаропроизводителей, в связи с чем было решено отменить все льготы по налогу на прибыль с одновременным снижением его ставки на
треть. В результате в выигрыше остались лишь посреднические фирмы, банки, страховые компании и т.п.; организации же отраслей материального производства, обеспечивающие основные бюджетные поступления, не только не ощутили ослабление налогового гнета, но и подверглись ему в существенно большей степени. Не соответствует декларированной цели введение в действие установленного порядка взимания налога на добычу полезных ископаемых: налоговый прессинг на недропользователей значительно усилился.
В современной налоговой системе Российской Федерации отсутствует дифференцированный подход к предприятиям различных отраслей с учетом их специфических особенностей. Недро пользование - объективно по стадийный (при воспроизводстве минерально-сы -рьевой базы) и поэтапный (при разработке место рождений) процесс, включающий региональные геологические исследования, поиски, оценку, разведку, опытно-промышленную эксплуатацию, доразведку, промышленную добычу, первичную переработку, обогащение, транспортировку и реализацию полезных ископаемых. Разрабатываемые месторождения, в свою очередь, различаются горно-геологическими, природными, экономическими и другими условиями (запасами полезных ископаемых, содержанием полезных компонентов, глубиной залегания пластов и т.п.). П роизводимая налогоплательщиком продукция, как правило, однородна, приоритетна для экономики, финансов и безопасности страны. Все это дает основания для установления в нефтегазодобыче специального налогового режима, функционирование которого должно базироваться на учете отраслевой специфики. Это стратегическое направление реформирования налогообложения недропользования.
В качестве другого приоритетного направления политики налогового реформирования в области добычи углеводородного сырья можно предложить поэтапное решение следующих вопросов.
Предприятия - пользователи недр, осуществляющие добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, по прежнему налоговому законодательству должны были производить отчисления на воспроизводство МСБ. Данный вид налога не имел аналогов в мировой практике. Отмена налога на воспроизводство МСБ в экономических реалиях сегодняшней ситуации, по существу, лишает геолого-раз-вед очные организации, в том числе и входящие в структуру нефтяных и газовых компаний, единственного относительно надежного источника финансирования. Следует отметить, что отмена отчислений на воспроизводство МСБ вряд ли будет стимулировать компании показывать при сделках реальные рыночные цены на добы -тые полезные ископаемые и отказаться от трансфертного ценообразования, направленного исключительно на
уход от налогов. Мы не предлагаем восстановить отчисления на воспроизводство МСБ, но считаем, что имеет смысл для обеспечения процесса геологоразведки стабильным источником финансирования установить нор -мативы отчислений от сумм поступлений налога на до-бы чу нефти, газа и угля в размере не менее 10%, кото -рые должны направляться в целевой бюджетный фонд поиска и разведки углеводородного сырья. Распределение налоговых поступлений будет касаться только казначейства, но не налогоплательщиков. При этом нормативы должны устанавливаться (быть стабильными) на срок не менее 3-х лет, с тем чтобы не влиять на качество бюджетного планирования и прогнозирования бюджетов всех уровней.
Другим, исключительно важным приоритетным направлением совершенствования налогообложения добывающих предприятий и реализации эффективной налоговой политики является создание равных, экономически выгодных условий для всех недропользователей.
За счет лучших горно-геологических и экономика -географических условий разработки месторождений полезных ископаемых у отдельных предприятий образуется рентный доход, т.е. сверхприбыль. Государство как собственник недр должно полностью изымать ее в бюджет. Следует подчеркнуть, что эта проблема имеет не только экономический, но и острый социальный характер в силу низкого уровня оплаты труда подавляющего большинства россиян и неоправданно высокой дифференциации доходов населения и работников по отраслям. Не случайно самые высокие заработки зафиксированы в естественных монополиях - газовой, нефтедобывающей промышленности, энергетике и т. п.
Национальный доход страны в настоящее время на 15 - 17% формируется за счет труда, на 10 - 12% - за счет предпринимательского дохода и более чем на 2/3 -за счет ренты, значительная часть которой по праву при -надлежит государству. Однако сегодня частичное изъятие рентного дохода в недропользовании осуществляется только в части углеводородного сырья (нефть, при -родный газ и стабильный газовый конденсат) через акциз на природный газ по единой внутренней ставке 15% (независимо от горно- геологических условий), а также шкалу ставок экспортных пошлин. Другими словами, действующие налоги направлены в основном на изъятие не природной, а ценовой ренты (сверхдохода).
Из вышеизложенного следует, что должен быть разработан действенный налоговый механизм изъятия рентной составляющей в цене нефти и газа. Таким инструментом в идеале должен быть один основной налог -налог на добычу полезных ископаемых или его аналог в форме единого налога на добычу углеводородного сырья в рамках специального налогового режима.
