CC BY
14Приоритеты государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах1
Ю.Л. Воробьев
Первый заместитель Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Аннотация
В статье рассмотрены основные итоги деятельности системы МЧС России, единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), состояние гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности на водных объектах. Приводятся направления их дальнейшего совершенствования, пути формирования нового облика гражданской обороны, повышение ее роли и значения в обеспечении национальной безопасности страны, создание системы антикризисного управления всей страной, развитие механизма оказания международной помощи и поддержки при возникновении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций и ряд других мер, нацеленных на обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства, соответствующего уровню ведущих развитых стран мира и критериям приемлемого риска.
Ключевые слова:
чрезвычайные ситуации, гражданская оборона, пожарная безопасность, безопасность на водных объектах, снижение риска, смягчение последствий
П
ПР
В
1 Статья подготовлена по материалам доклада на Всероссийском сборе по подведению итогов деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполнения мероприятий гражданской обороны в 2005 году и постановке задач на 2006 год (20—22 февраля 2006 года).
Ф
Priorities of a State Policy in the Field of Civil Defence, Protection of the Population and Territories from Natural and Technological Emergencies, Securing of Fire Safety and Human Safety on Water Installations
Yu.L. Vorobiev
First Deputy Minister of the Russian Federation for Civil Defence, Emergencies and Elimination of Consequences of Natural Disasters (EMERCOM of Russia)
Abstract
The paper presents the basic results of activity of system of EMERCOM of Russia, uniform state system of the prevention and elimination of emergencies, a state of a civil defence, protection of the population and territories from emergencies, securing of fire safety and human safety on water installations. Directions of their further perfecting, ways for formation of new aspect of a civil defence, increase of its role and value in maintenance of national security, making of system of anti-crisis management for all country, development of the mechanism for rendering of the international help and support are resulted at rise of large-scale emergencies and a number of other measures aimed at maintenance of a guaranteed level of safety for the individuals, society and the state relevant to a level of leading advanced countries in the world and criteria of acceptable risk.
Key words:
emergencies, civil defence, fire safety, human safety on water installations, risk decrease, consequence mitigation
Оценивая сегодня итоги деятельности в 2005 году как стратегически важные результаты пятнадцатилетнего периода деятельности системы МЧС России и почти четырнадцатилетнего периода функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), состояние гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности на водных объектах, необходимо отметить несколько важных аспектов.
Во-первых. эффективно функционирует и развивается РСЧС как социальный институт. В рамках проводимой в стране административной реформы и в соответствии с федеральными законами от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и от 22 августа 2004 года №122-ФЗ нашим Министерством выполнен комплекс мероприятий по совершенствованию РСЧС, ее адаптации к работе в условиях разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. С этой целью была проделана значительная работа по заключению соответствующих соглашений между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации созданы учреждения по обеспечению переданных полномочий МЧС России в рамках этих соглашений.
В 2005 году утверждено новое Положение о РСЧС, которым регламентированы современные подходы к решению задач предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, определена, исходя из современных условий, система управления ею. Шестнадцать федеральных органов исполнительной власти создают 46 функциональных подсистем, в том числе в МЧС России создано 4 подсистемы.
Разработанный в 2005 году системный проект развития РСЧС после его рассмотрения и одобрения в Совете Безопасности Российской Федерации может стать основой для определения стратегии ее развития.
Научную основу деятельности РСЧС составляют сформированная в последние годы новая отрасль современной науки — наука управления рисками в природной и техногенной сферах, а также современные российские спасательные технологии, технологии прогнозирования, гуманитарного реагирования и управления в чрезвычайных ситуациях, которые признаны во всем мире.
В 2006 году основной акцент должен быть сделан на эффективную реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспече-
Ф
9
ния пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Во-вторых, создана и действует в режиме постоянной готовности система реагирования на чрезвычайные ситуации. О ее результативности неопровержимо свидетельствуют данные, представленные в докладе Министра С.К. Шойгу. Сегодня Чрезвычайная служба России входит в пятерку наиболее эффективных и результативных спасательных служб мира.
Все большее доверие населения России вызывает телефонный номер «01», что обусловлено, на наш взгляд, повышением эффективности деятельности единых дежурно-диспетчерских служб во всех субъектах Российской Федерации. Однако приоритетным направлением остается дальнейшее совершенствование сетей связи единых дежурно-диспетчерских служб на базе этого телефонного номера.
С 2006 года начинается создание Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС). Можно сказать, что мы создаем систему антикризисного управления всей страной при самых разных чрезвычайных ситуациях всероссийского масштаба: от крупного землетрясения до военных действий. Этот центр будет фактически головным информационным координатором РСЧС.
В 2005 году успешно начато развертывание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН). Созданы федеральный информационный центр и пилотные зоны в гг. Москве и Санкт-Петербурге. Оценка социальной эффективности применения этой системы после ее полного развертывания заключается в том, что она позволит обеспечить гарантированное оповещение более 35 млн. человек в различных кризисных ситуациях и сократить сроки доведения необходимой информации до населения в местах массового пребывания в 1,2 раза.
В-третьих, в Российской Федерации целенаправленно и активно формируется многоуровневая и достаточно сбалансированная система подготовки населения и повышения квалификации руководящего состава и специалистов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий, пожарной безопасности и безопасности на водных объектах. Одна из основных стратегических целей этой деятельности — повышение культуры безопасности жизнедеятельности наших граждан. Об эффективности этой деятельности сегодня говорить преждевременно, так как не определены целевые показатели и показатели качества обучения, а промежуточными показателями могут быть оценки, полученные в результате изучения общественного мнения населения с помощью социологических ис-
следований, а также положительная динамика уменьшения числа погибших и пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций и нарушений правил безопасности жизнедеятельности.
В-четвертых, сформирован и успешно проходит апробацию на практике механизм оказания международной помощи и поддержки при возникновении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций не только со стороны России другим странам, но и получения соответствующей помощи со стороны мирового сообщества самой России. На сегодняшний день подписано 55 межправительственных соглашений о сотрудничестве и иных международно-правовых документов в сфере деятельности МЧС России и РСЧС, в том числе с УВКБ И УКГВ ООН, НАТО и ЕС. В стадии завершения находятся еще 14 таких проектов, в том числе с Китаем, Индией, Швейцарией.
Это свидетельствует об укреплении авторитета России на международной арене и является стратегически важной компонентой внешнеполитической деятельности нашего государства.
Одна из стратегически важных инициатив Россией в этом направлении — предложение о создании Европейского центра борьбы с катастрофами, которая была воспринята государствами — членами Евросоюза с большим интересом. И эта инициатива находится в русле намерений европейских государств по созданию эффективной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мировом масштабе.
В-пятых, крайне важно отметить, что благодаря совместной деятельности органов государственной власти всех уровней в основном сформирована, действует и продолжает развиваться нормативная правовая база в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности на водных объектах.
Принципиальное значение для формирования нового облика гражданской обороны имел Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, который внес существенные изменения в Федеральный закон «О гражданской обороне» и вступил в силу с 1 января 2005 года.
Только за прошедший год приняты более ста нормативных актов Правительства Российской Федерации и около тысячи — субъектов Российской Федерации. Один из важнейших среди них — Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России», которое формирует систему этого вида
государственного надзора и порядок его осуществления.
Шестое. Особое место занимает решение проблемы пожарной безопасности, которая остается достаточно сложной, несмотря на улучшение основных показателей по профилактике пожаров и борьбе с ними за последние три года. Два стратегических направления в решении этой проблемы: первое — совершенствование организации пожаротушения, второе — оптимизация организации и осуществления государственного пожарного надзора.
По первому направлению в течение 2005 года МЧС России в предельно сжатые сроки проделана очень важная работа по внесению изменений в действующее законодательство, результаты которой должны обеспечить требуемый уровень реагирования на пожары на всей территории России. Если предлагаемые поправки в действующие федеральные законы будут приняты, то на территории Российской Федерации защиту от пожаров смогут осуществлять как противопожарные службы субъектов Российской Федерации, так и федеральная противопожарная служба. Финансирование деятельности по обеспечению пожарной безопасности будет соответственно из двух источников — бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Мы считаем, что это очень важный стратегический шаг в обеспечении пожарной безопасности, который снимает все противоречия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.
Поправки в Закон «О пожарной безопасности», которые мы предлагаем, влекут за собой четыре важных изменения. Первое позволяет федеральной противопожарной службе осуществлять пожаротушение в субъектах Российской Федерации, и для этого за нами определяется необходимая численность — 220 тыс. человек. Второе — федеральная противопожарная служба становится координатором всей системы и всех видов пожаротушения на территории субъектов Российской Федерации, то есть устанавливается единое управление. Третье — на все потенциально опасные объекты возлагается обязанность создания своих пожарных частей. И четвертое — устанавливается на три года переходный период для адаптации аттестованных пожарных в пожарных частях, которые создаются на объектах.
Подводя итоги деятельности Государственного пожарного надзора, необходимо отметить, что он функционирует с 2005 года в условиях нового организационного построения и за это время уже накоплен определенный положительный опыт его деятельности. Завершена в основном работа по формированию правового поля, позволяющего инспекторскому составу осуществлять контрольные функции, используя механиз-
мы, обусловленные новой редакцией Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Предпринята попытка задействовать экономические рычаги регулирования вопросов пожарной безопасности путем страхования гражданской ответственности. Вступивший в действие с 1 января 2004 года Градостроительный кодекс впервые предусматривает приоритетность этих вопросов при проектировании и реконструкции объектов, введение обязательной экспертизы проектной документации, наличие положительного заключения органов государственного пожарного надзора при вводе объектов в эксплуатацию. Повышая ответственность собственников объектов нового строительства за обеспечение пожарной безопасности, Кодекс вместе с тем освобождает инспекторов от функций контроля непосредственно в ходе строительства.
В 2005 году проделана большая работа по подготовке технического регламента «Об общих требованиях пожарной безопасности», который необходимо принять в 2006 году.
Принятые руководством МЧС России решения о разграничении ответственности органов государственного пожарного надзора различного уровня в нормативно-технической области и создании экспертных советов сделали процедуры рассмотрения вопросов противопожарной защиты более прозрачными и понятными для инвесторов и проектных организаций.
Анализируя результативность надзорной деятельности, можно сделать вывод о том, что она положительно повлияла на обстановку с пожарами. В 2005 году пожарные инспекторы провели более 750 тыс. пожарно-технических обследований различных объектов, в ходе которых их руководству было предложено около 5 млн. мероприятий по устранению выявленных нарушений требований пожарной безопасности. В частности, удалось существенно повысить уровень противопожарной защиты объектов атомной энергетики, химических и других потенциально опасных объектов, на которых степень выполнения предписаний Государственного пожарного надзора составляет более 80 процентов. И наоборот, болевой точкой остается проблема обеспечения пожарной безопасности на объектах социальной сферы и в жилом секторе, где регистрируется более 70 процентов происходящих в стране пожаров.
Седьмое. Анализируя решение проблемы обеспечения безопасности на водных объектах и итоги деятельности Государственной инспекции по маломерным судам в 2005 году, необходимо отметить незначительное, но все же снижение гибели людей в Российской Федерации по причинам, связанным с водой. Стабильными остаются показатели государственной инспек-
ции по таким видам работ, как регистрация маломерных судов, патрулирование и рейды, аттестация судовладельцев. В течение 2005 года существенно обновлена нормативная правовая база, определяющая практическую деятельность ГИМС МЧС России. Однако на сегодняшний день нерешенной стратегически важной проблемой остается низкий уровень технического надзора. Обязательное ежегодное освидетельствование проходят лишь треть всех зарегистрированных маломерных судов России, численность которых составляет около 1 млн. Причинами этого являются недостаточное техническое оснащение подразделений Государственной инспекции и кадровые проблемы, решение которых не требует отлагательства.
Восьмое. Стратегически важным приоритетом является эффективная реализация федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера до 2010 года», участие в реализации которой принимают 8 федеральных органов исполнительной власти и Российская академия наук.
На основе разграничения функций и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления эта программа направлена на создание условий для уменьшения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию превентивных мер, а также мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба.
Приоритетными направлениями для вложения средств ФЦП являются: развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, обусловленных в том числе сейсмической опасностью и цунами; осуществление мер по повышению защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения в условиях чрезвычайных ситуаций; создание ОКСИОН и создание объектов национального центра управления в кризисных ситуациях единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.
Важным приоритетом программы является привлечение и расширение участия институтов бизнеса и гражданского общества в реализации проектов и программ безопасного развития.
Девятое. Подчеркивая актуальность и общественную потребность совершенствования гражданской обороны в современных условиях, необходимо отметить, что основными стратегическими целями развития гражданской обороны являются повышение ее роли и значения в обеспечении национальной безопасности страны, создание системы, обеспечивающей безопасность населения Российской Федерации от угроз и опасностей, обеспечение безопасности
жизнедеятельности населения, гуманизацию общественных отношений на основе социальной направленности проводимых мероприятий, содействие социально-экономическому развитию страны.
Для реализации этих целей в 2005 году были разработаны и одобрены военным советом войск гражданской обороны «Основные направления развития гражданской обороны в Российской Федерации на период до 2015 года», которые предопределяют сегодня формирование нового облика гражданской обороны XXI века.
Десятое и, наверно, наиболее важное с точки зрения внутреннего развития системы МЧС России как системообразующего элемента РСЧС и гражданской обороны является то, что в соответствии с решением Совета Безопасности Российской Федерации от 28 июня 2005 г. нам предстоит осуществить комплекс мероприятий, направленных на поэтапную реорганизацию войск гражданской обороны, создание специальных формирований, а в последующем формирование государственных спасательных сил для решения задач гражданской обороны и защиты населения и территорий Российской Федерации, замену военной службы в МЧС России на государственную правоохранительную службу, определение порядка мобилизационного развертывания в интересах создания на военное время специальных и других формирований для выполнения задач гражданской обороны.
Хочу подчеркнуть, что основными критериями эффективности проведения этих мероприятий для нас должны стать сохранение имеющегося потенциала, в первую очередь кадрового, и готовность к решению задач по предназначению нашими органами управления и силами, в целом системой МЧС России.
Итоги прошедшего 2005 года и стоящие перед нами задачи на 2006 и ближайшие годы свидетельствуют о том, что основной стратегической целью государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах продолжает оставаться обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства, соответствующего уровню ведущих развитых стран мира и критериям приемлемого риска.
Эта цель находится в ряду приоритетных национальных целей Российской Федерации, и наша задача — обеспечить ее эффективное достижение, продолжая реализовывать в соответствии с положениями действующих федеральных законов соответствующие стратегические социально-значимые направления деятельности. К ним относятся:
• снижение рисков и предупреждение чрезвычайных ситуаций различного характера, уменьшение возможного ущерба от них, смягчение последствий тех чрезвычайных ситуаций, предотвращение которых невозможно;
• спасение людей в мирное время, в том числе при совершении террористических актов, и обеспечение выживания населения в условиях войны и военных конфликтов;
• оказание помощи пострадавшему населению.
Вместе с тем эффективность реализации этих направлений деятельности в ближайшие годы находится в тесной связи с реализацией одобренной Правительством Российской Федерации в октябре 2005 года Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах.
Эта Концепция увязывает повышение эффективности государственного управления применительно к нашей сфере деятельности с решением в ближайшей перспективе (2006—2008 гг.) следующих задач:
• внедрение принципов и процедур управления по результатам, то есть результативность — основной критерий эффективности какой бы то ни было и чьей-либо деятельности;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг в области защиты населения и территорий, обеспечения пожарной безопасности и безопасности на водных объектах, а также административных регламентов деятельности наших структур;
• оптимизация функционирования РСЧС, органов управления, сил и средств органов исполнительной власти, входящих в ее состав, повышение эффективности их взаимодействия.
Актуальность и стратегическая важность этой задачи обусловлена тем, что в установленный срок должна произойти замена военной службы на другой вид государственной службы в системе МЧС России, должны быть созданы специальные формирования, которые заменят части и соединения войск гражданской обороны, будет продолжено формирование федеральной противопожарной службы и противопожарной службы субъектов Российской Федерации в соответствии с государственными решениями, которые уже приняты в 2005 году и которые еще предстоит принять в ближайшее время;
• обеспечение максимальной прозрачности и упрощение процедур деятельности, что создаст необходимые условия для предотвращения коррупционных проявлений и повышения эффективности государственного контроля и надзора в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
• модернизация системы управления и информационного обеспечения деятельности РСЧС, в основу которой положено решение о создании суперсовременного Национального центра управления в кризисных ситуациях и развертывание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей.
Хочу отметить, что, оценивая эффективность деятельности РСЧС, гражданской обороны и решения стоящих перед нами задач, необходимо понимать, что одним из основных критериев является мнение населения России об уровне своей безопасности, о своевременности и качестве оказанных услуг — спасении и оказании помощи при чрезвычайной ситуации.
Литература по проблемам анализа риска
121352, Москва, Давыдковская, 7, ЦСИ ГЗ МЧС России.
Тел. (095) 449-99-51, факс 443-84-94.
E-mail: sci2@mchs.gov.ru рЦ.,
