CC BY
174
Национальные проекты
Сергей УСТИНКИН, Дмитрий АЛАБИН
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ
Приоритетные национальные проекты играют большую роль в политическом процессе России. Их внедрение планировалось для повышения эффективности управления социально-политическими процессами, снятия напряжённости в социальной сфере, обеспечения устойчивости власти к внешним и внутренним вызовам и угрозам.
Top-priority national projects play very important role in the Russian political process. They were introduced to increase management efficiency in socio-political processes, remove tension in social sphere, maintain resistance of the power to both external and internal challenges and threats.
Ключевые слова:
приоритетные национальные проекты, политический процесс; стратегические цели ПНП, политическая цель ПНП, эффективность ПНП; political process, top-priority national projects (TNP), strategic targets of TNP, political aim of TNP, efficiency of TNP.
УСТИНКИН Сергей Васильевич — д.и.н, профессор, заведующий кафедрой политологии НГУим. Н.И.Лобачевского АЛАБИН Дмитрий Викторович — аспирант кафедры политологии НГУ им. Н.И.Лобачевского
Изучение роли и места приоритетных национальных проектов (далее — национальные проекты, ПНП) в политическом процессе РФ является чрезвычайно актуальным. ПНП призваны решить задачи повышения действенности управления социально-политическими процессами, повышения уровня и качества жизни граждан РФ. Несмотря на постигший страну финансовый кризис, реализация проектов продолжается и сегодня. 28 февраля 2009 г. на VI Красноярском экономическом форуме было заявлено о создании двух новых национальных проектов «Информационное общество» и «Энергоэффективность».
Между тем эффективность этой политики имеет диаметрально противоположные политические оценки — от определения ПНП как чисто пропагандистской акции, призванной закамуфлировать истинные приоритеты команды президента, до признания ПНП действенным инновационным политическим и социально-экономическим механизмом, способным решать задачи, связанные с совершенствованием демократической политической системы, стабилизацией социальной обстановки, т.е. обеспечением безопасности и устойчивого развития страны.
Левая оппозиция, прежде всего КПРФ, заявляет, что представители власти посредством национальных проектов «купили лояльность народа» в преддверии выборов1. ПНП «не позволят вывести из кризиса ни одно заявленное направление», ибо на их реализацию выделяется незначительное количество средств, примерно по 130— 140 руб. на человека в месяц2. Для решения же проблем, заявленных в национальных проектах, необходимо увеличить расходную часть бюджета на социальную сферу в 2—3 раза. А тогда, с их точки зрения, национальные проекты вообще будут не нужны.
Представители правой либеральной оппозиции утверждают, что действующая власть не уважает свой народ, предоставив ему вместо справедливого перераспределения средств от огромных нефтегазовых доходов небольшую «подачку» в виде национальных проектов3. Руководители партии «Яблоко» заявляют, что «национальные
1 Фашисты и нацпроекты // http://www.polit.ru/author/2006/04/11/tez2.html.
2 Платова Г. В.С. Никитин, депутат Государственной думы: Нацпроектам недолго жить // Советская Россия, 13 ноября 2007 г.
3 Немцов Б., Милов В. Крах национальных проектов // Большой бизнес, 2008, № 3, стр. 76.
проекты — это очередной пиар нашей власти» для создания грандиозной видимости планов президента перед выборами1. На самом деле для решения проблем в социально-политической сфере необходимо возвращаться к полноценным реформам вместо мало результативной раздачи денег2.
И только властные представители пропрезидентских право- и левоцентристских партий («Единая Россия», «Справедливая Россия») доказывают, что ПНП являются эффективным механизмом решения застарелых социально-экономических проблем, «создают серьёзную базу для развития» и являются прообразом новой справедливой социальной политики страны3.
На наш взгляд, внедрение в политический процесс России новых механизмов реализации национальных проектов имело и имеет как стратегические, так и тактические цели. Стратегические цели — это повышение эффективности управления социально-политическими процессами, снятие напряжённости в социальной сфере, обеспечение устойчивости власти к внешним и внутренним вызовам и угрозам, т.е. стабилизация и развитие демократической политической системы в целом.
Тактические цели можно разделить на несколько основных групп. К политической относилось повышение имиджа партии «Единая Россия» для победы на думских, а кандидата от партии власти — на президентских выборах, для сохранения преемственности заявленного президентом политического и социально-экономического курса. Экономическими целями должны были стать «эффективность и результативность государственных вливаний, обеспечивающих не только качественный рывок в сферах образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса и жилья, но и структурные сдвиги в экономике регионов в целом, снижение уровня дифференциации социально-экономического развития регионов»4. Соци-
1Сильные и слабые стороны национальных проектов//Ы1р://уаЫоко.ги/РиЬ/200б/2006_02/ 060208_svob_mitr.html.
2 Немцов Б., Милов В. Крах национальных проектов // Большой бизнес, 2008, № 3, стр. 79.
3 Национальные проекты создали серьёзную базу для развития страны // http://www.edinros.ru/?id = 12331.
4 Куликова М.Е., Алабин Д.В. Своевременное администрирование — главное условие эффективно-
сти национальных проектов // Национальные проекты, 2007, № 10, стр. 80.
альные цели — это повышение уровня образования, снижение смертности населения, повышение продовольственной безопасности страны, строительство и предоставление доступного и комфортного жилья для граждан РФ, а также снижение социального пессимизма у населения, активизация человеческого фактора в целом.
Удалось ли федеральной и региональной власти достигнуть этих целей? Какие ожидаются дивиденды от реализации национальных проектов? Насколько эффективна деятельность президентской администрации?
Для ответа на данные вопросы необходимо проанализировать основные этапы воплощения приоритетных национальных проектов в жизнь.
5 сентября 2005 г. на встрече с членами правительства РФ, руководством Федерального Собрания РФ и членами президиума Государственного Совета РФ президент В. Путин выступил с инициативой «существенного повышения качества жизни граждан России» посредством использования новых механизмов, названных приоритетными национальными проектами.
В. Путин выделил четыре национальных проекта: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное и комфортное жильё — гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса». Выделение данных направлений президент РФ аргументировал тем, что, «во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества, во-вторых, в конечном счёте, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создаёт необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала».
Указом Президента от 21.10.2005 № 1226 был создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов (далее — Совет), который возглавил сам В. Путин5. В связи с созданием Совета в правительстве РФ произошли некоторые перестановки: премьер-министру М. Фрадкову добавили двух новых заместителей — первого вицепремьера Д. Медведева и вице-премьера
5 Указ Президента Российской Федерации от 21.10.2005 № 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов» // Собрание законодательства, 24 октября 2005 г., № 43, стр. 4374.
С. Иванова. По сути дела, сразу после проведения этих кадровых изменений началась предвыборная кампания Кремля, соперничество возможных преемников президента. Национальные проекты стали существенной частью наращивания популярности одного из них.
В Указе Президента В. Путина от 21.10.2005 № 1226 изначально было заявлено о четырёх национальных проектах. Однако 10 мая 2006 г. в Послании Федеральному Собранию он акцентировал внимание на угрозе демографической катастрофы в стране. И летом того же года к существующим четырём добавился пятый проект — демографическая политика. В Указ были внесены поправки — Совет по национальным проектам стал называться Советом при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Впрочем, структурно «пятый» национальный проект был не оформлен, а лишь продекларирован, поскольку снижение уровня смертности зависит, в том числе, и от уровня медицинского обслуживания. На повышение же уровня рождаемости не в последнюю очередь влияют обеспеченность жильём и бесплатное образование.
На формирование приоритетов социально-экономической политики, механизмов реализации ПНП и сопутствующих аспектов серьёзно влияла тенденция, проявившаяся в первом десятилетии XXI в. — «закат либерализма в его “чистом” виде и усиление роли государства и социальной составляющей в политике развитых стран»1. В России эта противоречивая тенденция имела ряд особенностей. Уходящий либерализм в его наиболее упрощённой, даже примитивной форме, сформировавшийся в 90-е гг. в РФ, оказался значительно сильнее, чем в развитых странах. Не только идеологически, но и кадрово он обеспечивал в 2000—2006 гг. сильную инерционность российской финансовой и экономической политики, сохранившуюся до настоящего времени.
Отчасти это объясняет, почему общественно-политическое содержание и направленность приоритетных национальных проектов вызывает в обществе немало споров, а порой и критики. Во многом
1 Карпенко М., Казанцев В., Иванов А. Приоритетные национальные проекты и новая идеология.
- М.: СГА, 2006, стр. 177.
это отражение объективной общественноэкономической ситуации, когда выбор того или иного проекта, а тем более одного из общенациональных проектов, видится для многих в России по-разному: различные социальные, политические и лоббистские группы могут преследовать разные цели, особенно в условиях, когда отсутствует внятная стратегия долгосрочного развития страны.
Соотношение социальных и либеральных пропорций в политике, экономике, идеологии стремительно менялось после 2001 г., когда в своём послании В. Путин провозгласил необходимость укрепления вертикали власти. Усиление роли государства в экономической и социальной сферах отразилось в общественном сознании граждан РФ. Ожидания от реализации ПНП оптимизировали развитие диалога между властью и обществом, который выразился в общем объёме расходов на ПНП и другие социальные программы. Таким образом, в 2006 г. произошёл поворот, когда политические приоритеты стали социально направленными. Инициативы первых лиц государства летом 2006 г. приобрели ярко выраженный социальный крен.
Таким образом, лето и осень 2006 г. стали периодом «соревнования инициатив» различных руководителей - периодом, постепенно приобретавшим характер ускоряющегося процесса, причём не только в законодательной, но и в социально-политической областях. Так, «Единая Россия» взяла на себя политическую ответственность за ПНП, а КПРФ - такую же ответственность за их критику.
В научной литературе ведутся дискуссии по поводу механизмов реализации проектов, их внедрения, технологических и финансовых особенностей реализации ПНП, которые всегда будут предметом разногласий, ибо за решением этих проблем стоят интересы различных кланов политической элиты. Совершенно очевидно, что от победы той или иной группировки будет зависеть распределение крупных финансовых потоков, прежде всего, между федеральным центром и регионами.
В силу новизны реализации национальных проектов имеется немало негативных высказываний и со стороны профессиональных сообществ. Это во многом, на наш взгляд, объясняется слабым информационным обеспечением ПНП (отсут-
ствием их качественного описания и объяснения) и конкуренцией вокруг них — различные социальные группы, прежде всего из профессиональной среды, оказываются в той или иной степени заинтересованными как профессионально, так и материально.
В данной критике есть и конструктивное звено — практика взаимодействия с профессиональными сообществами помогает лучше понять слабые стороны ПНП, которых, естественно, немало.
Кроме того, по понятным причинам чиновники, а также бизнес-сообщество относятся к этим проектам по-разному — одни заинтересованы в расширении своих возможностей через перераспределение средств и влияния, а другие — в получении заказов. Но их мотивация стимулирует дискуссию, в ходе которой проявляются многие проблемы.
Вот почему содержание и направленность ПНП, а также дискуссии вокруг этих проблем «представляются не только интересными, но и полезными для общества, да и для государства, ставшего инициатором этих проектов», как справедливо утверждает коллектив авторов Института развития гражданского общества и местного самоуправления1.
Таким образом, на наш взгляд, национальные проекты являются своеобразным компромиссом между властью, бизнес-сообществом и обществом. В ходе реализации ПНП президент получил дополнительные возможности для легитимного продвижения своего кандидата на выборах. Профессиональные группы и бизнес-сообщества приняли участие в конкурсах по размещению заказов на предоставление услуг и поставку оборудования и, следовательно, получили прибыль. Для общества национальные проекты обернулись усилением внимания власти к социальным нуждам, созданием условий для снижения социального пессимизма у значительных слоёв населения России.
Правда, напряжённость в социальной сфере снизилась незначительно, управление социально-политическими процес-
1 Карпенко М., Казанцев В., Иванов А. Приоритетные национальные проекты и новая идеология.
— М.: СГА, 2006, стр. 146.
сами позволило в условиях глобального кризиса минимизировать его издержки.
Эффективность достижения экономических целей можно оценить с разных позиций. С точки зрения одного из основных принципов экономики «минимальные издержки — максимальная прибыль» внедрение нового принципа финансирования, ориентированного на результат, можно расценивать положительно. Использование данного принципа при реализации ПНП позволило оптимизировать государственные расходы, т.е. при меньшем объёме средств удалось достичь большей отдачи — было построено большое количество новых социально значимых объектов, оснащены новым оборудованием и автотранспортом школы и больницы, возросло строительство нового жилья. Но в то же время, учитывая размеры нашей страны, достигнутые результаты — это лишь малая часть того, что нужно сделать. Также нельзя говорить о «качественных рывках» в развитии сфер образования, здравоохранения, строительства жилья, агропромышленного комплекса.
Аналогичная картина наблюдается при оценке эффективности достижения социальных целей. Представителям власти удалось снизить социальный пессимизм граждан РФ, незначительно повысить уровень рождаемости и понизить уровень смертности. Однако динамика количества населения по-прежнему отрицательная. При этом на втором этапе реализации ПНП (2008-2010 гг.) сокращается развитие диалога между властью и обществом, элитой и массами, т.е. при достижении социальных целей происходит обратный результат. На наш взгляд, такому положению дел способствовал мировой финансовый кризис, достижение политических целей, а также слабый уровень информированности россиян о реализуемых проектах. Информированность населения о ПНП на конец 2007 г. составляла 48%, из них только 5% осведомлены хорошо, а 43% «кое-что слышали». Ничего не известно о национальных проектах 44% граждан РФ2.
2 Пахомова Е.И., Седова Н.Н. Знакомый незнакомый национальный проект // Национальные проекты, 2007, № 10, стр. 91.
