CC BY
158
I_ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Уржа Ольга Александровна
академик РАЕН, доктор социологических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы, профессор кафедры менеджмента и административного управления Российского государственного социального
университета, г. Москва.
Urzha Olga Alexsandrovna
Academician of the RANS, Doctor of Sociology, Professor, Honored worker of higher education, Professor of the Department of management and administration, Russian state social university, Moscow. e-mail: ol ga.urzha@gmail. com
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Priority directions of development of municipalities in modern Russia
Аннотация: В статье рассматриваются приоритетные направления в деятельности местных органов власти, которые могут обеспечить существенный рост социально-экономического состояния муниципальных образований. К ним относятся: развитие эффективной инвестиционной политики, расширение возможностей государственно-частного партнерства. Кроме того в статье предложено активизировать использование социоинженерной методологии принятия управленческих решений, что обеспечивает научное обоснование осуществляемой управленческой деятельности. Большое внимание в статье уделено вопросам совершенствование кадровой политики.
Ключевые слова: муниципальное образование, социально-экономические отношения, социоинженерная методология принятия управленческих решений, государственно-частное партнерство, инвестиционная политика, кадровая политика.
Annotation: In this article, priority directions in the activities of local authorities are considered, which can ensure a significant increase in the socioeconomic status of municipalities. These include: the development of effective investment policies, the multiplying of the opportunities for public-private partnerships. In addition, the article proposes to intensify the use of socio-engineering methodology for making managerial decisions, which provides a scientific justification for the ongoing management activities. Much attention is paid in the article to the improvement of the personnel policy.
Key words: municipal formation, socio-economic relations, socio-engineering methodology for making managerial decisions, public-private partnership, investment policy, personnel policy.
Начало нового столетия для России стало периодом поиска новых форм ведения хозяйства, которые потребовали рыночные отношения, эпоха новых технологий, развитие информационной среды, значительные геополитические изменения. В этой ситуации в основу концепции развития государства лёг тезис: социально-экономическое благополучие страны во многом определяется социально-экономическим благополучием каждого отдельного муниципального образования России. Для реализации этой концепции была разработана и начала своё осуществление в 2003 году муниципальная реформа. Суть реформы заключалась в разукрупнении территорий административного влияния, приближении власти к населению. В результате муниципальных образований в стране стало почти в четыре раза больше, появился перечень вопросов местного значения, более тщательным стало разграничение компетенций муниципальных образований, стала вырисовываться более четко роль института местного самоуправления. В основе муниципальной реформы, конечно, лежала идея поднятия активности населения муниципальных образований. Ведь поднятие уровня и качества жизни возможно только при включенности населения в реализацию территориальных социально-экономических программ [5].
В данной статье сделана попытка выделить основные приоритеты в развитии социально-экономических отношениях на муниципальном уровне.
Приоритет первый: методология управленческой деятельности.
Управление может быть эффективным, если оно осуществляется на основе логически выстроенной методологии. Мнение о том, что управление не является наукой, так как не имеет своей методологии, глубоко ошибочно. Методология управленческой деятельности чётко прослеживается в сути социальной инженерии - особом разделе социологического знания [10].
Социальная инженерия, неся в себе преобразовательную функцию, дает возможность методологически и методически обеспечить воздействие на социальный объект с целью его модернизации или полного обновления. Социальная инженерия - это цепочка взаимосвязанных последовательных процедур, направленных на преобразование социальных объектов с целью их совершенствования. Это, безусловно, диагностика состояния социального объекта, прогнозирование его будущего состояния, моделирование нового модернизированного состояния, проведение эксперимента социальной модели, в случае успешного результата - создание социального проекта нового состояния объекта, разработка социальных технологий реализации проекта, планирование этой работы и построение эффективных связей в процессе управления реализацией проекта.
Основоположник социальной инженерии английский философ К. Поппер (1902-1994), определяя социальную инженерию как способ организации воздействия на человеческую деятельность, направленный на ее
преобразование с помощью социальных технологий, ввел еще одно исключительно важное понятие - «социальные технологии». В своих работах К. Поппер, раскрывая сущность социальной инженерии, большое внимание уделил целевым установкам и методам этой преобразовательной деятельности, разделив ее на «утопическую социальную инженерию» и «поэтапную социальную инженерию». Его позиция заключалась в том, что преобразования в обществе с целью его совершенствования должны осуществляться с помощью воздействия на объективную реальность ненасильственными, «поэтапными», «мягкими» методами. Его концепция противопоставлялась марксистской концепции, которая строилась на методологии радикальных и крупномасштабных преобразований. Именно такой подход Поппер назвал «утопической социальной инженерией». Это была одна из причин, по которой его взгляды в нашей стране не были популярны. По его мнению, сторонники «утопической социальной инженерии», для осуществления изменений в обществе предлагают разрушить существующее общественное устройство, а не заниматься его «починкой». И только после этого, определив конечную цель преобразований, искать конкретные пути для ее достижения. Возражение К. Поппера против такого подхода заключалось в том, что, по его мнению, реализация крупномасштабных социальных проектов предполагает насилие и, следовательно, - диктатуру. «Утопическая попытка достигнуть идеального государства, используя проект в целом, - писал Поппер, - требует концентрации власти в руках небольшой группы людей и чаще всего ведет к диктатуре» [6].
В отечественной школе социальной инженерии накопился опыт социоинженерных подходов в области отдельных ее составляющих, и был связан с именами А.К. Гастева [2], П.М. Керженцева [4] и др.
Мы в данной статье исходим из того, что социоинженерная функция -созидательная функция. «Ее назначение заключается в создании и передаче субъектам деятельности средств и методов выработки научно обоснованных управленческих решений и оценки их возможных последствий, а также средств организации преобразовательной практики социальных субъектов, что резко усиливает продуктивный характер социологии в целом. Социоинженерный подход позволяет на основе глубокой диагностики социальной реальности преобразовывать ее, строить перспективные, реальные социальные проекты на уровне международных образцов, адаптировать их к конкретной отечественной практике, насыщать современными и инновационными социальными технологиями, создавать научную основу для принятия адекватных управленческих решений» [11]. Все это представляет собой методологию управленческой деятельности. Реформы, проводимые в нашей стране, требуют именно такого научного подхода. Сегодня в России 20 тысяч муниципальных образований не могут и не должны реформироваться и развиваться по одному проекту. Необходима разработка социальных проектов для каждого отдельного муниципального
образования, каждого города или поселка с учетом множества факторов, условий, традиций.
Приоритет второй: развитие эффективной инвестиционной политики, расширение возможностей государственно-частного партнерства
Одним из наиболее сложных вопросов в решении многих проблем развития инфраструктуры муниципальных образований является финансирование. Привлечение инвесторов, повышение инвестиционной привлекательности региона - одна из сложнейших задач. До сих пор её решение проводилось на основе концессионных соглашений. Однако этот путь не был эффективным и привлекательным. Как известно, концессия - это договор, заключаемый государством с частным предпринимателем, иностранной фирмой на строительство и эксплуатацию промышленных предприятий, земельных и других угодий, на постройку железной дороги и т.п., на основе которого реализуется проект государственно-частного партнерства (ГЧП). В законодательстве под государственно-частным и муниципально-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнёров. Государственно-частное и муниципально-частное партнёрство осуществляется для привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. В качестве публичного партнера может быть Российская Федерация, её субъект, муниципальное образование. Частным партнером является российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение государственно-частного партнёрства [7].
В рамках концессионных соглашений реализация большой части российских проектов государственно-частного партнерства основывались на публичной собственности в отношении объекта инфраструктуры, то есть объект инфраструктуры должен был передаваться после создания публичному партнеру. Именно это лишало применение концессионных соглашений привлекательности.
После вступления в силу с 1 января 2016года Закона о ГЧП № 224-ФЗ (45) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", право собственности должно принадлежать частному партнеру.
Государственно-частное партнерство в современном мире при грамотном и рациональном поведении - механизм, который может стать основой создания высокотехнологических корпоративных структур, призванных обеспечить ориентацию бизнеса и государства на решение задач, связанных с выводом реального сектора экономики из финансового кризиса [12].
Приоритет третий: совершенствование кадровой политики.
Для развития эффективных социально-экономических отношений новых законов и новых технологий не достаточно. Главная роль в этом процессе принадлежит кадрам. Подготовка управленческих кадров, способных решать современные задачи, использовать эффективные управленческие технологии - важнейшая тема в разработке кадровой политики в стране. [8]. Но, здесь есть серьезные проблемы.
Первая проблема связана с действующей системой подбора кадров. На конкурсную комиссию по замещению вакантных должностей, как правило, приходят люди, которые по каким-то причинам ушли с предыдущего места работы. Рассмотрение таких кандидатур происходит в основном по формальным признакам. Разрушение Советского Союза началось именно с разрушения системы формирования кадрового корпуса людей, которые себя зарекомендовали с положительной стороны. Такие люди входили в базу данных, которая называлась номенклатурой кадров. Она не была закрытой. Номенклатура кадров имела четыре уровня - районный, городской, областной и союзный. Такая система позволяла осуществлять постоянный контакт с людьми, входящими в номенклатуру, видеть их достижения, вести повышение квалификации, включать в резерв на вышестоящие должности, продвигать по карьерной лестнице. Невозможно было попасть на должность случайному человеку. Также невозможно было попасть на должность областного или союзного уровня, не имея опыта работы на районном и городском уровне. Сегодня, к сожалению, эта система полностью ликвидирована[9].
Вторая проблема связана с отсутствием системы привлечения молодежи для участия в работе управления, начиная с местного самоуправления. Участие молодежи в политической жизни страны, муниципального образования с одной стороны способствует представительству интересов молодежи в общественных делах, с другой - привлечению молодого поколения к управлению делами местных органов власти. Кроме того, это дает возможность наиболее талантливым и инициативным молодым людям проявить себя, получить практические навыки управления и принятия решений. Это способствует созданию нового поколения управленческих кадров, формированию кадровой политики [3].
Третья проблема связана с тем, что система образования не участвует в формировании кадровой политики. Государство полностью устранилось от трудоустройства выпускников вузов, даже тех, кого готовит за бюджетные деньги. Логика отсутствует полностью: выделены бюджетные деньги на подготовку специалистов, а спроса за то, какова результативность потраченных денег, нет. Возможна ли такая ситуация в коммерческой организации? Конечно, нет. Предпринимателя интересует отдача от каждого вложенного в дело рубля.
Особенно удивляет отказ государства от бюджетной подготовки кадров для государственной и муниципальной службы - бюджетные места для этой специальности не выделяются практически всем вузам.
Четвертая проблема тоже связана с образованием, а именно с организацией системы повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих. Исследования, проводимые Всероссийским Советом по местному самоуправлению (ВСМС), показали, что кадровый потенциал управленческих кадров муниципальных образований сегодня характеризуется очень низким образовательным уровнем. Среди депутатов только 50,8% имеют высшее образование. Причём, юридическое только 3,5%, экономическое - 6,6%, а по специальности «государственное и муниципальное управление» только 2,5%. Среди глав муниципальных образований высшее образование имеют только 68% и, как правило, это техническое или иное непрофильное образование. А высшим образованием среди муниципальных служащих обладают 75,5%, но почти у половины это образование не является профильным. Отсутствие высшего образования, а тем более профильного, говорит о том, что эти работники сферы муниципальной деятельности не обладают необходимыми профессиональными компетенциями [9]. В значительном числе случаев организация работы по повышению квалификации муниципальных служащих ведется не эффективно. Назрела острейшая проблема, связанная с необходимостью формирования муниципальной кадровой политики в стране в целом. Эта кадровая политика должна быть связана с созданием системы подбора и обучения управленческих кадров [1]. Не зря часто вспоминаются известные слова: «Кадры решают всё».
Литература:
1. Гапоненко А.Л., Иванов В.Н., Мельников С.Б. и др. Муниципальная кадровая политика: подготовка команд профессиональных региональных и муниципальных менеджеров. Учебное пособие для вузов / Москва, 2006. (3-е издание, переработанное и дополненное).
2. Гастев А.К. Как надо работать. М.: Экономика, 1972.
3. Евстратова Т.А. Молодежь в местном самоуправлении России: социолого-управленческий аспект. Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук / Российский государственный социальный университет. Москва, 2006.
4. Керженцев П.М. Принципы организации. Избр. произведения. М.: Экономика, 1968.
5. Корпоративная модель управления территориями и регионами: технологии разработки и реализации: Учебное пособие / Жихарев К.Л., Иванов В.Н., Мельников С.Б. и др. М.: ИРИАС, 2008. 224 с.
6. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. М.: Феникс, Международный фонд «Культурная инициатива», 1992.
7. Сабирова З.Э. Социальное предпринимательство в рамках муниципально-частного партнерства // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2014. № 3 (119). С. 16-19.
8. Турчинов А.И. и др. Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации / под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2002.
9. Уржа О.А. Кадровая политика и образование: есть ли взаимосвязь? В сборнике: Россия и современный мир: капитал, солидарность, субъективность. Материалы XXII Социологических чтений [Электронный ресурс]. 2017. С. 222-229.
10. Уржа О.А. Социальная инженерия как методология управленческой деятельности // Социологические исследования. 2017. № 10. С. 87-96.
11. Уржа О.А. Социальная инженерия. Москва, 1998.
12. Яковлева К.С., Уржа О.А. Государственно-частное партнерство в сфере благоустройства. В сборнике: Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции магистров. Сборник: в 2-х частях. Российский государственный социальный университет. 2017. С. 282-291.
References:
1. Gaponenko A.L., Ivanov V.N., Mel'nikov S.B. i dr. МитЫраГпа]а kadrovajа politika: podgotovka komand professional'nyh regional'nyh i municipal'nyh menedzherov. Uchebnoe posobie dj vuzov / Moskva, 2006. (3-e izdanie, pererabotannoe i dopolnennoe).
2. Gastev A.K. Kak nado rabotat'. M.: Yekonomika, 1972.
3. Evstratova T.A. Molodezh' v mestnom samoupravlenii Rossii: sociologo-upravlencheskii aspekt. Dissertac^ na soiskanie uchenoi stepeni kandidata sociologicheskih nauk / Rossiiskii gosudarstvennyi social'nyi universitet. Moskva, 2006.
4. Kerzhencev P.M. Principy organizacii. Izbr. proizvedenijа. M.: Yekonomika, 1968.
5. Korporativnajа model' ^rav^n^ territorijаmi i regionami: tehnologii razrabotki i realizacii: Uchebnoe posobie / Zhiharev K.L., Ivanov V.N., Mel'nikov S.B. i dr. M.: IRIAS, 2008. 224 s.
6. Popper K. Otkrytoe obshestvo i ego vragi. T. 1. M.: Feniks, Mezhdunarodnyi fond «^^ш^а iniciativa», 1992.
7. Sabirova Z.Ye. Social'noe predprinimatel'stvo v ramkah municipal'no-chastnogo partnerstva // Yekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskii zhurnal. 2014. № 3 (119). S. 16-19.
8. Turchinov A.I. i dr. Gosudarstvennajа kadrovajа politika i mehanizmy ee realizacii / pod obsh. red. A.I. Turchinova. M.: RAGS, 2002.
9. Urzha O.A. Kadrovajа politika i obrazovanie: est' li vzaimosvjаz'? V sbornike: Rossj i sovremennyi mir: kapital, solidarnost', sub''ektivnost'. Materialy XXII Sociologicheskih chtenii [Yelektronnyi resurs]. 2017. S. 222-229.
10. Urzha O.A. Social,najа i^hener^ kak metodo^g^ upravlencheskoi dejаtel,nosti // Sociologicheskie issledovanijа. 201V. № 10. S. 8V-96.
11. Urzha O.A. Social,najа i^hener^. Moskva, 1998.
12. Jakovleva K.S., Urzha O.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v sfere blagoustroistva. V sbornike: Sbornik materialov II Vserossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferencii magistrov. Sbornik: v 2-h chastjаh. Rossiiskii gosudarstvennyi social'nyi universitet. 201V. S. 282-291.
