CC BY
40
Социальное обеспечение
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ЛЬГОТ
м.б. Гончарова,
кандидат экономических наук, ведущий инспектор Волгоградского отделения Сбербанка России
В течение 2004 — 2005 гг. в результате всеобщего перехода к денежному наполнению мер социальной поддержки, пусть с опозданием, сбивчиво и противоречиво, все же сформировался определенный механизм финансирования социальных выплат. Как неоднократно происходило в пореформенной России, многие шероховатости этого запущенного в работу финансового механизма пришлось устранять уже «на марше». Однако и ныне действующие подходы к финансированию социальных льгот еще нельзя считать совершенными.
рассматривая возможности модернизации этого финансового механизма, выделим пять главных направлений повышения его эффективности.
1) Создание единой нормативной базы мер социальной поддержки.
Для повышения эффективности действующего механизма финансирования социальных выплат первоначально необходимо сконцентрировать все прошлые и текущие решения о льготных выплатах гражданам россии в единственном нормативном акте, сколь бы объемным он ни был. В настоящее время действует широчайший спектр нормативных актов о льготах, только за последние 2 года их принято более 100.
По мнению автора, начиная с нового финансового года, все последующие решения о создании новых льгот должны отражаться в указанном едином нормативном акте. Это мог бы быть Федеральный закон «Об утверждении Единого реестра социальных выплат» либо Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», в котором «Единый реестр социальных выплат» должен быть утвержден как приложение к Бюджетному кодексу РФ (далее — БК РФ).
Единый реестр социальных выплат представляет собой документ, который должен содержать:
1) номер льготы по порядку; 2) статут льготы и срок ее действия; 3) размер ежемесячной денежной выплаты в рублях.
Размеры ежемесячных денежных выплат должны быть, с одной стороны, ощутимыми по финансовому весу, с другой стороны, предположим, льготник-герой, однажды совершивший беспримерный подвиг и не являющийся инвалидом, не должен навсегда отказываться от активной трудовой (предпринимательской, общественной) деятельности и жить на льготные выплаты.
На взгляд автора, следует поддержать решение российских законодателей о принятии в 2005 г. Федерального закона от 23.07. 2005 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»*.
Так, разд. II названного Федерального закона дополнен ст. 9.1 «Ежемесячная денежная выплата», в которой установлено:
1. Героям или полным кавалерам ордена Славы по их заявлению устанавливается ежемесячная денежная выплата в размере 25 000 руб.
Граждане России, неоднократно удостоенные званий Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации, и полные кавалеры ордена Славы, удостоенные званий Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации, имеют право на одну ежемесячную денежную выплату.
2. Ежемесячная денежная выплата выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда РФ.
3. Ежемесячная денежная выплата осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
4. Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации в порядке, установленном Федеральным законом от 17.12. 2001 № 173-Ф3 «О
* СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3133.
трудовых пенсиях в Российской Федерации» для индексации размера базовой части трудовой пенсии.
5. Ежемесячная денежная выплата, предусмотренная настоящей статьей (9.1), устанавливается и осуществляется независимо от предоставления Герою или полному кавалеру ордена Славы ежемесячной денежной выплаты в соответствии с другими законами и иными нормативными правовыми актами рФ.
Автор считает, что каждая социальная выплата должна иметь ежемесячную регулярность денежной выплаты. Также мы полагаем, что надо принять за максимальный размер ежемесячных денежных выплат вышеуказанную сумму выплаты Герою или полному кавалеру ордена Славы. По всем остальным льготам ежемесячные денежные выплаты должны быть существенно ниже. Также следует одобрить решение законодателей о том, что в случае смерти (гибели) Героя или полного кавалера ордена Славы члены его семьи (вдова (вдовец), родители, дети в возрасте до 18 лет и дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения), имеют право на ежемесячную денежную выплату и бесплатное медицинское обслуживание. При этом размер ежемесячной денежной выплаты каждому упомянутому члену семьи умершего (погибшего) Героя или полного кавалера ордена Славы определяется путем деления размера ежемесячной денежной выплаты, установленной Герою или полному кавалеру ордена Славы, на ко*
личество членов его семьи .
Этот льготный максимум следует принять за верхний предел социальной поддержки граждан и кроме индексации ежемесячной денежной выплаты по уровню инфляции не увеличивать его размер в течение длительного срока, хотя бы 5 лет. Необходимо подчеркнуть, что кроме льготы Героя или полного кавалера ордена Славы, больше никакая льгота не должна наследоваться родственниками. Каждый человек, становясь взрослым и полноправным членом общества, обязан рассчитывать главным образом на свои собственные силы, а не на былые заслуги своих родственников перед государством. Кроме того, лицам, вновь награжденным, например начиная с 2006 г., вместе с наградой можно выплачивать разовое денежное поощрение, после которого больше никаких выплат не производится.
Введение «Единого реестра социальных выплат» позволит исходя из численности льготников
* СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3133.
более точно прогнозировать социальные бюджетные расходы на предстоящий финансовый год, но еще более важно, что популистский процесс генерации новых льгот будет заторможен, а в идеале — прекратится. Поскольку введение новой льготы в Единый реестр будет возможно только путем внесения соответствующего дополнения в БК РФ. В этой связи следует предусмотреть в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», что изменения и дополнения «Единого реестра социальных выплат» в части создания новой льготы аналогичны законодательному процессу по установлению нового налога. Такие изменения и дополнения принимаются законодателями не позднее 1 июля текущего года, а вступают в силу не ранее 1 января следующего года.
2) Алгоритм-методика социальной выплаты.
Применяемый в настоящее время подход к формированию субъектной базы социальной поддержки требует особенно пристального внимания. В нашем обществе считается, что отличившиеся в масштабах страны герои, люди с отклонением в здоровье, а также те, кто зарабатывает небольшие доходы либо временно не имеет работы, должны получать помощь от более состоятельных членов общества путем денежного перераспределения. Особая категориальная группа субъектов-льготников наделяется правом получать определенные финансовые ресурсы в форме обезличенного объекта расходования общественных (бюджетных) денежных средств на основании принятия специального нормативного акта. Субъекты, какими бы разными людьми они ни были, стандартизируются для соответствия этому нормативному акту и ранжируются на некие категории. В отличие от времен бывшего СССР в современной России таких категорий заметно больше, это: герои и особые орденоносцы, доноры, инвалиды 1-й, 2-й, 3-й степени ограничения трудоспособности, ветераны войн и участники боевых действий, ветераны труда, труженики тыла войны 1941-1945 гг., пострадавшие от политических репрессий, государственные служащие, безработные, малоимущие лица. Решение о выплатах этим людям общественных (бюджетных) денежных средств, оформляемое нормативным актом, затрагивает каждого из них лично, но их согласия либо несогласия на получение указанных денежных средств a priori не требуется.
такой подход содержит в себе глубокое противоречие. каждому субъекту, входящему в льго-
тируемую группу, вменяются финансовые средства на решение той проблемы, которую он сам разрешить, вероятно, не в состоянии, но с поддержкой из бюджета ему как бы становится легче. Исходя из аксиомы, что лишних денег не бывает, льготник должен с благодарностью принять финансовую помощь от общества. Однако ни одно современное законодательство, в том числе и российское, не допускает передачи физическому лицу какого-либо имущества без его согласия.
Так, ст. 128 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) определяет виды объектов гражданских прав. К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. В статье 130 ГК РФ (п. 2) установлено, что вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Деньги, которые в виде регулярных выплат выделяются льготникам и становятся их собственностью, безусловно, тоже являются имуществом. Сначала эти денежные средства как государственное имущество являются собственностью Российской Федерации или субъекта РФ (п. 4 ст. 214 ГК РФ), затем их собственник меняется. Согласно ст. 218 (п. 2) ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.
В то же время согласно ст. 1 Бюджетного кодекса РФ льготная денежная выплата представляет собой бюджетное правоотношение. К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Но развернутого толкования «субъекта бюджетного правоотношения» в БК РФ (и, в частности, в ст. 6 БК РФ) не имеется. Причем люди как субъекты бюджетных отношений обозначены вскользь,
лишь один раз безликим термином «население» в ст. 75 БК РФ: «трансферты населению — бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению...».
Не отрицая, что БК РФ содержит, как и должен, в основном императивные нормы, следует подчеркнуть, что финансовое отношение социальной выплаты не урегулировано до конца и разрывается в момент трансформации денежных средств из публичной бюджетной формы в форму частного имущества гражданина. В свою очередь основные начала гражданского законодательства согласно ст. 1 ГК РФ предопределяют, что граждане (физические лица) приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. При этом льготные выплаты «сваливаются» на человека из бюджета без учета его мнения, а главное, без точного определения уровня его дохода.
Против такой позиции возможны утверждения о том, что многие льготники — люди преклонного возраста, со слабым здоровьем, им трудно вникать во все нюансы финансовых отношений, что никакие правовые противоречия их не волнуют, но требуется им только сама финансовая поддержка, и беспокоить их нецелесообразно. С этим, наверное, нельзя согласиться. Российское правовое поле едино, и законы действуют в пространстве, во времени и по кругу лиц одинаково для всех граждан и организаций. Поэтому все денежные отношения, в том числе бюджетное правоотношение по льготной выплате физическому лицу, должны иметь полное, а не обрывающееся правовое регулирование, начинаться, протекать и завершаться корректно для всех субъектов.
Нынешний подход к осуществлению льготных выплат, полностью соответствующий формуле «дают — бери», уходит корнями в минувшую эпоху социалистической экономики. В те годы (обычно под праздничные идеологические мероприятия) практиковались выбросы в торговую сеть мясопродуктов, шоколадных конфет, обуви, цветных телевизоров, модной одежды, иных дефицитных товаров, чтобы прежде всего показать, что советское государство — реальный хозяин жизни, и, кроме того, проявить некую заботу о народе и частично погасить его особо острые потребности. Похожим был выброс в 2005 г. в российский денежный оборот около 100 млрд руб. на монетизацию мер социальной поддержки.
Вместе с тем сам переход к денежному наполнению льгот мы считаем, безусловно, необходимым, однако возражаем против обезличенности
льготной субъектной базы. По мнению автора, государство должно финансировать, а люди должны напрямую из бюджета получать льготные выплаты на основе заявительного принципа и фактической нуждаемости. Закон однозначно устанавливает, что деньги, получаемые льготником в его собственность, могут передаваться ему только по сделке, что обязательно оформляется отдельным документом, о чем подробно изложено ниже.
Выплата бюджетных средств правомочному получателю представляет собой императивный акт передачи имущества (денег) из государственной собственности частному лицу. С публичной стороны в этом денежном отношении есть основание на такую передачу — закон о той или иной социальной выплате. Считаю, что и со стороны каждого индивидуального субъекта должен оформляться персональный документ, одновременно подтверждающий его согласие на данную финансовую помощь.
Прежде всего, для ревизии и упорядочения индивидуальной субъектной базы льготников следует на законодательном уровне утвердить единый стандарт личного документа типа: «Удостоверение льготника». Форму такого удостоверения можно зафиксировать приложением, например, в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Такое удостоверение должно быть единственным личным документом, подтверждающим право гражданина на каждую льготу, и содержать ссылку на номер и статут этой льготы в Едином реестре социальных выплат.
Нужно осознавать, что новая «паспортизация» льготников в связи с выдачей им единого «Удостоверения льготника» может стать относительно болезненным мероприятием. Не только в связи с тем, что людям придется потратить время на проверку их документов, подтверждающих право на льготу, но еще и потому, что неискореним в России бюрократический произвол. Представляется, что возможность возникновения этого препятствия должна быть устранена частным аудитом льготников. Специальным постановлением Правительства РФ по представлению Минфина России должен быть утвержден и впоследствии опубликован список аудиторских организаций, которые дадут каждому заявителю стандартное заключение о праве гражданина на ту или иную льготу в соответствии со статутом каждой льготы по Единому реестру социальных выплат либо заключение об отсутствии у гражданина такого права. Поря-
док подготовки указанного заключения должен быть установлен соответствующими Правилами в упомянутом постановлении Правительства РФ. Как велико бы ни было социальное напряжение (а весьма возможно, что проблема преувеличена), «паспортизацию» льготников необходимо повторять не реже одного раза в 5 лет (здесь надо учитывать еще и срок действия соответствующей льготы) путем переоформления «Удостоверения льготника» на новое удостоверение.
Из федерального бюджета аудит льготников должен быть оплачен за каждый положительный и отрицательный результат одинаково. Документ-заключение о праве на льготу каждого обратившегося в аудиторскую организацию гражданина будет содержать его полные личные паспортные данные, адрес, идентификационный номер налогоплательщика, телефон, статут льготы, на которую он имеет право. Положительное аудиторское заключение льготник передает в паспортный стол районного отдела милиции, где ему впоследствии выдается «Удостоверение льготника». На взгляд автора, будет полезным правило о том, что в случае утраты «Удостоверения льготника» дубликат выдается только один раз. для выдачи каждого следующего дубликата взамен утраченного необходимо снова заключение о праве гражданина на льготу от аудиторской организации, исполнение которого он должен будет оплатить уже за свой счет.
Удостоверения с необходимым уровнем защиты от подделки должны изготавливаться на фабрике Гознака за счет средств федерального бюджета и передаваться в регионы, в районные отделы милиции.
Следует на законодательном уровне утвердить единый стандарт бланка заявления типа: «Заявление о получении социальной денежной выплаты». Форму такого бланка можно зафиксировать приложением, например, в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». В бланк должна вписываться информация о гражданине-заявителе: фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес фактического проживания, данные паспорта, идентификационный номер налогоплательщика, контактный телефон, его попечитель или опекун или доверенное лицо, а также согласие гражданина-заявителя получить льготную выплату. Данный бланк заявления должен за счет средств федерального бюджета отпечатываться централизованно типографским способом и направляться в
регионы, в каждый районный отдел Пенсионного фонда России. Чистые бланки должны выдаваться претендентам на льготные выплаты при предъявлении Удостоверения льготника.
Шаблон бланка заявления должен быть исполнен так, чтобы после рукописного заполнения печатными буквами бланк имел вид, приспособленный к компьютерному сканированию. Подпись льготника на этом бланке должна заверяться нотариально. К этому единому бланку-заявлению должна прилагаться копия «Удостоверения льготника», также заверенная нотариально. Необходимо отметить, что размер государственной пошлины за нотариальное свидетельствование верности подписи гражданина на «Заявлении о получении социальной денежной выплаты» и верности копии его «Удостоверения льготника» должен быть символическим, например 10 руб. Это необходимо подкрепить соответствующим дополнением в гл. 25.3 НК РФ о государственной пошлине.
Вполне вероятно, и это было бы эффективным решением, чтобы в нотариальных конторах в партнерстве с нотариусами могли работать оформители, которые за дополнительную плату будут с документов заявителей заполнять бланки «Заявлений о получении социальной денежной выплаты», если последние сами этого сделать не в состоянии.
«Заявление о получении социальной денежной выплаты» должно оформляться льготником ежегодно и отсылаться почтой (об адресате сказано ниже) до 1 ноября текущего года заказным письмом через ближайшее отделение ФГУП «Почта России». Более оперативно должны действовать родители (опекуны, попечители) новорожденного ребенка, а также лица, признанные инвалидами: оформлять и отправлять свой пакет документов в течение месяца после указанного события.
В почтовом отделении, как это и определено почтовыми правилами, каждый отправитель получит один экземпляр описи вложения в свое заказное письмо, где будет зафиксировано, какие документы он выслал и когда. Ошибка в написании адреса получателя будет исключена, поскольку правильный адрес будет доведен до каждого почтового работника соответствующим приказом. Тариф за указанное почтовое отправление должен быть установлен тоже символическим в соответствующем постановлении Правительства РФ, например в сумме 5 руб.
Почтовые отделения по всей стране специальной формой отчетности типа: «Сведения о почтовых отправлениях документов на социаль-
ные выплаты» должны ежемесячно отчитываться в центральный офис ФГУП «Почта России», в г. Москву, о количестве указанных отправленных документов. В центральном офисе ФГУП «Почта России» должна в электронной форме формироваться и ежемесячно обновляться отчетность типа: «Сводный отчет о почтовых отправлениях на социальные выплаты», а также должен накапливаться Архив документарного хранения «Сведений.» от всех почтовых отделений страны. Этот порядок необходимо установить также в упомянутом выше постановлении Правительства РФ.
Как было отмечено, свое «Заявление о получении социальной денежной выплаты» и копию «Удостоверения льготника» льготник должен отсылать в финансирующую организацию один раз в наступившем календарном году до 1 ноября, что означает его согласие получать социальную выплату в течение будущего календарного года. Нужно иметь в виду, что льготные выплаты будут исчислены со дня возникновения у человека права на льготу, за месяцы в период оформления своих документов льготник получит суммарную выплату в начале будущего года. Более оперативный режим выплат допустим только в отношении новорожденных и лиц, признанных инвалидами.
Очевидно, что претендент на социальную выплату в течение текущего года имеет 10 месяцев времени на оформление своего отсылаемого пакета, который состоит всего из двух документов. Если у человека есть право на две или большее количество льготных выплат, пакет будет состоять соответственно из четырех, шести и т. д. документов. На наш взгляд, вполне реально изыскать возможность посетить и аудиторскую компанию, и паспортный стол, и отдел Пенсионного фонда, и нотариуса, и почту. Важно, что показанный процесс контактов человека с государством диверсифицирован и сокращен, в нем минимум места для коррупции и бюрократических проволочек.
В этой связи можно заранее предупредить возражения оппонентов, что предложение о заявительном принципе формирования единой субъектной базы льготников само по себе является определенным барьером-фильтром. Что не все люди, формально имеющие право на льготные выплаты, практически будут заниматься оформлением и отсылкой своего пакета, а потом ждать льготных выплат с наступлением следующего года. Не буду отрицать, что какой-то процент отсева потенциальных льготников при реализации заявительного принципа возможен. Но, с другой
стороны, для того чтобы гражданину получать деньги из бюджета по действующему законодательству, требуется его согласие, которое должно фиксироваться документально, и, кроме того, хлопоты человека в течение будущего года компенсируются двенадцатью ежемесячными денежными выплатами, причем выплаты эти могут быть не по одной, а по нескольким льготам.
Опыт формирования федерального и региональных регистров льготников в 2004 г. показал, что людей совершенно не отталкивает задача правильного оформления документов, пожалуй, более новым им может показаться именно ежегодный порядок подачи «Заявления о получении социальной денежной выплаты». Вероятно, люди отнесутся к заявительному принципу с абсолютным пониманием, потому что данный принцип отражает уважение мнения каждого льготника как личности.
Барьер-фильтр действительно создается, но на пути мошенников, которые сегодня числятся в льготных регистрах, но на самом деле при тщательной проверке выходит, что никакого права на льготы не имеют.
3) Единый распорядитель Фонда социальных выплат.
Наделение льготника имущественным правом получения денежной выплаты из общественных (бюджетных) средств является мерой практической реализации социальной функции государства. Статья 7 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Полагаю, что решение о предоставлении гражданину льготы есть акт установления социального неравенства, поскольку человек получает определенное имущественное право (на регулярные денежные выплаты), которого основная часть общества не имеет. Поэтому столь ответственное в аспекте общественного резонанса решение может приниматься только центральной законодательной властью, но никак не законодательными собраниями регионов и городов. Необходимо четко разли-
чать какое-то локальное денежное поощрение или пособие, которое может назначить человеку любой законодательный орган территории из бюджета данной территории (как исключение пусть даже и пожизненно), и стандартные социальные льготы в масштабах всего населения страны.
Статья 71 Конституции России, в частности, устанавливает, что финансовое регулирование, к которому, бесспорно, относится денежное перераспределение общественных (бюджетных) средств льготникам, находится в ведении Российской Федерации. Считаю, что реализация имущественных прав граждан на льготы, а именно их финансирование, должно быть одной из приоритетных государственных задач и расходным обязательством Федерального центра. Нет никаких приемлемых доводов в пользу того, что социальная поддержка гражданина менее важна, чем, например, внешняя политика и международные отношения, международные договоры; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность государства и т. д. Согласно ст. 2 Конституции России человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
С наступлением 2005 г. расходные обязательства по финансированию социальных выплат были разделены между Федеральным центром и регионами страны. По мнению автора, это разделение не имеет реальной финансовой основы, поскольку из всех 88 субъектов РФ не более 10 регионов могут самостоятельно финансировать льготные выплаты своевременно и в полном объеме, без дополнительного выделения денежных средств из федерального бюджета.
Кроме того, очень вредным фактором для социального спокойствия видится разделение людей на федеральных и региональных льготников. Полагаю, следует принять указанные реалии во внимание и отнести расходные обязательства по финансированию всех социальных выплат к компетенции Федерального центра. Единым источником финансирования всех социальных льгот должен быть федеральный бюджет. В составе федерального бюджета на предстоящий финансовый год должен формироваться Фонд социальных выплат в размере, который будет полностью покрывать Единый реестр социальных выплат исходя из общей суммы льготных выплат по стране. Общая сумма льготных выплат определяется по числу присланных льготниками «Заявлений о получе-
нии социальной денежной выплаты», каждое из которых отражает сумму трансферта под соответствующую меру социальной поддержки. Это необходимо зафиксировать в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Для обоснования единого для всех льготников страны распорядителя финансирования социальных выплат можно привести множество фактов недостаточной бюджетной обеспеченности регионов, на которых возложены расходные обязательства по финансовой поддержке десятков и сотен тысяч людей. Например, в ходе анализа реализации мер по монетизации льгот согласно Федеральному закону от 22.08.2004 № 122 было установлено, что в Карачаево-Черкесской Республике сформированы регистры льготных категорий граждан на 89 856 человек (по состоянию на 1марта 2004 г.), в том числе федеральный регистр на 43 230 человек, республиканский — на 46 626 человек. За январь-февраль 2005 г. из республиканского бюджета на финансирование единовременных денежных выплат выделено 12 340,9 тыс. руб., или 97,3 % предусмотренных на этот период бюджетных средств*.
Из федерального бюджета на выплату единовременных денежных выплат средства были выделены в полном объеме от предусмотренных расходов на январь-февраль 2005 г. (51 561,7 тыс. руб.), при этом выделенные средства освоены только на 98,5 % (50 811,3 тыс. руб.), так как по 1 912 льготникам в связи с истечением срока инвалидности, неполным набором правоустанавливающих документов выплаты приостановлены. Особую социальную значимость в указанный период приобрела монетизация льгот на проезд в общественном транспорте. Опрос граждан льготной категории позволил выяснить и учесть их мнение, своевременно снять остроту проблемы. Во II квартале 2005 г. 7,4 % льготников получили талоны—вкладыши к пенсионному удостоверению, остальные
отдали предпочтение денежным компенсацион-
**
ным выплатам**.
Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики «О порядке обеспечения в 2005 г. проездными документами льготных категорий граждан республики» с 1 апреля 2005 г. все категории граждан, имеющие право на льготный проезд в общественном транспорте, могут приобрести льготный проездной билет за 100 руб., тем самым впоследствии снимается острота данной проблемы.
* Президентский контроль. 2005. № 6. С. 25.
** Там же.
Вместе с тем из-за отсутствия в республиканском бюджете необходимого количества денежных средств не может быть реализован ряд республиканских законов, таких как закон от 12.01.2005 № 8-РЗ «О социальной поддержке отдельных категорий ветеранов» и № 7-РЗ «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий», на реализацию которых в бюджете республики предусмотрено финансирование в размере 75 и 18,5 % соответственно. Дефицит бюджетных средств составляет более 156 млн руб. Несмотря на принимаемые органами исполнительной власти республики меры, уровень обеспеченности лекарственными препаратами граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде социальных услуг, по-прежнему недостаточен и во II квартале 2005 г. составлял 58 % заявленной потребности, а количество рецептов, находящихся на отсроченном обслуживании от 10 до 20 дней, составило более 40 %***.
Возвращаясь к разработке механизма реализации заявительного принципа социальных выплат нуждающимся, следует уточнить, что «Заявления о получении социальной денежной выплаты», высылаемые льготниками всей страны, должны аккумулироваться в Департаменте социальных выплат Минфина России. В этом подразделении министерства должен быть создан в электронном виде Единый реестр льготников Российской Федерации (далее — Реестр), а также Архив заявлений о получении денежной выплаты для их документарного хранения. Реестр должен регулярно обновляться и изменяться в связи с поступающими в текущем году (до 1 ноября) заявлениями о социальных выплатах. В итоге в Реестр будет записан каждый человек, имеющий право на социальную поддержку и сам заявивший об этом. В XXI в. мы не видим никаких технических препятствий для работы с этим Реестром, даже если в нем будет учтено 100 млн человек. Не является проблемой и обратная связь с некоторыми из них при возникновении такой необходимости.
При формировании Реестра путем сканирования «Заявлений о получении социальной денежной выплаты» в главный компьютерный сервер необходима их одновременная экспертиза по идентификации нотариуса, заверившего документы льготника. База данных по всем действующим нотариусам страны должна быть собрана в Депар-
*** Президентский контроль. 2005. № 6. С. 26.
таменте социальных выплат Минфина России и сопряжена с компьютерной программой формирования Реестра.
Кроме базы данных по действующим нотариусам, в Департаменте социальных выплат Минфина России должна обеспечиваться ежедневная связь по электронной почте со всеми отделами ЗАГС страны. Из отделов ЗАГС на местах по электронной почте должны ежедневно передаваться копии всех свидетельств о рождении и свидетельств о смерти граждан, оформленные за день. Ежемесячно эти же сведения в документарной форме отчетности должны также направляться в Департамент социальных выплат Минфина России. Не существует серьезных проблем с компьютерной обработкой этой информации как в ежедневном режиме, так и помесячно, даже если по всей стране рождаемость и смертность будет составлять по 5 тысяч человек в день. База данных всех родившихся и умерших граждан должна быть сопряжена с компьютерной программой формирования Реестра. Очевидно, что умершему льготнику персональный трансферт переводиться не будет. Также подлежит оперативному контролю срок действия льготы у каждого льготника.
Важнейшей задачей Департамента социальных выплат Минфина России будет регулярная подготовка платежных документов для осуществления персональных денежных выплат из Федерального казначейства.
4) Финансовый контроль социальных выплат.
Системный финансовый контроль в нашем государстве является пока нерешенной задачей. Справедлива точка зрения, которой придерживается Б. Ф. Ицкович. Он указывает, что в Российской Федерации действует 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих и в субъектах РФ свои территориальные подразделения; кроме того, и субъекты РФ создают свои контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, практически не совершенствуется нормативная база, организационная структура, технологии проверок. Вследствие отсутствия высшего руководящего и координирующего органа государственного контроля ведомственный контроль не выполняет своего предназначения, внутрихозяйственный контроль практически отсутствует*. При этом мы против создания Министерства государствен* Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2. С. 59.
ного контроля и аудита, предложенного названным автором, поскольку основные принципы и функции работы этого министерства дублируют работу Прокуратуры России и Счетной палаты РФ.
Следует поддержать позицию А. Д. Сомен-кова, что правовое регулирование контрольных отношений, увязываемых с задачей выполнения бюджета, должно осуществляться по единым правилам, принятым на уровне закона. Сам контрольный процесс, представляющий единство прерывности и непрерывности, преемственности и новизны, становится основным критерием понятия института финансового контроля, сущность которого проявляется не только в проверке правильности исполнения государственного бюджета, но и остальной части финансов. В большинстве стран Европейского региона такой контроль именуется бюджетным контролем. Он отражает специфику управления финансами государства и не может быть построен по принципам контроля общественного, не представляющего непосредственно интересов единой системы государственного хозяйства, так как бюджетный контроль по своим задачам есть контроль государственный**.
Согласно положениям БК РФ законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:
1) предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
2) текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
3) последующий контроль—в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Контроль вышеуказанных органов власти включает их право на:
• получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
** Соменков А. Д. Государственное регулирование бюджетных отношений в условиях интеграции // Финансы. 2004. № 1. С. 17, 18.
• утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
• создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
• вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, реализуют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Федеральное казначейство в ходе финансового контроля обеспечивает:
• непревышение лимитов бюджетных обязательств, распределенных распорядителями средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• непревышение кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;
• соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
• наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств. Федеральная служба финансово-бюджетного
надзора осуществляет финансовый контроль использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Эта федеральная служба вправе осуществлять финансовый контроль исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств.
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют контроль использования бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за
пользование бюджетными средствами. Эти распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.
В ходе практической реализации вышеизложенного процесса финансирования социальных выплат контроль не может осуществляться только перечисленными организациями. Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора подведомствены Минфину России, само Министерство финансов является главным распорядителем бюджетных средств. Не отрицая необходимости и полезности финансового контроля с их стороны, надо отметить, что в такой ситуации они проверяют сами себя. Полагаю, что аудит всей системы финансирования социальных выплат должен ежегодно производиться независимой, частной аудиторской компанией. Допустимо, если это будет аудиторская фирма, имеющая мировою известность и выигравшая конкурс по этому госзаказу. Тогда все общество будет видеть, что люди, которые являются льготниками, своевременно и в полном объеме получают социальную поддержку, назначенную соответствующими нормативными актами.
Аудит предложенного механизма финансирования социальных выплат не является чем-то экстраординарным, поскольку весь процесс от получения права на льготу до формирования платежного документа на перевод персонального трансферта прост и прозрачен. В процессе такого аудита наиболее важными контрольными точками являются:
• наличие правоустанавливающих документов у гражданина на получение льготы и их соответствие его «Удостоверению льготника»;
• соответствие льготы, запрашиваемой гражданином «Заявлением о получении социальной денежной выплаты», его «Удостоверению льготника»;
• соответствие количества почтовых отправлений по отчетности ФГУП «Почта России» с количеством, зарегистрированным в Едином реестре льготников РФ в Департаменте социальных льгот Минфина России;
• соответствие срока доставки почтовых отправлений ФГУП «Почта России» в Минфин России нормативным срокам;
• соответствие срока начала действия льготы у гражданина и своевременности и полноты персональных трансфертов ему под каждую льготу;
• соответствие реквизитов получателя персонального трансферта реквизитам льготника по Единому реестру льготников РФ;
• срок исключения льготника из Единого реестра в связи со смертью либо в связи с окончанием срока действия льготы;
• правильность исчисления суммы льгот по ежемесячному платежному документу на финансирование социальных выплат по всему Единому реестру;
• срок зачисления персональных трансфертов на банковские счета их получателей. Наименование и полномочия аудиторской
компании, которая будет проводить проверку системы финансирования социальных выплат за истекший финансовый год, устанавливаются в постановлении Правительства РФ по итогам проведенного конкурса. Цена аудита должна оплачиваться из федерального бюджета на основании соответствующего договора.
5) Приоритеты социальных бюджетных расходов.
Как наиболее важные в рамках предмета исследования, рассмотрим только две группы тезисов по направлениям усиления государственного бюджетного финансирования. Каждое такое направление предполагает сложнейший комплекс долгосрочных мероприятий, с одной стороны, и является «вектором тяги» для многих секторов российской экономики, с другой стороны.
1. Повышение реальных доходов населения, обеспечивающее финансовый базис социально-экономического развития, является весьма значимым направлением бюджетных расходов. Ранее было показано, что самые стабильно высокие доходы россияне зарабатывают в частном секторе. В этой связи необходимо поддерживать предпринимательскую активность населения в сочетании с развитием добросовестной конкуренции. Целиком разделяю точку зрения Т. М. Ковалевой и С. В. Барулина о том, что расходы на хозяйство должны составлять одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные
* Ковалева Т. М, Барулин С. В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учеб. пособие. М., КНОРУС, 2005. С. 123, 124.
средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов*.
Нехватка денежных средств в бюджетах территорий приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная политика зачастую осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам. Тактика опережающего сокращения расходов по отношению к недостаточному объему доходных поступлений способна на некоторое время смягчить проблему дефицита бюджетов территорий, однако в среднесрочной перспективе она породит устойчивые дисбалансы в бюджетной сфере, повлечет за собой рост задолженности по неисполненным обязательствам, подорвет базу для формирования бюджетных доходов будущих периодов. В этой связи нужно переоценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т. е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям.
Большее бюджетное финансирование на данном направлении позволит в перспективе организовать больше высокодоходных рабочих мест, что обеспечит уменьшение бюджетных расходов на социальные выплаты.
2. Система социальной поддержки, сложившаяся в России, характерна тем, что люди получают помощь от государства, как правило, в преклонном возрасте, оказываясь в очень трудной жизненной ситуации. Абсолютное большинство льготников получают социальные выплаты в связи с серьезными отклонениями в здоровье. Это инвалиды от рождения, вследствие увечий, полученных на военной службе, на работе, от противоправных действий. Следующий огромный сегмент льготников — участники войны 1941 — 1945 гг. и более поздних боевых действий.
Мы целиком принимаем усилия государства в социальной поддержке означенных категорий россиян и полагаем, что уважение и почет, проявляемые к людям, которые с оружием в руках воевали и воюют за Родину, не подлежит дискуссии. При этом нужно заметить, что современная военная служба организуется за рубежом, в
основном на профессиональной контрактной основе, причем каждый военнослужащий по условиям контракта обязан на паритетной основе с государственным финансированием из личных доходов финансировать собственную страховую схему на случай получения инвалидности и увольнения из Вооруженных Сил. Впоследствии на сумму ежемесячного страхового возмещения его пенсия по инвалидности будет больше пенсии невоенного государственного служащего. Во всем остальном такой инвалид является обычным пенсионером.
Особенную тревогу вызывает низкая эффективность государственных усилий в обеспечении здоровья населения. На взгляд автора, самые мощные финансовые вливания должны быть направлены на медицинскую помощь женщинам в период беременности, далее на совершенствование всей системы родовспоможения, и самое главное — на дальнейшее формирование здоровья человека со дня рождения до достижения им возраста 5 лет. Размер единовременного пособия в связи с рождением ребенка должен быть увеличен до 30 тыс. руб., затем родители должны получить право в течение 60 месяцев на денежные выплаты в сумме 3 тыс. руб.
Многократного усиления бюджетного финансирования требуют детские медицинские стационары, поликлиники, профилактические учреждения. Их обеспечение самой передовой
диагностической и лечебной техникой, а также достойная зарплата педиатров должны быть первоочередной государственной задачей. С этим направлением усиления бюджетных расходов неразрывно связаны вопросы функционирования детских дошкольных учреждений. В связке с нашим предложением о передаче всех социальных выплат Федеральному центру все медицинские учреждения целесообразно передать из муниципальной собственности в государственную собственность регионов.
В течение длительного времени в российской системе образования и воспитания сложилась парадоксальная ситуация, при которой меньше всего внимания (бюджетного финансирования) уделяется детям в дошкольный период воспитания. Здесь острейшей проблемой является не столько техническое состояние детских дошкольных учреждений, сколько ничтожный уровень доходов их работников, которые должны на самом ответственном возрастном этапе закладывать в человека позитивные личностные качества. Ненамного лучшее положение у педагогов в общеобразовательных муниципальных школах. Большее бюджетное финансирование на этих направлениях в перспективе обеспечит меньшее количество инвалидов от рождения, но что не менее важно — меньшие расходы на пока еще огромную пенитенциарную систему.
