CC BY
239
Ищенко Станислав Андреевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России _(e-mail: amy7@mail.ru)
Принципы управления в сфере
Й W V
физическои культуры и спорта российского и международного спортивного движения (административно-правовой аспект)
В статье анализируются принципы управления физической культурой и спортом, а также российского и международного спортивного движения, включая олимпийское движение. Приводится новая классификация принципов спортивного российского, международного и олимпийского движения.
Ключевые слова: принципы управления физической культурой и спортом, принципы международного спортивного движения, теория управления в обозначенной сфере, специфические (специальные) принципы российского и международного спортивного движения.
S.A. Ischenko, Doctor of Law, Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Saffety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: amy7@mail.ru.
Principles of management in the sphere of physical culture and sports of the russian and international sports movement (administrative and legal aspect)
The article analyzes the principles of the management of physical culture and sports, as well as the Russian and international sports movement, including the Olympic movement. A new classification of the principles of sports of Russian, international and Olympic movement is given in the article.
Key words: principles of management of physical culture and sports, principles of international sport movement, theory of management in the mentioned sphere, specific (special) principles of Russian and international sports movement.
Нормативную основу рассматриваемой сферы составляет сложная система политических, моральных, юридических, социальных, организационных принципов и норм. В развитии этого вопроса необходимо заметить, что как в Российском, так и в международном спортивном движении (далее - МСД) международным нормам и их взаимодействию между собой придается огромное значение.
Объяснение этому явлению мы видим в многообразии связей с различными странами через спортивные контакты.
Направление и содержание принципов МСД обусловлено его социальной структурой, получающей закрепление в нормах права различных государств как ближнего, так и дальнего зарубежья. Признание получили организационно-правовые нормы в олимпийском спортивном движении. К ним относятся регламенты, процедурные правила международных органов и организаций, норма принимаемых ими решений, технические нормы, без которых невозможны связи и их развитие.
Общее понятие о принципах в литературе объясняется не одинаково, поэтому имеются разные подходы к решению вопроса о системе
принципов как социального управления, так и принципов управления физической культуры и спортом, и принципов МСД.
Так, по мнению М.И. Пискотина, принципы представляют собой комплекс основных идей, которые отражают требования объективных закономерностей развития общества [1, с. 97100]. Они вырабатываются путем анализа окружающей действительности, практического опыта. Сказанное в полной мере относится и к принципам социального управления, и к принципам международного спортивного движения.
Принципы обладают таким качеством, как социальная нормативность (в широком смысле этого слова). Признание социальной нормативности принципов управления уже содержит в себе абстрактную возможность формального закрепления их требований в организационно-правовых нормах. И эта возможность всегда реализуется в той или иной мере. Принципы управления в различных государствах получают свое официальное закрепление в правовых нормах, в нормах некоторых общественных организаций, в том числе и спортивных. Нормативное закрепление принципов управления вносит конкретность и устойчивость в управ-
211
ленческие отношения, позволяет вернее и бесспорнее судить и том, кто и что конкретно должен делать для реализации принципов управления, гарантирует строгое соблюдение этих принципов. В результате проявляется общая закономерность - урегулированность и порядок способствуют устойчивости соответствующих общественных отношений.
Управление российским и международным спортивным движением представляет собой составную часть социального управления и осуществляется на основе принципов, многие из которых подпадают под принципы управления социально-культурным строительством и, в частности, управление физической культурой и спортом. Единого мнения о принципах управления, в том числе в сфере социально-культурного строительства, как было замечено, у ученых нет. В то же время И.М. Чемакин и М.И. Кукушкин по этому вопросу высказывают свою точку зрения, но только по поводу государственного управления: «формы их применения постоянно меняются в зависимости от того, где находится объект управления, то есть каждая отрасль государственного руководства имеет свои специфические особенности управления, проявление этих принципов» [2, а 5].
По мнению В.А. Юсупова, «...в юридической литературе теория принципов советского административного права остается практически не разработанной» [3, с. 30].
Продолжая рассуждение о теоретическом понятии принципов управления, следует отметить, что имеют место и другие мнения. Так, профессор В.М. Манохин определяет принципы управления как «целостную систему, т.е. органическое единство» [4, с. 70]. Большинство ученых, однако, настаивают на позиции формирования общих принципов для сфер государственной и общественной жизни, проявляющихся с учетом их специфики, на которых строится работа государственных и общественных организаций [2, с. 22; 5]. Мы также придерживаемся точки зрения Ю.М. Козлова, И.М. Чемакина и М.И. Кукушкина в отношении определенных принципов управления, а конкретнее - принципов управления общественных формирований.
Управление МСД осуществляется на основе принципов, представляющих собой наиболее существенные, сформированные в виде идей либо закрепленные в качестве организационно-правовых норм закономерности организации и функционирования государственных и общественных органов.
Принципы управления обладают всеобщностью применительно к сфере международного спортивного движения и находят специфическое преломление, которое выражается в их конкретном содержании. В литературе выска-
зываются суждения о наличии специфических (специальных) принципов управления, свойственных лишь определенным общественным отношениям или сферам. В частности, отмечается, что «принципы по сферам действия (по объекту) могут быть классифицированы как принципы управления: 1. Обществом в целом. 2. Экономикой. 3. Социальной жизнью. 4. Политической сферой жизни. 5. Духовно-идеологическими процессами. Принципы экономического, социального, политического и духовно-идеологического видов управления -это специфические принципы. Они имеют так называемый «отраслевой характер» [5], что в полной мере можно отнести к управлению физической культурой и спортом (далее - ФКС).
Мнение о наличии специфических (специальных) принципов спортивного движения (далее - СД) применительно к содержанию конкретной сферы деятельности, основанной на отсутствии четкого разграничения между принципами управления и принципами непосредственного осуществления социально-культурной деятельности, носит дискуссионный характер. Последние отражают существенные закономерности, характеризующие основания и порядок удовлетворения потребностей и запросов населения. Сами они как особый класс принципов могут быть разделены на общие и специфические (специальные) применительно к российскому и международному спортивному движению. К общим принципам спортивного движения относятся следующие: равенства (равноправие) всех спортсменов, тренеров, судей при пользовании социально-культурными благами; их гуманистический и высоконравственный характер; общедоступности занятий спортом и др.
Различаются они по конкретному содержанию и форме их реализации. Между этими видами принципов существует взаимосвязь. Принципы спортивного движения, отражая объект управления, характеризуют его содержание, оказывают определяющее влияние на работу органов управления. Последние призваны руководствоваться ими, обеспечивать их реализацию и контроль за исполнением в своей системе. Они могут рассматриваться, таким образом, в качестве принципов управления.
Далее к специфическим (специальным) принципам российского и международного спортивного и олимпийского движения, на наш взгляд, можно отнести следующие:
принцип универсальности Олимпийских игр;
принцип значения и сущности Олимпийских игр;
принцип этических, культурных и образовательных ценностей Олимпизма;
принцип единства российского и международного спортивного движения;
212
принцип сохранения окружающей среды; соревновательный принцип спорта высших достижений;
принцип беспристрастности судей и рефери; принцип научного и технического прогресса в СД;
принцип безопасности спортсменов при занятиях спортом и участия в соревнованиях;
принцип поддерживания государственной политики в области спорта;
принципы проведения финансовой и экономической политики.
Как правильно заметил С.Н. Братановский, «состояние финансирования оздоровительных занятий и массового спорта типично для всей социально-культурной сферы управления. Отношения к этой сфере со стороны государственных органов в основе своей характеризуется не желанием учитывать отдаленные (не очевидные) результаты экономических инвестиций в физическую культуру и спорт» [6, с. 169]. Однако следует заметить, что практика текущего нормотворчества свидетельствует о другом. Так, в течение только 1994 г. Правительством РФ был принят ряд нормативных актов по интенсификации финансирования спорта высших достижений, чего нельзя сказать относительно базовых форм организации физкультуры и спорта [7]. Нельзя не обратить внимание на принцип олимпийской солидарности и интернационализма.
Нужно заметить, что названный принцип СД выражает основные закономерности развития мировой системы, которые состоят в упрочнении единства, в развитии всестороннего сотрудничества. Этот принцип связан также с принципом мирного существования, лежащим в основе всей системы современного общества.
Эта связь находит свое отражение и в международно-правовых актах [8].
Так, например, важное значение для укрепления и развития правовых основ мирного существования государств имеет, в частности, советско-французский протокол о политических консультациях от 13 октября 1870 г. и соглашении «Принципы сотрудничества между СССР и Францией», подписанного 30 октября 1971 г. Протокол учредил международно-правовой механизм регулярных политических консультаций по проблемам международных отношений в целях содействия поддержанию международного мира и безопасности.
Раскрывая указанный принцип, необходимо отметить, что он тесно связан с принципом самоопределения и имеет большое значение для его осуществления в борьбе против колониализма и расовой дискриминации. Как правильно замечено в специальной литературе, в системе принципов, регулирующих межгосударственные отношения, принцип интернацио-
нализма выступает в роли наиболее общего руководящего принципа [9, с. 64].
Среди принципов международных отношений ученые выделяют принципы равноправия и самоопределения, которые по смыслу и содержанию близки с принципом олимпийской солидарности и интернационализма. В то же время расовая дискриминация в спорте говорит о важном значении для понимания в целом спортивного движения и международного права в частности, действие которого было впервые распространено на колониальные народы и страны, с одной стороны, и развития вопроса об управлении МСД - с другой. Одновременно следует отметить, что принципы равноправия и самоопределения народов, понимания правомерности, нашли отражение в Уставе ООН, в Венской конвенции о праве международных договоров еще 1969 г. и ряде других международно-правовых актов.
Исследование специальной учебной и монографической литературы свидетельствует о том, что система принципов государственного и общественного управления включает в себя политические принципы: участия масс в управлении (народность управления), равноправия национальностей и др. Представляет интерес рассмотрение И.М. Чемакиным такого принципа, как единство государственной и общественной форм руководства, управлением ФКС. И.М. Чемакин высказывает мнение о том, что принцип равноправия не охватывает учета интересов наций и народностей в развитии традиционных, национальных видов сорта, и поэтому следует говорить о принципе интернационализма в целом [10, с. 57-69]. Как представляется, здесь нет противоречий, так как равноправие национальностей - это интернационализм в его конкретном проявлении. В ст. 19 Конституции РФ говорится о том, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности...». Осуществление этих прав обеспечивается политикой всестороннего развития и сближением всех наций и народностей как в России, так и в мире, под одним емким названием - международное спортивное движение - применительно к рассматриваемому вопросу. Кроме того, ст. 17 Основного закона РФ гласит: «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права». Следовательно, этот конституционный принцип распространяется и на рассматриваемую сферу. Отдельными авторами вместо принципа участия масс в управлении (народность управления) указывается на принцип единства государственной и общественной форм руководства. Вполне есте-
213
ственно, что сочетание государственной и общественной форм руководства является одним из проявлений принципа участия трудящихся в управлении. В ст. 32 Конституции РФ закреплено, что «Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей».
Отсюда следует, что на примере Конституции РФ закрепление принципов управления государственными и общественными спортивными объединениями - это главное условие правильного функционирования международных и национальных спортивных организаций путем совершенствования международно-правового регулирования спортивных отношений.
Наиболее существенно на управление ФКС влияют следующие принципы: принцип консультативный; принцип развития и обеспечения защиты идеалов Олимпийского движения в своих странах;
принципы чести и благородства в спорте и в жизни;
принцип демократического централизма в СД;
принцип законности в СД (само содержание рассматриваемого принципа выражается в требовании строгого и точного осуществления предписания правовых норм всеми субъектами права; необходимо заметить, что при реализации норм права данный принцип одновременно содействует регулированию других общих правовых принципов: справедливости, социальной свободы, гуманизма);
принцип регулярного празднования Олимпийских игр (этот принцип в литературе называется принципом места проведения Олимпийских игр; в него на основании правила 36 Олимпийской Хартии входят: «честь проведения Олимпийских игр, которые представляют МОК городу и который назначается как город-организатор Олимпийских игр»; время года, когда будут проводиться Олимпийские игры, предлагается на утверждение исполкома МОК городами-кандидатами во время подачи заявки»; не проведение Олимпийских игр в течение года, на который они намечены, влечет за собой аннуляцию прав города-организатора);
принцип борьбы с любыми формами дискриминации в Российском, олимпийском и международном спортивном движении (этот принцип является одним из основополагающих принципов международного спортивного движения; в Олимпийской Хартии предусматривается полное запрещение какой-либо дискриминации, однако вопрос о видах дискриминации продолжает иметь место в современном международном спортивном движении);
принцип духа честной игры и пресечения насилия на спортивных аренах и борьба с допингом в спорте (все спортсмены, участвующие в Олимпийских играх или в других международных соревнованиях, должны уважать дух честной игры, отказ от насилия, а также вести себя соответствующим образом на спортивных площадках; не использовать вещества или процедуры, запрещенные правилами МОК и МСФ; уважать и соответствовать во всех аспектах медицинскому кодексу МОК, которые предусматривают запрет на использование допинга);
принцип противостояния политическим и коммерческим злоупотреблениям в спорте.
Таким образом, под принципами российского и международного спортивного движения мы понимаем основные руководящие начала, закрепленные в нормативных и иных актах, на которых строится и функционирует управление в рассматриваемой сфере.
Проанализированные общие и специфические (специальные) принципы, закрепленные в международных и внутригосударственных правовых актах, являются объективной реальностью.
Вышеприведенные принципы управления спортивным движением можно назвать социально-политическими принципами управления СД. Являясь общими для всех видов общественной деятельности российского государства, стран СНГ и международного сообщества, они имеют свои особенности и специфические формы правления в сфере МСД.
Каждый из вышеприведенных принципов СД отражает не все объективные закономерности, а лишь отдельные их стороны. Однако нужно заметить, что различные стороны управления есть элементы управления как единого целого. Отсюда и вытекает взаимосвязь и взаимообусловленность принципов.
Несмотря на то, что приведенные принципы управления российским и международным спортивным движением имеют некоторые сходства с общими принципами административного и международного права, они обладают также нормативностью, но содержа - более конкретные нормы. Подобные принципы в научной литературе называют общепризнанными, т.е. такими, которые признаются мировым сообществом государств как основные принципы [11, с. 65].
В результате исследования принципы управления российским и международным спортивным движением представляют собой самую разнообразную гамму. В то же время рассмотренные принципы российского и международного спортивного движения не претендуют на окончательный вариант и в дискуссионном порядке могут быть усовершенствованы.
214
1. Аппарат управления социального государства: в 2 ч. М, 1976. Ч. 2.
2. Чемакин И.М., Кукушкин М.И. Управление физической культурой и спортом в СССР: учеб. пособие. Свердловск, 1981.
3. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.
4. Манохин В.М. Административное право: учебник. М., 1977.
5. Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, 1988.
6. Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997.
7. Собр. законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 497.
8. О подписании Протокола между Правительством РФ и Правительством Сан-Марино о сотрудничестве в области культуры, образования, спорта, туризма и торгово-экономической деятельности: постановление Правительства РФ от 21 янв. 2000 г. № 712 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 40. Ст. 3976.
9. Международное право: учеб. для вузов. М., 1981.
10. Чемакин И.М. Организационно-правовые формы управления физической культурой и спортом: дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1972.
11. Государство и право. 1998. № 3.
1. The administrative apparatus of the social state: in 2 pt. M, 1976. Pt. 2.
2. Chemakin I.M., Kukushkin M.I. Management of physical culture and sports in the USSR: study aid. Sverdlovsk, 1981.
3. Yusupov V.A. Theory of administrative law. M, 1985.
4. Manohin V.M. Administrative law: textbook. M, 1977.
5. Administrative law: textbook / ed. by Yu.M. Kozlov, 1998.
6. Bratanovskiy S.N. Management of physical culture and sports in the terms of reform (organizational and legal problems): diss. ... Dr of Law. M., 1997.
7. Coll. of legislation of the Russian Federation. 1994. № 5. Art. 497.
8. About signing Protocol between the Government of the Russian Federation and the Government of San Marino on cooperation in culture, education, sports, tourism and trade and economic activity: decree of the Government of the Russian Federation of Jan. 21, 2000. № 712 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2000. № 40. Art. 3976.
9. International law: textbook for universities. M., 1981.
10. Chemakin I.M. Organizational legal forms of physical fitness and sports: diss. . Master of Law. Sverdlovsk, 1972.
11. State and law. 1998. № 3.
215
