CC BY
22
УДК 338.242.2
БОНДАРЕНКО Е. А., ФИХТНЕР О. А. BONDARENKO E. A., FIKHTNER O. A.
ПРИНЦИПЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
PRINCIPLES OF STRATEGIC MANAGEMENT IN DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENT SYSTEM
Аннотация. Стратегический менеджмент становится неотъемлемой частью управления на любом уровне, начиная с деятельности фирмы и заканчивая муниципалитетом и даже государством в целом. На уровне государства разработана нормативная база, создающая основания для внедрения принципов стратегического планирования в систему муниципального управления. Вместе с тем, отдельные муниципальные образования, не имея опыта реализации указанных принципов, не применяют их для повышения эффективности управления. Поэтому им требуется методологическая помощь в разработке модели стратегического планирования в муниципальном образовании. Этому и посвящена данная статья, в которой авторы представляют основные составные части модели стратегического планирования в муниципальном образовании.
Ключевые слова: стратегическое планирование, местное самоуправление, модель CAF, управление качеством, управление муниципальным образованием, методология построения модели.
Summary. Strategic management becomes an integral part of management at any level, starting with company's activity and finishing with municipality and even the state in general. At the level of state the regulatory base is developed, which creates the basis for introduction of strategic planning principles in system of municipal management. At the same time, some municipalities, without having experience of realization of specified principles, don't apply them to increase the management efficiency. Therefore they need methodological help in development of strategic planning model in municipality. This article is devoted to these problems and the authors present the main components of strategic planning model in municipality.
Keywords: strategic planning, local government, CAF model, quality management, management of municipality, methodology of model creation.
В нашей стране стратегический менеджмент стал активно использоваться в управлении различными экономическими субъектами только в конце ХХ века, в результате чего данный инструмент, обнаружив свою эффективность, стал применяться и в системе государственного и муниципального управления. Стратегия государственного управления призвана найти наиболее успешный способ использования ресурсного потенциала государства в решении наиболее значимых социально-экономи-
ческих задач. Эффективность управления в целом на государственном уровне определяется, в том числе использованием принципов стратегического менеджмента в процессе управления национальным и региональным развитием. Стратегическое планирование как одна из функций стратегического менеджмента может и должно быть в арсенале механизмов получения максимального общественного эффекта от использования каждого вида ресурсов на разных уровнях управления. Поэтому важность этого подхо-
да не вызывает сомнений и нуждается в научных и прикладных исследованиях для выработки практических рекомендаций его применения в системе государственного управления, а также в системе местного самоуправления. Приспособление систем планирования и управления к динамичной внешней среде, которая становится все более многоаспектной и обладающей высокой степенью неопределенности, имеет большое значение для выявления тенденций функционирования и развития систем местного самоуправления в современных условиях, складывающихся в повседневной отечественной практике.
Использование принципов стратегического планирования позволяет не только эффективнее осуществлять оперативное управление муниципальным образованием, обеспечивать социально-экономическое развитие территории, но и выявлять все составляющие ресурсного потенциала территории (трудовую, производственную, научно-инновационную, социально-инфраструктурную, инвестиционную, экспортно-импортную и т.д.), способные задать вектор ее перспективного роста. Уровень социального развития территории включает оценку различных секторов социальной сферы на основе показателей демографической ситуации и здоровья населения, сферы социальной защиты, показателей жилищных условий населения, уровень развития сферы образования, культуры, физической культуры, спорта, активного отдыха, туризма. При этом указанные показатели должны иметь положительную динамику (в абсолютных и относительных единицах) во времени, а также соответствовать растущим требованиям современной жизни, повышать ее качество, снижать степень дифференциации регионов, отдельных территорий.
Кроме того, одной из современных тенденций при оценке систем управления регионом (муниципальным образованием) является выявление соответствия систем управления качеством требованиям международного стандарта ISO 9001:2001. Подоб-
ный опыт уже имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны.
Суть изменений, которые должны быть внедрены в повседневную управленческую практику, сводится к пониманию, что наилучшие результаты деятельности организации (а также результаты для потребителей, работников и общества в целом) достигаются благодаря стратегии и планам, разрабатываемым и реализуемым руководством организации, и обеспечивающим функционирование различных организационных процессов. Разработанная модель CAF (Common Assessment Framework) - инструмент всеобщего управления качеством (TQM), возникший в результате объединения модели совершенства Европейского фонда управления качеством (EFQM) и модели Германского университета административных наук в г. Спайере. Она позволяет увидеть целостную картину организации одновременно под различными углами зрения и предоставляет комплексный подход к анализу ее деятельности.
CAF предлагает (рисунок 1):
- систему оценки по девяти критериям модели, широко применяемую в организациях бюджетной сферы;
- возможность оценивать динамику и лучшие результаты;
- средства обеспечения постоянства цели и согласованного определения областей для улучшений;
- связь между различными результатами и используемыми для этого возможностями;
- регулярное измерение динамики изменений посредством самооценки.
Данная модель легко реализуема в системе местного самоуправления, что может повысить качество этого управления, позволит встроить в систему управления основы стратегического планирования, что приведет к повышению управляемости самой системой, а в конечном итоге - обеспечит более высокие уровень и качество жизни граждан.
Возможности Результаты -> ->
Рис. 1. Модель САБ
Важность этого подхода признается на самом высшем уровне - 28 июня 2014 г. вступил в силу Федеральный закон РФ № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где установлены правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования [2]. Разработаны и другие нормативные акты. Вместе с Конституцией РФ [1] они формируют необходимую правовую базу и совершенствуют существующий порядок принятия управленческих решений.
Использование основ стратегического планирования на уровне муниципального образования становится успешным в сочетании с ориентацией на практические возможности территории.
Важнейшие принципы стратегического планирования можно представить следующим образом.
1. Стратегическое управление - это, в первую очередь, модель поведения, и выстраивание стратегии применительно к со-
циально-хозяйственной системе предполагает постоянную конкретизацию стратегий и перевод части целевых ориентиров в форму индикативных планов и конкретных проектов. Стратегию развития необходимо тщательно планировать, учитывая постепенное «перестраивание» стратегического мышления служащих муниципального образования.
2. Реализация стратегического подхода в управлении муниципальным образованием - процесс двусторонний: с одной стороны, принципы стратегического планирования «спускаются» на уровень муниципалитета посредством приказов, указаний и других нормативных актов, процедур и регламентов от главы государства, правительства или регионального субъекта, с другой, -собственная стратегия развития увязывается с общественными интересами населения и исторически обусловленными особенностями развития данной территории.
3. Стратегические процессы в муниципальном образовании становятся источником устойчивого развития территории, стратегические планы стимулируют социально-экономическое равновесие в муниципальном образовании, обеспечивая общую эффективность местного управления. Именно стремление к устойчивости и постоянству актуализирует вопросы применения
принципов стратегического планирования к разработке и реализации стратегий.
4. Эффективность процесса формирования стратегических планов должна определяться отношением результата к затратам средств и времени, которые должны быть достаточными, но не слишком большими. Однако, процесс принятия научно-проработанных стратегий достаточно продолжителен по времени, поэтому может снизить эффективность управления в целом.
5. Стратегические планы развития представляют собой в большей мере качественные, чем количественные показатели, содержащиеся в документах муниципального уровня. Чаще всего используется сценарная форма планирования, что позволяет снизить уровень неопределенности в оценке будущих событий.
Реализация указанных принципов в системе местного самоуправления - процесс сложный, многоступенчатый. Его главными препятствиями на пути достижения поставленной цели являются:
- относительная новизна указанных процессов, недостаточность актуальных и научно-обоснованных подходов к разработке программы перехода на новые принципы работы органов местного самоуправления;
- инертность системы местного самоуправления;
- нежелание чиновников местного уровня перестраивать сложившиеся «правила игры»;
- отсутствие (временное) строгого контроля со стороны федеральных органов власти.
В результате инициатива, насаждаемая «сверху» в виде необходимости выполнения федерального закона, несмотря на объективную пользу, пока остается относительно нереализованной в системе местного самоуправления. Конечно, отдельные муниципалитеты приняли к работе данные нормативные акты, однако процесс внедрения принципов стратегического планирования и системы менеджмента качества в целом в систему местного самоуправления идет крайне медленно и неэффективно.
По нашему мнению, методология построения модели стратегического планирования в муниципальном образовании должна содержать следующие составные части.
1. Объектом исследования является система управления - управление муниципальным районом в современных условиях с учетом требований стратегического менеджмента. Система управления муниципалитетом подвержена не только внешнему воздействию со стороны федерального и регионального законодательства, общеполитических и общеэкономических условий, особенностей географического положения, состояния культуры и других индивидуальных особенностей, но и, как любая социально-экономическая система, обусловлена деятельностью людей, человеческими отношениями внутри коллектива работников, исполнением ими своих должностных обязанностей, основанных на субъективных интересах, ценностях, мотивах и установках. Поэтому необходимо изучить деятельность муниципалитета с точки зрения воздействия внешней и внутренней среды для повышения управляемости системы в целом.
2. Предметом исследования является проблема - внедрение принципов системы менеджмента качества (в частности, принципов стратегического планирования) в повседневную деятельность органов местного самоуправления.
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе требований системы менеджмента качества является весьма актуальной, значимой и интересной проблемой не только для исследователя, но и для системы органов государственной власти и управления. Как теоретическая проблема, так и прикладная программа действий, процесс стратегического планирования в органах местного самоуправления способен обеспечить основу для управления муниципальным образованием, повышая качество управления, качество предоставляемых населению государственных/муниципальных услуг.
3. Целью исследования является разработка теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по
формированию и реализации принципов стратегического планирования деятельности муниципального образования, уточнение организационного, информационного и методического обеспечения процесса реализации.
4. Подходы к решению задачи исследования - это, во-первых, исходная позиция, с которой исследование начинается, и которая определяет его направленность. Целесообразен для реализации системный подход, который требует максимально возможного учета всех аспектов проблемы в их взаимосвязи и целостности. Кроме того, важен концептуальный подход, предполагающий предварительную разработку концепции исследования, т.е. комплекса ключевых положений, определяющих общую направленность исследования. Наиболее эффективным является научный подход, который характеризуется научной постановкой целей исследования и использованием научного аппарата в его проведении. Кроме того, предполагается, что необходимо решать актуальные задачи, основанные на получении ближайшего результата - внедрения принципов стратегического планирования в систему муниципального управления.
5. Методология данного исследования включает также определение и формулировку ориентиров и ограничений. Главный ориентир - практическая направленность: применимость указанных выше положений и рекомендаций в деятельности муниципального образования. Ограничени-
ями могут послужить индивидуальные особенности муниципального управления.
6. Главную роль в методологии играют средства и методы исследования, которые выбираются индивидуально в зависимости от исходных условий муниципального образования, квалификации служащих, их готовности к переменам и ориентации на будущее развитие.
В результате применения указанной методологии муниципальные образования выстроят свою работу с применением принципов стратегического управления, что повысит их эффективность, будет способствовать росту качества предоставляемых населению услуг. Безусловно, могут возникнуть разнообразные особенности реализации разработанной модели, поэтому потребуются индивидуальные настройки для каждого муниципалитета, которые в конечном итоге приведут к совершенствованию всей системы местного самоуправления.
Литература
1. Конституция РФ 1993 года/ [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения 25.01.2013).
2. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 03.07.2014. Федеральный выпуск № 6418.
