CC BY-NC
686Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами
Куракин Алексей Валентинович
доктор юридических наук
профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49
И kurakinaleksey@gmail.com Карпухин Дмитрий Вячеславович
кандидат исторических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55
ЕЗ dimak7571 @mail.ru
Попова Наталья Федоровна
доктор юридических наук
профессор, кафедра Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый
университет при Правительстве России
119571, Россия, Москва область, г. Москва, уп. Ленинградский Проспект, 49,49
И nfpopova51@mail.ru
Статья из рубрики "Административное и муниципальное право и федеративное устройство."
Аннотация.
Предметом статьи являются правовые нормы, содержащиеся в Конституции Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливающие базовые исходные начала разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с целью определение перспектив совершенствования приёмов юридической техники структурирования исходных положений, зафиксированных в рассматриваемом законодательстве. Методологическую основу статьи составили формально-логический, интерпретационный, логический, компаративистский методы исследования.Формально-юридический, логический и интерпретационный методы использовались при анализе конкретного содержания правовых предписаний, касающихся вопросов структурирования принципов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. Новизна статьи заключается в предложенной авторами формулировки принципов, вытекающих из положений и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в формулировании конкретных предложений по совершенствованию указанного Федерального закона для четкого разграничения принципов от правовых механизмов, связанных с детальным регулированием порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
Национально-образование, полномочий, Делегирование полномочий
DOI:
10.7256/2454-0595.2018.11.28228
Дата направления в редакцию:
04-12-2018
Дата рецензирования:
02-12-2018
Ключевые слова: Конституция, Основной закон, Публичная власть, территориальное образования, Административно-территориальное
Федерализм, Законность, Финансовое обеспечение, Передача
Статья написана с использованием СПС «КонсультантПлюс»
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами закреплено в статьях 11 (ч.3), 71-73 и 76 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ, Основной Закон).
В статье 71 Конституции РФ определены предметы ведения и полномочия, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации. Статья 72 закрепляет перечень совместных предметов ведения полномочий Российской Федерации и её субъектов. Наконец, статья 73 Конституции РФ носит бланкетный характер и определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения РФ и её субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Какие принципы положены в основу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ ?
Примечательно, что Конституция РФ являясь учредительным политико-правовым актом, определяющим основы общественного устройства Российской Федерации, фрагментарно упоминает термин «принцип». Очевидно, что в этом нет большой необходимости, поскольку конституционные предписания, сформулированные в нормах-декларациях и нормах-дефинициях, содержащиеся в главе 1 Конституции РФ устанавливают определенные принципы - исходные начала, идеи, на которых базируется вся конструкция российской государственности, что позволяет исследователям утверждать о наличии конституционных принципах организации различных сфер жизнедеятельности Российской Федерации. Так, авторы комментария к Конституции Российской Федерации под ред. В.Д. Зорькина выделяют, например, следующие принципы государственно-территориального устройства России: единства и целостности государства, федерализма, суверенности, единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов РФ, принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов РФ по отношению к Федерации ^^
Дефиниция «принцип» упоминается в правовых предписаниях в бланкетном или отсылочном контекстах, которые устанавливают необходимость следование общепризнанным и общим принципам при реализации законотворческого и правоприменительного процессов.
Буквальный анализ Конституции РФ показывает, что дефиниция «принцип» фигурирует в преамбуле и в ряде статей Основного Закона Российской Федерации. Так в преамбуле данное понятие упоминается в контексте общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Часть 4 статьи 15 Конституции РФ устанавливает, что общепризнанные принципы являются составной частью правовой системы России. В соответствии с частью 1 статьи 17 Основного Закона в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Положения статьи 69 Конституции РФ гарантируют права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами. Дважды данный термин фигурирует в пунктах «и», «н» части 1 статьи 72 Основного Закона. Указанные пункты относят установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт «и») и организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н») к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с положениями части 3 статьи 75 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Положения части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации устанавливают, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается последними самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Однако анализ положений статьей 71-73 Конституции РФ позволяет выделить исходные начала на основе, которых предметы ведения и полномочия разграничены между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Так, статьи 71-73 Основного Закона сформулированы в главе 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ. Федерация как форма территориально-административного устройства России предполагает наделение субъектов РФ нормотворческой компетенцией, в том числе посредством принятия собственных законов по совместным предметам ведения и полномочиям РФ или исключительным полномочиям субъектов РФ. Изложенная общераспространённая доктринальная точка зрения коррелируется с формально-юридическим определением сущности федерализма. Так, в части 1 статьи 3 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федерализм определён трактуется как один из принципов государственной службы, который обеспечивает единство государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ей субъектами, гарантированное Конституцией РФ. В этом проявляется реализация принципа федерализма .
Другим важным принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями публичной власти в РФ является общеправовой, универсальный принцип законности. Так, статья 76 Конституции РФ
устанавливает, что по исключительным предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, распространяющиеся на всю территорию Российской Федерации (часть 1 статьи 76). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2 статьи 76). Вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76). Таким образом, принцип законности при разграничении предметов ведения и полномочий выражается в том, что реализация полномочий, возложенных на органы государственной власти РФ и субъектов РФ в рамках определённых Конституций РФ предметов ведения, должна осуществляться на основе нормативных предписаний, зафиксированных в источниках права -законах и подзаконных актах.
Кроме того, из положений статьи 76 Конституции РФ вытекает другой важный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, который можно определить, как принцип верховенства права и закона. Как отмечают авторы доктринального постатейного комментария к Конституции Российской Федерации под руководством Ю.А. Дмитриева федеральные законы обладают верховенством в области защиты прав граждан и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов Федерации (часть 2 статьи 4 и часть 2 и 5 ст. 76); законодательство субъектов по вопросам защиты прав и свобод не может противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу; субъекты Федерации не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав и свобод (абз. 3 п. 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П)» [4].
Статьи 71-72 Конституции РФ содержат исчерпывающие перечни предметов ведения и полномочий, реализуемых как исключительно Российской Федерацией, так и совместно -органами публичной власти РФ и субъектов РФ.
Сравнительный анализ положений статей 71-72 Конституции РФ позволяет выделить ряд разграничительных принципов, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основным разграничительным критерием здесь выступает характер (административно-политический, социальный-экономический, социально-культурный) предмета ведения и полномочия, в зависимости от которого осуществляется отнесение последних к органам государственной власти РФ, совместному ведению РФ и субъектов РФ или субъектам РФ. Формально-юридическая градация предметов ведения и полномочий, представленных на трёх уровнях государственной власти и закреплённых в статьях 71-73 Конституции РФ, свидетельствует о иерархичности приоритетов при определении предметов ведения и полномочий за конкретным уровнем органов государственной власти РФ. Изложенное, позволяет выделить в качестве принципа, разграничивающего предметы ведения, характер и приоритет предмета ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Научно-практический комментарий к Конституции РФ под ред. В.Д. Зорькина определяет предмет ведения Российской Федерации как сферу отношений, которая отнесена Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Президента РФ, СФ ФС РФ, Правительства РФ и др.). Главными гарантиями
суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального закона является осуществление Российской Федерацией законодательных и исполнительных полномочий в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина
Е.Ю. Бархатова в комментарии к части 2 статьи 71 Конституции РФ предлагает разделить предметы ведения и полномочия органов Российской Федерации разделить на несколько групп, связанных с решением следующих категорий вопросов:
1) государственного строительства;
2) регулирования экономики и социального развития;
3) внешней политики и внешнеэкономической деятельности;
4) обороны и охраны границы;
5) создания правоохранительных органов и правовой системы;
6) метеорологии, статистической отчетности и др.;
7) государственные награды и почетные звания РФ -Ш.
Для определения приоритетных предметов ведений и полномочий, отнесенных исключительно к ведению органов государственной власти РФ необходимо соотнести 18 (восемнадцать) пунктов части 2 статьи 71 Конституции РФ с предложенной классификацией предметов ведения и полномочий. Соответствующие результаты представлены в таблице № 1.
Таблица № 1 Соотнесение групп предметов ведения и полномочий по Е.Ю. Бархатовой с конкретными пунктами части2 статьи 71 Конституции РФ.
№ Группы исключительных предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ Пункты части 2 статьи 71 Конституции РФ
1 Государственное строительство «а», «б», «в», «г»
2 Регулирования экономики и социального развития «д», «е», «ж», «з», «и»
3 Внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность «к», «л»
4 Оборона и охрана границы «м», «н»
5 Создание правоохранительных органов и правовой системы; «о», «п», «с»
6. Метеорология, статистическая отчетность и др «р»
7. Государственные награды и почётные звания РФ «с»
Следует отметить, что вопросы государственного строительства, внешней политики, обороны и охраны границ, создания правоохранительных органов и правовой системы образуют административно-политический сегмент общественных отношений, включающий предметы ведения и полномочия, направленные на обеспечение суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности России. Исходя из изложенного, приведенное соотношение групп предметов ведений и полномочий,
находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, можно представить в следующем виде:
1. административно-политические вопросы, включаюшие государственное строительство, защиту прав и свобод, внешнюю политику, оборону и охрану границ, создание правоохранительных органов и правовой системы;
2. вопросы регулирования экономики, внешнеэкономической деятельности, социального развития;
3. вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;
4. государственные награды и почетные звания.
Соотнесение 18 (восемнадцать) пунктов части 2 статьи 71 Конституции РФ с предложенной классификацией проиллюстрировано с таблице № 2.
Таблица № 2 Соотнесение групп предметов ведения и полномочий с конкретными пунктами части 2 статьи 71 Конституции РФ.
№ Группы исключительных предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ Пункты части 2 статьи 71 Конституции РФ
1 Административно-политические вопросы, включающие государственное строительство, защиту прав и свобод, внешнюю политику, оборону и охрану границ, создание правоохранительных органов и пра в о в о й сис те мы «а», «б», «в», «г», «к», «м», «н», «о», «п», «с»
2 Регулирование экономики и социального развития «д», «е», «ж», «з», «и», «л»
3 Внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность «р»
4 Государственные награды и почетные звания «с»
Таким образом, административно-политические по своему характеру предметы ведения и полномочия являются приоритетными для органов государственной власти РФ, так как их реализация обеспечивает жизнеспособность Российской Федерации. Кроме того, нельзя не отметить что вопросы экономического характера, отнесенные к исключительному предмету ведения и полномочий Российской Федерации не только потому, что посредством их реализуется суверенитет государства, но и поскольку с финансово-экономической точки зрения могут быть реализованы за счет высокого уровня централизации власти, распространяющейся на всю территорию Российской Федерации, а также за счёт значительных финансовых затрат, которые не способны осуществлять субъекты РФ. К числу таковых относятся: федеральные бюджет, налоги и сборы, фонды регионального развития, энергетические системы, ядерная энергетика, транспорт, пути сообщения, информация и связь, космос (п.п. «з», «и» части 2 ст.71)
Предметы совместного ведения определены авторами научно-практического комментария под ред. В.Д. Зорькина как сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции РФ и ее субъектов.
Реализация полномочий по предметам совместного введения должна осуществляться согласованно, с учетом взаимных интересов друг друга
Е.Ю. Бархатова в комментарии к части 1 статьи 72 Конституции РФ предлагает классифицировать все 14 (четырнадцать) предметов совместного ведения на четыре группы:
1) государственное строительство и защиты прав и свобод;
2) регулирование экономики и социального развития;
3) деятельность правоохранительных органов и правовой системы;
4) международные и внешнеэкономические связей субъектов Федерации, международные договоры Российской Федерации -Ш.
Соотнесение предложенных автором групп с конкретными пунктами части 1 статьи 72 Конституции РФ показывает следующее соотношение предметов совместного ведения полномочий (таблица № 3).
Таблица № 3 Соотнесение групп совместных предметов ведения и полномочий органов публичной власти РФ и субъектов РФ по Е.Ю. Бархатовой с конкретными пунктами части 1 статьи 72 Конституции РФ.
№ Группы совместных предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ Пункты части 1 статьи 72 Конституции РФ
1 государственное строительство и защита прав и свобод «в», «г», «д», «е», «ж», «и»
2 регулирование экономики и социального развития «з», «к», «л», «н»
3 деятельность правоохранительных органов и пра в о в о й сис те мы «а», «б», «м»
4 международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации, реализация международных договоров Российской Федерации «о»
Таким образом, приоритетными предметами совместного ведения Российской Федерации и её субъектов являются социальные и экономические отношения: вопросы связанных с природными ресурсами и природопользование; разграничение государственной собственности; окружающая среда и экологическая безопасность; памятники истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, и т.д.
Авторы доктринального постатейного комментария к Конституции РФ под руководством Ю.А. Дмитриева отмечают, что при решении вопросов исключительного ведения субъекты РФ обладают полномочиями, определяемыми по принципу ех offitcio (все,
кроме)
При этом авторы отмечают определённую двойственность данного принципа. С одной стороны, этот принцип означает, что акты, изданные по вопросам исключительного ведения субъектов РФ, обладают высшей юридической силой на всей территории
субъекта, даже по отношению к актам федеральной власти, которые издаются в нарушение компетенции субъектов. С другой стороны, исключительная компетенция органов государственной власти субъектов формируется по остаточному принципу и включает вопросы, не содержащиеся в перечнях ст. 71 и 72 Конституции РФ [4].
В административно-политической сфере субъекты Российской Федерации имеют право принимать конституции, уставы, которые определяют систему законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Субъекты принимают законы о выборах, референдумах, опросах, проведении сходов, собраний, конференций граждан, о порядке избрания (назначения) мировых судей, наличии и порядке формирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Субъекты с учётом исторических традиций определяют своё административно-территориальное устройство и наименование административно-территориальных единиц,
уведомляя при этом федеральные органы государственной власти [4].
В социально-экономической сфере субъекты Российской Федерации устанавливают льготы различным категориям граждан в сфере ЖКХ, транспорта, назначают дотации,
устанавливают нормы предоставления жилой площади, и т.д [4].
Кроме того, авторы комментария под ред. В.Д. Зорькина к числу административно-политических и социально-экономических предметов ведения субъектов относят вопросы, связанные с бюджетом, государственной собственностью и социально-экономическим развитием субъекта; местные налоги и сборы; заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий; делегирование части полномочий органам публичной власти РФ; деятельность органов местной власти; представительство в федеральных органах; государственную службу в субъекта; государственные награды и почетные звания субъекта; научные и культурные связи зарубежными государствами, другие вопросы
Важным принципом, лежащим в основе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ является принцип единства системы исполнительной системы органов государственной власти Российской Федерации. Данный принцип сформулирован в части 2 статьи 77 Основного Закона. В соответствии с положениями указанной статьи органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах исключительного ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ей субъектов.
Следует отметить, что Конституций Российской Федерации не является единственным источником, который содержит принципы разграничения полномочий меду органами публичной власти РФ и ее субъектов.
В 2013 году в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.06.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах») была введена глава 1У.1, устанавливающая принципы разграничения полномочий для органов публичной власти РФ и субъектов. Следует отметить, что принципы разграничения полномочий, сформулированные в Законе об общих принципах во многом конкретизируют положения Конституции Российской Федерации.
Принципы разграничения полномочий, вытекающие из Закона о разграничении
полномочий, представлены в таблице № 4
Таблица № 4. Принципы разграничения полномочий между органами публичной власти, содержащиеся в Законе об общих принципах.
№ Наименование принципа статьи главы 1У.1
Неотъемлемость предмета ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ и субъектов РФ, установленного Конституцией РФ. Ста тья 3 п.1
1. Соотнесение полномочия по предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ только за органом государственной власти субъекта РФ. Статья 26.1. п .4
2. Финансовое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Ст.ст. 26.226.3
3. Делегирование (передача) полномочий, реализуемых по предметам ведения РФ, а также совместно РФ и субъектами РФ органам государственной власти субъектов РФ. Статьи 26.3 п.7
4. Участие органов публичной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий по предметам ведения РФ и совместного ведения. С та тья 26.3 п. 1
5. Изъятие переданных полномочий по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ от органов государственной власти субъектов РФ. С та тья 26.3 п.7.2
6. Приоритет нормативно-правого акта как источника права при разграничении предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ. С та тья 26.7 п. 1
7. Временное осуществление РФ отдельных полномочий субъекта Российской Федерации. Ст. 26.9
8. Оценки эффективности деятельности органов публичной власти субъекта РФ Статья 26.3.2
9. Оценка воздействия и экспертиза проектов правовых актов субъектов РФ Статья 26.3.3.
10. Участие органов публичной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Статья 26.4.
11. Разграничение полномочий между органами публичной власти края, области и входящих в их состав автономного округа Статья 26.6.
12. Определение оснований порядка заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передачи части полномочий С та тья 26.7 -26.8.
Одной из проблем в рамках заявленной темы является формальное закрепление принципов разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами публичной власти РФ и её субъектов в законодательстве последних.
Следует отметить, что в Конституциях республик в составе Российской Федерации принципы разграничения предметов ведения и полномочий буквально не сформулированы. При этом в статьях Основных законов республик используются разные приемы формулирования предметов совместного ведения и ведения республик. Примеры таких формулировок приведены в таблице № 5
Таблица №5 Типы формулировок статей республик, регламентирующих предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ.
N Наименование Типы формулировок статей,
Конституции содержащих принципы
республики в разграничения предметов ведения
с ос та ве Р Ф федеральных и региональных
органов публичной власти
1. Конституция Ст. 62 провозглашает полноту
Республики Коми государственной власти на своей
территории обладает всей полнотой
государственной власти за предметов
ведения и полномочий РФ и совместного
ведения.
Ст. 63 содержит перечень предметов
ведения РФ
Ст.64 содержит перечень совместного
ведения.
2. Конституция Ст. 38 устанавливает предметы ведения
(Основной закон) субъекта.
Республики Саха
(Якутия) Статья 40. Устанавливает, что предметы
ведения и полномочия органов
государственной власти республика
закрепляются в ее Конституции.
Правовые акты по предметам
совместного ведения принимаются в
соответствии с федеральными законами,
которые устанавливают их общие
принципы.
Статья 41. Устанавливает, что Законы
Республики Саха (Якутия) имеют прямое
действие на всей территории
республики.
Определяет, что Республика Саха
(Якутия) вправе поднимать вопрос о
приостановлении или об отмене
нормативных правовых актов Российской
Федерации в случае, они приняты в
нарушение полномочий и предметов
ведения Республики.
3 Конституция Статья 57 устанавливает перечень
Республики Тыва предметов ведения и полномочий республики. Статья 58 содержит перечень федеральных предметов ведения и полномочий. Статья 59 содержит предметы совместного ведения Российской Федерации и республики. Статья 60 определяет предметы ведения и полномочия республики.
4. Конституции Республики Адыгея Статья 53 устанавливает предметы ведения и полномочия республики. Статья 54 содержит перечень совместных предметов ведения и полномочий республики.
5. Конституция Чеченской республики Статья 60 содержит перечень предметов совместного ведения Статья 61 устанавливает, что вне пределов ведения РФ и совместного ведения обладает всей полнотой государственной власти и реализует полномочия на Конституции и нормативно-правовых актов Чеченской республики.
6. Устав (Основной закон) Ставропольского края Статья 16 содержит перечень предметов ведения РФ и Ставропольского края. Статья 17 определяет перечень полномочий самостоятельного ведения Ставропольского края.
7. У с та в Хабаровского края Статья 7 определяет перечень предметов ведения Хабаровского края. Статья 8 определяет, что по предметам своего ведения край вправе принимать краевые нормативные правовые акты. В случае их противоречия федеральным законам действует последний. При противоречии правового акта Хабаровского края, изданного по предмету ведения субъекта, действует нормативный правовой акт субъекта.
8. У с та в Свердловской области Статья 23. содержит перечень предметов ведения и полномочий Свердловской области. Статья 24 содержит перечень предметов
9. У с та в (О с но в но й закон) Владимирской области совместного ведения РФ и области. Статья 49 определяет, что по предметам совместного ведения область принимает нормативно-правовые акты, включая законы. В случае их противоречия федеральным законам действуют последние. До принятия законов РФ по предметам совместного ведения область издает собственные нормативные правовые акты, которые после принятия закона РФ должны быть приведены в соответствие с последним при наличии противоречий. Статья 50 устанавливает, что вне пределов ведения РФ и совместного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование, которое включает принятие нормативных актов, включая законы.
10. Устав Ивановской области Статья 18 определяет перечень предметов ведения и полномочий области. Статья 63 определяет, что область предметам совместного ведения до принятия законов РФ, которые после принятия закона РФ должны быть прив е де ны в с о о тв е тс тв ие с по с л е дним при наличии По вопросам ведения области в случае противоречия между федеральными нормативно-правовыми актами и нормативно-правовыми актами области по вопросам отнесенным к компетенции субъекта применяется нормативный правовой акт области.
11. У с та в го ро да Москвы Статья 12 содержит перечень полномочий города Москвы по предметам совместного ведения РФ и Москвы. Статья 13 содержит перечень полномочий города Москвы.
12. У с та в го ро да Санкт-Петербурга Статья 11 содержит перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и устанавливает, что в случае противоречия федерального закона и нормативного правового акта Санкт-Петербурга действует закон РФ.
Статья 12 устанавливает перечень предметов ведения Санкт-Петербурга и устанавливает приоритет действия закона субъекта по предметам его ведения при возникновении
противоречий с федеральным законом по предмету ведения РФ или предметам совместного ведения.
Таким образом, из представленной таблицы видно, что формально-юридическое закрепление принципов разграничения предметов совместного ведения осуществляется несколькими способами.
Во-первых, посредством фиксации конкретных перечней совместных предметов ведения и полномочий РФ и субъекта, а также перечня предметов ведения и полномочий с убъе кта Р Ф .
Во-вторых, путём закрепления перечня конкретных предметов ведения и полномочий субъекта РФ и формулирования бланкетных норм о совместных предметах ведения и полномочиях РФ и субъектов в соответствии с Конституцией РФ.
В-третьих, посредством формулирования бланкетных норм, отсылающих к положениям Конституции РФ без содержания конкретных предметов ведения и полномочий.
Сравнение перечней предметов ведения и полномочий субъектов, зафиксированные в конституциях (уставах), не являются идентичными по содержанию, поскольку статья 73 Основного закона РФ не содержит исчерпывающего перечня полномочий, находящихся в ведении субъекта. Конкретизацию перечней исключительного ведения субъектов можно рассматривать в качестве реализации принципа федерализма, реализуемого при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями публичной власти Российской Федерации. Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ практически дословно воспроизводят конституционные положения о приоритете федерального законодательства над региональным в вопросах совместного ведения; о необходимости привидения в соответствие нормативно-правовых актах субъекта при издании федерального закона по предметам совместного ведения при наличии противоречий между ними; о применении закона субъекта РФ при возникновении противоречий межу федеральным и региональным законодательством по предмету ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о формальном закреплении в основных законах субъектов РФ принципа законности.
Проведя анализ содержания и редакции формулирования этих принципов можно сделать следующие замечания.
Во-первых, отмечаются повторы указания на принципы в трех статьях рассматриваемой главы, что излишне, так как это слово присутствует в названии Главы IV.!. Во-вторых, из текста статей данной главы прослеживаются еще три принципа, а именно:
1) принятие нормативных правовых актов и государственных программ субъекта Российской Федерации в целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субъекта Российской Федерации;
2) возможность передачи полномочий Российской Федерации для их реализации
субъектами Российской Федерации соответствующими нормативными правовыми актами и наоборот (в соответствии со ст. 78 Конституции РФ этот принцип действует только в отношении органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ));
3) определение оснований изъятия у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий в установленной сфере деятельности.
В-третьих, в рассматриваемой Главе содержатся нормы, которые не являются общими принципами, а детально регулируют организацию и порядок разграничения полномочий между уровнями власти в РФ. Аналогичное замечание можно сделать и в отношении других глав данного Закона.
Например, его Главы II и III регулируют порядок формирования законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, их полномочия. Это не общие принципы, а детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта РФ. А в соответствии со ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ оно относится к исключительному ведению субъекта РФ, в которое в данном случае вторгается Российская Федерация». М. В. Глигич-Золотарева также одной из основных претензий к данному Закону называет не полное соответствие его названия
содержанию
И. А. Стародубцева приходит к выводу о том, что развитие федеративных отношений в России в последнее время характеризуется интенсивной реализацией РФ своих полномочий в сфере совместного ведения, включая захват предметов ведения субъектов Федерации. Автор предлагает закрепить в качестве уточнения исключительные полномочия субъектов РФ в ст. 73 Конституции РФ J^.
В-четвёртых, ч. 7 ст. 26.3 рассматриваемой главы противоречит ст. 78 Конституции РФ, которая определяет, что могут передаваться не полномочия РФ, а только федеральных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов для осуществления части своих полномочий, при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. А органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им для реализации ч а с ть с в оих по лно мочий.
В-пятых, необходимо коротко и емко формулировать принципы. В рассматриваемом Законе они сформулированы очень громоздко. Можно привести примеры формулировки принципов в федеральных законах. Например, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» коротко названы такие принципы деятельности федеральной службы безопасности как: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.
В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» есть ст. 7. «Принципы стратегического планирования». В ней определено, что стратегическое планирование основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников
стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе.
И далее по тексту Закона идет расшифровка принципов в одном абзаце по каждому принципу.
В-шестых, с учетом отмеченного предлагаем следующие перечень и формулировку принципов разграничения полномочий, которые указаны в таблице №6.
Таблица № 6 . Предлагаемый перечень принципов разграничения полномочий между федеральными и региональными (субъекта) органами публичной власти
Российской Федерации
№ Наименование принципа статьи главы Ш.1
1. Неизменность предметов исключительного ведения РФ, предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, установленных в Конституции РФ, а также наличие предметов исключительного ведения субъектов РФ Статья 26.1.
2. Наличие собственных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации Статья 26.1-1.
3. Наличие источников финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам их ведения Статья 26.2.
4. Определение полномочий органов публичной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации Статья 26.3.
5. Принятие нормативных правовых актов, а также государственных программ субъекта Российской Федерации в целях осуществления полномочий органов публичной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации Статья 26.3-1.
6. Возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответствующими нормативными правовыми актами Статья 26.3-2.
7. Определение оснований изъятия у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий в установленной сфере деятельности Статья 26.3-4.
8. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении Статья 26.3-5.
полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения
9. Осуществление оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Статья 26.3.2
10. Осуществление оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Статья 26.3.3.
11. Участие органов публичной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Статья 26.4.
12. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа Статья 26.6.
13. Определение оснований допущения и порядка заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче полномочий Статья 26.7.26.8
14. Установление оснований временного осуществления федеральными органами публичной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации Статья 26.9
Также, помня о том, что принципы - это основополагающие идеи, содержащие в нормах закона, можно в эту главу добавить такие общие принципы как законность, федерализм, единство системы органов государственной власти в РФ, разделение властей.
Следует отметить, что на практике Конституционный Суд РФ очень часто рассматривает вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ при осуществлении им проверок конституционности законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами, а также споров о полномочиях между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу делегирования федеральных законодательных полномочий субъектам РФ без их финансового сопровождения.
В то же время в практике деятельности Конституционного Суда РФ практически не уделяется внимания толкованию ст. 73 Конституции РФ о вопросах исключительного ведения субъектов Российской Федерации [5, 6].
Библиография
1. Бархатова Е.Ю. "Комментарий к Конституции Российской Федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) М.: "Проспект", 2015 // Текст комментария размещён в СПС «КонсультантПлюс».
2. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы /М.В. Золотарева // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3-7.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В.
Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 1008 с. // Текст комментария размещён в СПС «КонсультантПлюс».
4. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) (2-е издание, измененное и дополненное) (рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев) / науч. ред. Ю.И. Скуратов. "Статут", 2013 // Текст комментария размещен в СПС «Консультант».
5. Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М.: Проспект, 2007.
6. Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года /Ж.И. Овсепян // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1. С. 23 - 37.
7. Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / И.А. Стародубцева // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. С 26-31.
8. Чертков А.Н. Договорный аспект разграничения полномочий в Российской Федерации: история и современность / А.Н. Чертков, О.В. Кистринова // Журнал российского права. 2014. N 8. С. 16-24.
9. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация /Е.М. Шашкова // Конституционное и муниципальное право, 2008, N 3, С.9-13. Текст комментариев размещён в СПС «КонсультантПлюс».
