Принципы построения систем поддержки принятия решений для органов государственной власти субъекта РФ Текст научной статьи по специальности «Компьютерные и информационные науки»

Ладыгина Т.Л. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМ ПОДДЕРЖКИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ДЛЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ

Разработке систем поддержки принятия решений (Decision Support Systems) при создании автоматизированных информационных систем посвящено большое число исследовательских и проектноконструкторских работ. Многие из этих работ нашли определенную практическую реализацию.

Вместе с тем создание систем поддержки решений (СПР) для органов государственной власти (ОГВ), как правило, ограничивается разработкой средств коллективного отображения информации, формированием баз данных, созданием информационно-справочных и телекоммуникационных систем, технологий документационного обеспечения и качественного оформления документов.

Сложность решаемых ОГВ задач, характеризуемая развитием рыночных отношений, повышением самостоятельности ОГВ в субъектах РФ и необходимостью принимать стратегические государственные решения в условиях неопределенности, заставляет развивать методологические основы создания СПР с целью повышения результативности принятия решений ОГВ. При этом неопределенность, в условиях которой приходится подготавливать и принимать решения, зависит в одних случаях от избытка противоречивой информации, в других - от недостатка и недостоверности статистической информации.

Игнорировать эти условия практически невозможно, поэтому СПР обязательно должны иметь в своем арсенале набор экспертных методов и уметь настраиваться на потребности лица, принимающего решения (ЛПР). Далее мы будем рассматривать такие системы принятия решений, в которых решения принимаются единолично главным должностным лицом (далее ЛПР).

Система поддержки принятия решений (СППР) для ОГВ субъекта РФ должна базироваться на информационной системе ОГВ, задачи и состав которой определяются на основе анализа предметной области регионального управления и выделения приоритетных программных установок. Для подавляющего большинства регионов в настоящее время это следующий комплекс взаимосвязанных задач.

Создание оптимальных условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов в регионе, улучшение основных экономических показателей, увеличение занятости населения.

Привлечение в регион внешних инвестиций, поддержка наиболее значимых инновационных проектов. Планирование и увеличение налоговых поступлений, стабилизация финансово-бюджетной сферы региона, эффективное управление и контроль финансовых потоков.

Развитие инфраструктуры и эффективное управление системами социального обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальным хозяйством, транспортом и т.п.

Создание и поддержание стабильности общественно-политической ситуации в регионе.

Охрана правопорядка и эффективная борьба с преступностью.

Эффективное использование природных ресурсов, решение проблем экологии.

Практика создания информационных систем управления в регионах показывает, что пока в государстве не разработана методология создания информационных систем на уровне региональных органов управления, многое определяется традициями управления и особенностями личности руководителей. Тем не менее, важность проблемы создания именно систем поддержки принятия решений для ОГВ стала осознаваться и в Правительстве РФ, так, например, в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия» была предпринята попытка определить функциональную структуру СППР ОГВ.

Результатом исследований, проведенных институтом архитектуры электронного правительства, стала замена термина «Система поддержки принятия решений» на «Интегрированная автоматизированная система поддержки выполнения функций для органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» (ИАСПФ), также был предложен «как минимальный для формирования облика ИАСПФ» следующий состав элементов системы: портал, система анализа, учётная система.

Согласно проекту стандарта на ИАСПФ, разработанных корпорацией «Парус», система в целом должна обеспечивать выполнение следующих функций:

обеспечение открытости и информационной прозрачности деятельности органов государственной власти субъекта РФ в составе субъекта РФ перед гражданами, предприятиями и организациями за счет публикации в сети Интернет достоверной и информации и документов;

обеспечение возможности обращения граждан и организаций в органы государственной власти субъекта РФ за счет возможностей информационно-телекоммуникационных технологий (ИКТ);

обеспечение возможности получения гражданами и организациями государственных услуг с использованием ИКТ;

предоставление сотрудникам органов государственной власти субъекта РФ современных инструментов управления на основе интеграции новейших разработок с использованием ИКТ;

обеспечение возможности закупок продукции для региональных и муниципальных нужд с использованием ИКТ и создание равных условий конкуренции среди поставщиков; ведение БД о закупках для региональных и муниципальных нужд;

ведение единого хранилища для информационно-аналитических, нормативно-справочных и других необходимых для осуществления процесса закупок документов;

сбор, накопление и анализ информации о событиях и процессах, происходящих в регионе, а также представление ее в виде, обеспечивающем эффективное принятие управленческих решений;

обеспечение анализа и мониторинга показателей, рассчитываемых по разным методикам, в том числе и экспериментальным;

обеспечение обмена информацией с региональными и муниципальными АИС в соответствии с установленными регламентами.

Приведенный выше перечень функций, имеет как положительные стороны, так и отрицательные. С одной стороны отрадно, что ИАСПФ учитывает функции, которые отличают деятельность органов власти от любого рода организаций, а именно: обеспечение открытости и прозрачности, обеспечение возможности получения гражданами и организациями государственных услуг на основе ИАСПФ, обеспечение возможности обращения граждан и организаций в органы государственной власти субъекта РФ. В более ранних публикациях на эту тему подобные функции не указывались. С другой стороны в проведенных исследованиях не до конца реализован системный подход и уделено излишнее внимание процессу закупок, хотя проведение конкурсов - это одна из конкретных функций ОГВ. На наш взгляд, функциональный состав должен быть инвариантен по отношению ко всем конкретным функциям ОГВ.

Функциональную структуру ИАСПФ ОГВ целесообразно представить как совокупность перечисленных ниже взаимодействующих подсистем.

Информационно-коммуникационная среда - обеспечение внешних и внутренних коммуникаций, организация доступа (в том числе удаленного) к внешним и внутренним информационным ресурсам (базам данных, базам знаний).

Информационные сети - обеспечение информационного взаимодействия подсистем и пользователей ИС ОГВ, организация коллективного доступа к информационным ресурсам ИС ОГВ.

Управление электронным документооборотом - поддержка процессов делопроизводства (регистрации, рассылки, архивного хранения документов), контроля исполнительской дисциплины, а также обеспечение доступа к специально-организованным фондам внутренних, входящих и исходящих документов.

Информационно-документационное обслуживание - обеспечение необходимого уровня качества принимаемых решений за счет сбора, аналитической переработки и предоставления пользователям ИС ОГВ фактографической информации текущей, желаемой и прогнозируемой ситуациях в регионе.

Ситуационный и системный анализ - обеспечение необходимого уровня качества принимаемых решений за счет углубления процедур анализа, прогнозирования и оценки последствий принимаемых решений.

Поддержка процессов подготовки управленческих решений - обеспечение необходимого уровня качества принимаемых решений за счет предоставления информации по аналогам и прецедентам решаемых вопросов.

Информационное обеспечение деятельности собственно органа управления - обеспечение необходимого уровня конечных показателей деятельности структуры за счет информационного обслуживания внутренних управленческих функций автоматизированной поддержки основных процедур внутреннего управления планирования, распределения ресурсов, контроля, анализа и т.п. В эту подсистему можно включить систему учета всех событий, процессов, объектов административной деятельности ОГВ.

Подсистема предоставления гражданам и организациям государственных услуг (лицензий, разрешений и т.д.) через портал ОГВ.

Подсистема обратной связи - обеспечение обращений граждан в ОГВ, возможность предварительного обсуждения и обсуждения пост-фактум принимаемых ОГВ решений (форум), возможность анкетирования посетителей портала ОГВ.

Система принятия решений для ОГВ должна базироваться на ИАСПФ и иметь структуру, представленную на рис. 1. Рассмотрим основные ее элементы.

База прецедентов управленческих решений (БП). В самом простом случае это может быть база нормативных правовых актов, но опыт работы в ОГВ показывает, что просто базы нормативных актов недостаточно, необходимо создавать базу решений, принятых высшим должностным лицом, по определенной структуре.

База данных (БД) - текущие и измеренные данные и система управления БД (СУБД); здесь должны также учитываться данные обо всех административных процессах, происходящих в ОГВ. Например, обязательно нужна база, регистрирующая работу всех создаваемых коллегиальных органов, для изучения эффективности работы подобных структур.

База моделей (БМ), и система управления БМ (СУБМ).

База аналогов временных рядов (БАВР) для прогнозирования на коротких выборках с привлечением экспертов и система управления БАВР.

Интерфейс между перечисленными выше системами и человеком - оператором или ЛПР.

Система визуализации (СВ) или представления вариантов решений удобном для пользователя виде.

Рис. 1. Структура системы принятия решений

Существуют две причины, которые могут привести к принятию неверных государственных решений: недостаток или недостоверность информации и некомпетентность ЛПР или его неумение воспользоваться имеющейся информацией.

Первая причина очень сильно влияет на результаты принятия решений при разработке сценарных прогнозов, особенно, если они разрабатываются без поддержки математическими моделями и методами. Специфика прогнозирования развития сложной социально-экономической системы (СЭС), какой является регион, диктует необходимость создания подсистемы СППР - экспертной системы прогнозирования (ЭСП) развития СЭС на основе наиболее значимых факторов. ЭСП должна объединять логику здравого смысла и научный опыт формализации задачи анализа и синтеза в классе интеллектуальных организационных систем.

ЭСП должны строиться на следующих принципах:

подсистема должна обеспечивать проведение своевременной разработки эффективных решений на базе альтернативных прогнозов: пессимистического, оптимистического, вероятного, самопроизвольного (при сохранении текущей тенденции), прогноза с учетом выбранного вектора управления;

подсистема должна уметь использовать различные источники и способы представления информации (имеется ввиду различное представление данных: лингвистические переменные, размытые числа, слу-

чайные величины);

ввод данных можно осуществлять как вручную, так и путем подсоединения баз данных или импортируя данные разных форматов.

Приведем характеристики основных источников информации для СПР ОГВ. Реальное информационное поле представлено достаточно широким кругом источников, имеющих как специфический характер происхождения, масштаб распространения, так и степень достоверности.

К основным источникам можно отнести:

- официальную государственную статистику (1);

- информацию служебного характера, относящуюся к опыту функционирования органов управления в сфере регулирования хозяйственной и социальной практики и оценке его эффективности (2);

- материалы СМИ (3);

- материалы научных конференций, «круглых столов», аналитические обзоры и публикации и т.п. (4);

- результаты опроса населения и экспертов, другие социологические материалы (имеющие как минимум первичный уровень обработки и систематизации) (5);

- содержание предвыборных программ на выборах всех уровней, особенно в части анализа и оценки положения дел (6);

- субъективная система предпочтений ЛПР (7)

К дополнительным источникам можно отнести содержание и структуру законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях как отображение охвата сфер жизни общества государственным правовым регулирование (8).

Оценка эффективности внедрения СПР должна учитывать множество факторов, имеющих, прежде всего, слабо формализуемый политический и социально-экономический характер. Тем не менее, создаваемая СПР встраивается в конкретные процессы подготовки принятия и контроля исполнения государственных решений, поэтому можно рассматривать вопрос об успехе внедрения СПР по ряду косвенных факторов, одним из которых является активность использования СПР органами власти.

В связи с этим рассмотрим виды режимов использования СПР:

проблемный мониторинг, а именно непрерывное наглядное отображение результатов предварительной содержательной и аналитической обработки потоков информации по материалам средств массовой информации, сообщений с различных объектов управления;

подготовка информации для демонстрации руководителю альтернативных подходов к решению проблем с обеспечением возможности оперативной адаптации представляемого материала к потребностям ЛПР;

презентация руководителю аналитического доклада по проблемной ситуации;

выбор варианта системой (применение моделей оценки вариантов либо с помощью функции полезности, либо с помощью рациональных процедур выбора);

оперативное принятие и контроль исполнения государственных решений по непредвиденным и чрезвычайным проблемам с обсуждением различных аспектов проблем руководителем с подключением групп экспертов (чрезвычайный режим).

Обстановку, в которой принимаются решения, можно подразделить на стабильную (или плановую) и экстремальную. При плановой работе есть время для сбора и анализа данных и результатов ранее решаемых задач. Принятие решений в экстремальной ситуации характеризуется острым дефицитом времени и быстро меняющейся обстановкой.

В заключение приведем некоторые типы плановых решений и математические методы, которые можно применять при их разработке.

Табл. 1. Стратегические решения

Решение Предлагаемые методы Источники и поддерживающие ИС

1. Выбор приоритетных направлений социально-экономического развития, Выбор стратегических целей, при этом необходимо проверять эти цели на непротиворечивость. Структурно-целевой анализ [1], SWAT -анализ [2], модели, использующие субъективную вероятность [3], методы псев-докритериального выбора [4], метод анализа иерархий (МАИ) [5]. (1), (2), (4), (5), (7)

2.Разработка целевых программ развития на среднесрочную перспективу в части конкретных мероприятий, соответствующих декларируемым целям и задачам МАИ, комплексная оценка при помощи процедуры последовательного дихотомического деления (ПДД) и использования матриц логической свертки [б], метод экспертных оценок [7], функциональностоимостной анализ [В] (1), (2), (4), (5), (7)

З.Распределение ресурсов при известном суммарном ограничении МАИ, методы линейного программирования (МЛП), методы определения коллективной полезности [9] (1), (2), (4), (5), (7)

4. Выбор структуры МАИ, ПДД, структурно-целевой анализ, функционально-стоимостной анализ (4), (5), (7)

5. Определение размера тарифов и нормативов Методы линейного программирования, (1), (2), (3), (4), (5), (7)

Исследования проводились в Администрации Приморского края и изложенные в работе общие принципы создания СППР могут послужить основой создания системы поддержки принятия решений и функционирующего на ее основе ситуационного центра для высшего должностного лица.

Работа выполнялась в рамках целевой комплексной программы научных исследований Дальневосточного отделения РАН на период 2006 - 2008 гг. "Новые информационные и вычислительные технологии в научных исследованиях, моделировании и управлении". Проект "Проблемы создания методов компьютерной поддержки принятия управленческих решений"

ЛИТЕРАТУРА

1. Максимов В.И. Структурно-целевой анализ развития социально-экономических ситуаций.// - Проблемы управления. - 2005, № 3. С. 30-38.

2. Коврига С.В. Методические и аналитические основы когнитивного подхода к SWOT-

анализу.//Проблемы управления. - 2005.- № 5. С. 58-63.

3. Трахтенгерц Э.А. Компьютерная поддержка принятия решений. - М.: СИНТЕГ. - 1998.

4. Айзерман А. Элементы теории выбора. М.: 1994.

5. Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий. - М.: Радио и связь. - 1993.

6. Анохин А.М., Гусев В.Б., Павельев В.В. Комплексное оценивание и оптимизация на моделях многомерных объектов. - М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова. - 2003.

7. Растригин Л.А. Современные принципы управления сложными системами. - М.: Советское радио. -

1980.

8. Иванов Л.Н., Кириллов Ю.В. Использование многокритериальных моделей для информационной поддержки принятия решений.// - Программные продукты и системы. - 2005. - № 1..

9. Мулен Э. Кооперативное принятие решений: Аксиомы и модели. - М.: - Мир.- 1991.