CC BY
341
Краснова Антонина Анатольевна
специалист-эксперт Управления Федеральной миграционной службы России по Саратовской области (тел.: +79172003430)
Принципы налогового законодательства субъектов Российской Федерации
Статья посвящена исследованию принципов законотворчества субъектов России в налоговой сфере. Приводится классификация принципов налогового законотворчества на общие (общеправовые) и специальные. Автором рассмотрен каждый принцип отдельно и во взаимодействии с остальными.
Ключевые слова: принцип, законотворчество, налог, техническое совершенство, федерализм, научность.
А.А. Krasnova, Specialist-expert of Management of Russian Federal Migration Service in Saratov region; tel. +79172003430.
Principles of tax legislature of the Russian Federation subjects
The article is devoted to research of the principles of law-making of subjects of Russia in the tax sphere. Classification of the principles of tax lawmaking on the general (all-legal) and special is given in article. The author considered each principle separately and in interaction with the others.
Key words: principle, law-making, tax, technical perfection, federalism, scientific character.
Одним из важных аспектов налогового законотворчества субъектов Российской Федерации является вопрос о его принципах. Данные принципы, как и в любой другой отрасли права, представляют собой основополагающие начала, которые отражают сущность, содержание и характерные особенности законотворчества именно в налоговой сфере. Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит в конечном итоге от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов или должностных лиц [1, с. 15].
Принципы налогового законотворчества должны отражать в себе и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в России, т.е. социально-экономическую и политическую обстановку в стране и т.д., а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры народа, правосознание граждан и т.п. [2, с. 128].
Налоговое законотворчество субъектов Российской Федерации как особый вид государственной деятельности должно строиться на совокупности как общих, универсальных принципов, соблюдение которых является важным условием эффективности правового регулирования
общественных отношений, в том числе и в сфере налогообложения, так и специальных принципов, обусловленных спецификой именно налогового законотворческого процесса субъектов Российской Федерации. Но не все принципы налогового законотворческого процесса регионов России нашли четкое законодательное закрепление, они лишь отражены в различных налоговых актах.
К общим (общеправовым) принципам законотворчества в целом относятся: демократизм, гласность, обязательность обнародования нормативных актов, справедливость, законность (верховенство закона). Большинство данных принципов присущи законотворческой деятельности в целом, независимо от территориального (федерального или регионального) и отраслевого уровней, т.к. законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в России.
К специальным принципам налогового законотворчества относятся следующие принципы: федерализм, научность (профессионализм), принцип технического совершенства, своевременность (оперативность).
Принцип демократизма присущ не только налоговому законотворчеству, но и налоговому праву в целом как отрасли. Данный принцип в законотворчестве проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике и рассмотрении альтернативных вариантов проекта и пр. Демо-
228
кратизм позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании налогового закона.
Наиболее ярко указанный принцип проявляется в принятии законодательного акта на референдуме. В соответствии с законодательством Российской Федерации на референдум субъекта Российской Федерации (региональный референдум) могут выноситься только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом. Вопросы установления общих принципов налогообложения и сборов в России, отнесенные в ст. 72 Конституции РФ к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, урегулированы в НК РФ и, таким образом, не могут быть вынесены на региональный референдум.
К вопросам, находящимся в ведении регионов, относятся вопросы, находящиеся вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73 Конституции РФ). Применительно к налоговой сфере полномочия регионального законодателя детально конкретизированы в НК РФ. Это определение порядка и пределов, отдельных элементов налогообложения на уровне субъекта Российской Федерации (налоговых ставок, сроков уплаты налогов), установление налоговых льгот по региональным налогам, оснований и порядка их применения (п. 3 ст. 12 НК РФ).
Таким образом, данные полномочия региональных властей в сфере налогообложения не отнесены к числу вопросов, которые не могут выноситься на региональные референдумы (п. 8 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); они могут стать предметом регулирования именно через проведение референдума, если только в законодательстве субъекта Российской Федерации о референдумах не установлено иное. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. чтобы на него можно было дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения [3, с. 7].
Принцип демократизма налогового законотворчества характеризуется также практикой широкого и гласного обсуждения законопроекта. Для этого в СМИ публикуются тексты законопро-
ектов и статьи, в которых содержится подробный анализ данных налоговых норм, разъяснения специалистов относительно последствий реформирования налогового законодательства и т.п. [3, с. 7-8].
Принцип гласности законотворческого процесса тесным образом связан с принципом демократизма процедуры принятия актов законодательства о налогах и сборах. Выполнение данного принципа способствует реализации права человека и гражданина на получение информации законным путем (ст. 29 Конституции РФ). Значение налогов и налогового регулирования предполагает обеспечение максимальной гласности на всех этапах процесса принятия актов законодательства о налогах и сборах. Принцип гласности применительно к законотворчеству в налоговой сфере означает прозрачность процедуры обсуждения и утверждения законов, а также обязательное их опубликование.
Принцип гласности обеспечивает информированность граждан обо всех деталях и нюансах обсуждения и утверждения актов налогового законодательства их региона. До общественности доводится информация обо всех разногласиях и спорах по вопросам налогообложения, возникающим как внутри законодательных (представительных) органов власти, так и внутри исполнительных органов государственной власти.
Справедливость на уровне налогового законотворческого процесса регионов России проявляется как публичный принцип и отражает определенную закономерность, в соответствии с которой должна быть учтена и такая функция налогов, как возможность обеспечивать социальную поддержку малообеспеченных слоев населения с одновременным применением дифференцированного и прогрессивного налогообложения граждан, получающих высокие доходы.
Принцип законности. Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках законов и Конституции РФ. Как показывает анализ законотворческой деятельности, в том числе и в сфере налогообложения, одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных налоговых норм над налоговыми нормами субъектов России.
Применительно к принятию актов законодательства о налогах и сборах в субъектах Российской Федерации данный принцип проявляется в нескольких аспектах. В первую очередь, любой законодательный (представительный) орган,
229
принимающий закон (нормативный правовой акт), должен действовать в рамках компетенции, строго очерченной в Конституции РФ, НК РФ и иных федеральных законах, а именно в конституциях (уставах) и законах субъекта Российской Федерации. Следует особо обратить внимание в данном случае на ст. 12 НК РФ, в которой закрепляются все полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.
Законность проявляется и в определенной иерархии законодательных актов. Каждый вновь принятый законодательный акт должен согласовываться с ранее принятыми нормами законов либо вносить в них соответствующие изменения. Закон субъекта Российской Федерации о налогах не должен противоречить федеральному налоговому закону.
Одним из самых главных и основных специальных принципов законотворчества, в том числе и налогового, является принцип федерализма (налогового федерализма). Все субъекты Российской Федерации имеют право на собственное законотворчество, соответственно, и в сфере налогов. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации.
Именно принцип федерализма является фундаментом региональной законотворческой деятельности в налоговой сфере. Принцип федерализма, во-первых, предопределяет приоритет федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, а также по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; во-вторых, приоритет законов субъектов Российской Федерации, принятых вне пределов ведения Российской Федерации, и вопросов установления общих принципов налогообложения и сборов в России; в-третьих, совместное (субъектов России и федерального центра) обеспечение соответствия регионального бюджетного и налогового законодательства Конституции и законам РФ.
При регулировании налоговых отношений регионального уровня соответствующие законодательные органы власти могут использовать три механизма законотворчества: 1) дублирование норм федеральных законов; 2) расширение содержания норм федеральных законов; 3) установление новых норм права.
Возможен и следующий пример сотрудничества субъектов Российской Федерации в сфере
налогового законотворчества - заимствование «понравившихся» правовых налоговых норм одного субъекта у другого. При этом «списывающий» субъект должен учитывать сложившуюся у «соседа» практику применения и судебную историю той или иной налоговой нормы [4, с. 17].
Наиболее актуальным юридико-техническим приемом регионального налогового законотворчества является создание новелл налогового права. Новеллами учредительных документов субъектов Российской Федерации (конституций и уставов) следует считать наличие отдельной главы, посвященной финансовым основам деятельности соответствующего региона. В состав подобных глав входят нормы о финансовых ресурсах субъекта, налогах, сборах и других обязательных платежах на территории, бюджетной системе и пр. Заслуживает одобрения наличие законодательно установленного особого порядка внесения бюджетных законопроектов в представительный орган субъекта Российской Федерации. На уровне основных законов многие субъекты Российской Федерации установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты и т.п. могут быть внесены в представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации только при наличии заключения. Более детальную регламентацию названные основы региональной налоговой деятельности смогут получить, по мнению Ю.А. Крохиной, в функциональных (тематических) нормативно-правовых актах соответствующего субъекта [5, с. 75-76].
Если обратиться к проблеме специальных принципов налогового законотворчества субъектов России, то можно указать следующее. В Конституции РФ в ст. 57 связывается обязанность уплаты налога с его законным установлением и порождается вопрос о легитимности положений ряда норм НК РФ, предусматривающего возникновение налоговых правоотношений и при введении налога. Таким образом, в Конституции РФ не освящен вопрос о сущности и целях налогов в России, их назначении, общих принципах налогообложения, тем самым снижен уровень значимости данных принципов для правового регулирования [6]. Модель общих принципов налогообложения может быть представлена следующим образом:
Принципы, обеспечивающие эффективное государственное регулирование экономической результативности деятельности фискально обязанных лиц: принцип приоритета финансовой цели взимания налогов и сборов; принцип соответствия условий налогообложения требованиям рыночной экономики; принцип учета воз-
230
можностей налогоплательщиков при принятии региональных законов (принцип справедливости именно в налоговом законотворчестве).
Принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя, определяющих Россию как демократическое, правовое и социальное государство: принцип публичной цели взимания налогов и сборов; принцип верховенства представительных органов субъектов Российской Федерации при установлении и отмене налогов; принцип соответствия актов региональных налоговых законов Конституции РФ и федеральным законам (принцип законности); принцип возникновения налогового обязательства лишь на основе
законно установленного и введенного налога; принцип установления всех элементов налога непосредственно в актах законодательства о налогах; принцип соблюдения конституционных прав граждан при установлении налогов (принцип демократизма); принцип всеобщности налогообложения; принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов и др.
Принципы, обеспечивающие реализацию и соблюдение основ конституционного строя, определяющих Россию как федеративное государство: принцип налогового федерализма; принцип единства налоговой политики; принцип единства системы налогов; принцип налоговой централизации [7, с. 53].
1. Борсова Ж.П. К вопросу о принципах законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12.
2. Смирнов Д.А. Правовые презумпции и принципы налогового права как средства ограничения негативного усмотрения в налоговом правоприменении // Современное право. 2010. № 9.
3. Козырин А.Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов // Финансовое право. 2008. № 2.
4. Четвертакова Е.С. Способы разрешения юридических коллизий в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7.
5. Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере //Журнал российского права. 2001. № 5.
6. Авдеенкова М.П. Проблемы развития налогового законодательства в соответствии с принципами налогового федерализма // СПС «КонсультантПлюс».
7. Смирнов Д.А. О понятии принципов налогового права // Правоведение. 2009. № 5.
1. Borsova Zh.P. To a question about principles of law-making // Constitutional and municipal law. 2008. № 12.
2. Smirnov D.A. Law presumption and principles of tax law as measures for limitation of negative discretion in tax law-application // Modern law. 2010. № 9.
3. Kozyrin A.N. Principles of law-making in public finances' sphere // Financial law. 2008. № 2.
4. Chetvertakova E.S. Ways of juridical collisions' solution in normative-law acts of the Russian Federation subjects // Constitutional and municipal law. 2009. № 7.
5. Krohina Yu.A. Law-making of the Russian Federation's subjects in budget sphere // Magazine of Russian law. 2001. № 5.
6. Avdeenkova M.P. Problems of development of tax legislature according to principles of tax federalism //HLS «ConsultantPlus».
7. Smirnov D.A. About definition of tax law's principles // Jurisprudence. 2009. № 5.
231
