CC BY
353
Социально-политические науки
5'2018
15.2. ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИРОДА И ЗНАЧЕНИЕ В ОРГАНИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Попова Светлана Павловна, заместитель заведующего кафедры конституционного права имени Н. В. Витрука по научной работе
Место работы: ФГБОУ ВО РГУП
Аннотация
Цель: раскрыть особенности природы и значение принципов местного самоуправления в организации и защите прав муниципальных образований.
Методы: при написании статьи использованы методы анализа, дедукции, а также формально-юридический, системно-структурный методы научного познания.
Результаты: проведено комплексное исследование принципов местного самоуправления, выявлены особенности их природы и классификации, а также произведен анализ значения принципов местного самоуправления в организации и защите прав муниципальных образований, сделан вывод о необходимости дальнейшего исследования значения принципов местного самоуправления для защиты прав муниципальных образований.
Научная новизна: автором произведена оценка позиций ученых-правоведов в отношении понятия, природы и классификации принципов местного самоуправления.
Статья предназначена для лиц, занимающихся исследованием института местного самоуправления в Российской Федерации, а также может быть интересна ученым-правоведам, судьям и другим практикующим юристам, преподавателям и студентам юридических вузов.
Практическая значимость: полученные результаты могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности судов в Российской Федерации, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право» и других.
Ключевые слова: местное самоуправление, общие принципы местного самоуправление, специальные принципы местного самоуправления, частные принципы местного самоуправления, муниципальные образования.
PRINCIPLES OF LOCAL GOVERNMENT: THE NATURE AND VALUE IN THE ORGANIZATION AND PROTECTION OF THE RIGHTS
OF MUNICIPAL UNITS
Popova Svetlana P., assistant manager of department constitutional right of N.V. Vitruk on scientific work Place of employment: Russian State University of Justice
Abstract
Purpose: to reveal features of the nature and value of the principles of local government in the organization and protection of the rights of municipal units.
Methods: when writing article methods of the analysis, deduction and also legallistic, system and structural methods of scientific knowledge are used.
Results: the complex research of the principles of local government is conducted, features of their nature and classification are revealed and also the analysis of value of the principles of local government in the organization and protection of the rights of municipal units is made, the conclusion is drawn on need of a further research of value of the principles of local government for protection of the rights of municipal units.
Scientific novelty: the author has made assessment of positions of scientists-jurists concerning a concept, the nature and classification of the principles of local government.
Article is intended for the persons researching institute of local government in the Russian Federation and also can be interesting to scientists-jurists, judges and other practicing lawyers, teachers and students of legal higher education institutions.
Practical importance: the received results can be used in law-making and law-enforcement activity of the courts in the Russian Federation and also in educational process when teaching disciplines «Constitutional right», «The municipal right» and others.
Keywords: local government, general principles local self-government, special principles of local government, private principles of local government, municipal units.
Попова С. П.
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИРОДА И ЗНАЧЕНИЕ В ОРГАНИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Принцип местного самоуправления является фундаментальным принципом среди общих принципов демократии [10], разделяемых всеми Государствами - членами Совета Европы [15]. Он закреплен в Европейской хартии местного самоуправления.
Современные исследователи отмечают роль данного международного документа в объединении различных муниципальных систем европейских государств на уровне принципов и тем самым установлении предпосылок унификации различных моделей организации местной власти [1].
Особенностью природы принципа местного самоуправления является его сложносоставное комплексное содержание, раскрываемое через систему других принципов права. Вместе с понятием принцип и используется понятие «принципы местного самоуправления».
Европейская хартия местного самоуправления закрепляет большой перечень принципов местного самоуправления. Однако, они регулируют лишь основы местного самоуправления, далее данные положения должны быть конкретизированы и адаптированы в правовую систему каждого государства Совета Европы. Это подразумевает построение целой системы принципов организации местного самоуправления в каждом конкретном государстве.
Согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления государство может самостоятельно определить перечень тех органов местного самоуправления, которые будут ограничены или исключены из - под действия Хартии. Также страна может изменить свою позицию через уведомления Генерального секретаря Совета Европы. В данном случае это является гарантией индивидуального подхода к осуществлению местного самоуправления с учетом исторических, организационных и экономических особенностей каждой территории любого государства, которое ратифицировало этот международный акт.
Исходя из уровня правового регулирования, выделяются международные и национальные принципы местного самоуправления. Международные принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления. В то же время растет число других международных документов, посвященных местному самоуправлению. Например, п. 18 Договора о Евразийском экономическом союзе включает принцип обеспечения каждым государством-членом независимости, неподконтрольности и неподотчетности органов местного самоуправления любому лицу, осуществляющему хозяйственную деятельность в секторе экономики, регулирование которого входит в сферу его компетенции.
Говоря о национальных принципах местного самоуправления применительно к Российской Федерации, хотелось бы отметить, что, Конституция России 1993 года закрепляет систему основных принципов местного самоуправления, содержащихся в Европейской хартии местного самоуправления, несмотря на то, что она была ратифицирована в 1998 году. Представляется, что в данном вопросе правового регулирования Россия пошла дальше многих других государств по закреплению принципов местного самоуправления именно на уровне акта высшей юридической силы.
В настоящее время принципы местного самоуправления в Российской Федерации являются предметом исследования большого круга ученых и практиков, таких как Авакьян С.А., Гранкин И.В., Гриценко Е.В., Комарова В.В., Осадчий О.В. [6], Султанов Е.Б. [8],
Хабибуллин А.Р. [14] Шугрина Е.С., Фадеев В.И., и др.
Само понятие «принципов местного самоуправления» представлено в работах ученых в различных вариантах. Например, Тимофеева А.А. определяет «принципы местного самоуправления, как основополагающие правовые идеи, которые выражают сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, являясь своеобразной гарантией местного самоуправления» [9]. По мнению В.Т. Батычко принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами [2]. Представляется, что данные понятия являются в определенной мере идентичными по своему содержанию и отражают сущность данной правовой категории.
Также учеными предложены различные классификации принципов местного самоуправления, такие как основные и частные, общие и специальные, специфические и универсальные и т.д. Многие из них отождествляются [5]. Однако, данный факт приводит к некоторой путанице в научной и учебной литературе.
Обобщение позиций ученых по данному вопросу, дает возможность предложить следующую базисную классификацию принципов местного самоуправления по степени их распространения: общие (основные, конституционные), специальные (это отраслевые и функциональные) и частные (институциональные или касающиеся отдельных объектов).
Общие принципы местного самоуправления - это общие правила правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Указанные принципы содержатся в различных нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, и регулируют закономерности построения и функционирования местной власти в России. Это понятие является базовым, всеобъемлющим по своему применению к сфере местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления содержатся в Конституции Российской Федерации 1993 года, Федеральном законе №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законе РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Федеральном законе от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукоградов Российской Федерации», в специальных законах об организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и т.д.
Федеральный закон №131-ФЗ разграничивает общие принципы местного самоуправления на правовые, территориальных, организационных и экономических основ.
В науке муниципального права существуют разные подходы к формулированию и классификации общих принципов местного самоуправления, наиболее приемлемым представляется классификация на основания максимального обобщения законодательных норм о местном самоуправлении. В таком контексте можно выделить принципы самостоятельности решения населения вопросов местного значения, принцип организационного обособления местного самоуправления в системе публичной власти, принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям, принцип организационных форм местного самоуправления, принцип сочетании представительной демократии с формами прямого
Социально-политические науки
52018
волеизъявления граждан, принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении, принцип государственной гарантии местного самоуправления, принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина при организации и осуществлении местного самоуправления, принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления, принцип гласности в организации и осуществлении местного самоуправления и т.д. [13]. Реализация этих принципов иногда порождает неоднозначное их истолкование.
Так, Федеральным законом №131 -ФЗ установлен разный порядок приостановления действия муниципального акта нормативного характера и муниципального акта, не имеющего нормативного содержания. В этом конкретном случае реализация принципа обязательности исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, может быть неоднозначно истолкована. Отменить или приостановить действие муниципального акта нормативного характера может сам орган, его принявший, суд, а также в части, регулирующей осуществление переданных отдельных государственных полномочий - уполномоченный орган государственной власти. Однако положения Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» устанавливают обязательность незамедлительного приостановления действия муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. В данном случае этот факт не будет считаться нарушением принципа обязательности исполнения на всей территории муниципального образования муниципальных правовых актов, а вместе с ним общего принципа самостоятельности местного самоуправления.
Под специальными принципами местного самоуправления (отраслевыми и функциональными) следует понимать правила, отражающие особенности института местного самоуправления и процедур его функционирования.
В статье 132 Конституции России установлен принцип, по которому органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями вместе с изданием соответствующего закона, обеспеченного финансированием [7].
Под частными принципами местного самоуправления (институциональные или касающиеся отдельных объектов) понимаются правила, установленные в уставах или иных муниципальных правовых актах, свойственные для организации местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций.
Например, Федеральным законом №131-ФЗ для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя установлен принцип осуществления местного самоуправления только в рамках внутригородской территории. Это требование уже
реализовано в уставах города Москвы [12] и Санкт -Петербурга, где внутригородские территории получили наименования «муниципальные округа» [11]. Однако это положение пока не реализовано в Севастополе, в котором наименование вида муниципального образования осталось неизменным, а именно «внутригородское муниципальное образование».
Говоря о значении принципов местного самоуправления для защиты прав муниципальных образований, хотелось бы затронуть историю этого института. С момента принятия Конституции России 1993 года и закрепления самостоятельности местного самоуправления прошло 25 лет. Несмотря на все реформы, уже можно с уверенностью сказать об относительной институциональной и функциональной стабильности в сфере организации местного самоуправления в России. Система местного самоуправления работает постоянно, на основании не только норм иных отраслей права, но и собственной базы федеральных законов. Возможность самостоятельного функционирования всех институтов местного самоуправления не вызывает сомнений и потихоньку находит новые направления для развития. Органы местного самоуправления уже наладили свою работу по решению вопросов местного значения, однако, не без финансирования из федерального и регионального центров. Представляется, что финансовую независимость местное самоуправление не сможет реализовать в России ввиду известных объективных причин.
Сегодня институт местного самоуправления имеет большое количество гарантий для плодотворного функционирования, среди которых, одной из наиболее важных является судебная защита прав местного самоуправления на территории 21945 муниципальных образований. Анализ принципов местного самоуправления, как регуляторов отношений в исследуемой сфере, дает основание для вывода, о нерегулярности их применения в судебной практике на международном и национальном уровне [16]. Данное обстоятельство требует более активного их применения судьями при рассмотрении споров в сфере местного самоуправления.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 80%.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Современные проблемы организации публичной власти. М.: Юстицинформ. 2014. 596 с.
2. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог. ТТИ ЮФУ. 2010 г.
3. Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва: Проспект. 2012. 320 с.
4. Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Конституционное право России.М.: Норма. 2008. 234 с.
5. Комарова В.В. Муниципальное право России. Москва: КНОРУС, 2017. 194 с.
6. Осадчий О.В. Система принципов местного самоуправления (социологический анализ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Москва. 2002.
7. Гадельшина Л.И. Содержание принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправления, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. Пробелы в российском законодательстве. 2014. 1: 35-38.
8. Султанов Е.Б. Классификация принципов местного самоуправления. Ученые записки Казанского государ-
Попова С. П.
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРИРОДА И ЗНАЧЕНИЕ В ОРГАНИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
ственного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2008. Т. 150. №5. 73 с.
9. Тимофеева А.А. К вопросу о правовом закреплении принципов местного. Донецкие чтения 2016. Образование, наука и вызовы современности. Материалы I Международной научной конференции. Под общей редакцией С.В. Беспаловой. 2016. 86 с.
10. Умнова (Конюхова) И.А. Общепризнанные принципы права в теории и практике их применения для урегулирования территориальных споров в условиях глобализации. Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. М.: РГУП. 2017.
11. Устав Муниципального образования муниципальный округ Обуховский Санкт-Петербурга. Обуховец. № 7. 10.09.2007.
12. Устав муниципального округа Бибирево. Вести муниципалитета Бибирево. 15.12.2010. (спецвыпуск).
13. Фадеев В.И. Муниципальное право. Москва: Проспект. 2014. 336 с.
14. Хабибуллин А.Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации. автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина. Казань. 2007.
15. Шугрина Е.С. Использование общепризнанных принципов и норм международного права при защите права на местное самоуправление: двадцатилетие взаимодействия России и Совета Европы. Россия и Совет Европы: 20 лет вместе на защите прав человека. Сборник материалов Круглого стола, посвященного Международному Дню прав человека. 2017. 307 с.
16. Попова С.П. Применение российскими судами конституционных принципов местного самоуправления //Пробелы в российском законодательстве № 4. 2018. С. 132 -135.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью Поповой С.П. «Принципы местного самоуправления: природа и значение в организации и защите
прав муниципальных образований» В представленной статье проведено комплексное исследование принципов местного самоуправления, выявлены особенности их природы и классификации. Особое внимание уделено значению принципов местного самоуправления в организации и защите прав муниципальных образований.
При написании автором использованы методы анализа, дедукции, а также формально-юридический, системно-структурный методы научного познания.
В статье произведена оценка регулярности их применения в судебной практике на международном и национальном уровне.
С.П. Поповой проведен анализ позиций ученых-правоведов в отношении понятия и классификации принципов местного самоуправления.
Статья предназначена для лиц, занимающихся исследованием института местного самоуправления в Российской Федерации, а также может быть интересна ученым-правоведам, судьям и другим практикующим юристам, преподавателям, аспирантам, магистрам и студентам юридических вузов.
Представленная научная работа отличается ясностью и четкостью изложения материала, поднимает недостаточно изученную проблему применения определения природы и значения принципов местного самоуправления: в организации и защите прав муниципальных образований. Статья полностью соответствует требованиям и может быть рекомендована для опубликования.
Заведующая отделом конституционно-правовых исследований ФГБОУ ВО РГУП, д-р юрид. наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования РФ И.А. Конюхова (Умнова)
