CC BY
66
ПРИНЦИПЫ КОНСОЦИАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ ЗА ПРЕДЕЛАМИ ЕВРОПЫ (Сводный реферат)
САЛИВЭН Д.Р. НЕДОСТАЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ: АНАЛИЗ ПРОВАЛА ПОПЫТОК УСТАНОВИТЬ МИР В БУРУНДИ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ТЕОРИИ КОНСОЦИАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ А. ЛЕЙПХАРТА
SULLIVAN DP.
The missing pillars: a look at the failure of peace in Burundi through the lens of Arend Lijphart's theory of consociational democracy // The journal of modern African studies. - Cambridge, 2005. - Vol. 43, N 1. -
P. 75-95.
САЛУХ Б.Ф.
ПРЕДЕЛЫ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ИНЖИНИРИНГА В РАЗДЕЛЕННЫХ ОБЩЕСТВАХ: ВЫБОРЫ В ПОСЛЕВОЕННОМ ЛИВАНЕ
SALLOUKH B.F. The limits of electoral engineering in divided societies: elections in postwar Lebanon // Canadian journal of political science. - Cambridge, 2006. - Vol. 39, N 3. - P. 635-655.
Вопреки порожденным третьей волной демократизации ожиданиям в конце ХХ - начале ХХ1 в. не произошло ослабления этнических и конфессиональных лояльностей в обществах, отличающихся высокой фрагментированностью. Плюральные общества
характеризуются наличием религиозных, идеологических, культурных или расовых разногласий между его основными сегментами, что затрудняет обретение системной жизнеспособности и во многих случаях ведет к распаду государственных образований. Одним из наиболее известных решений, применяемых для стабилизации высокофрагментированных обществ и строительства демократических институтов, является модель консоциации, разработанная голландским политологом А. Лейпхартом1 и в дальнейшем развитая другими авторами2. Однако строительство консоциативных институтов в политиях Востока зачастую сопряжено с огромными трудностями. Почему же модель, сконструированная специально для плюральных обществ с тенденцией к нестабильности, во многих случаях оказывается неэффективной, несмотря на наличие необходимых предпосылок для ее реализации? На основе анализа опыта политического развития Бурунди и Ливана свои ответы на этот вопрос предлагают Д. Саливэн и Б. Салух.
Д. Саливэн в статье «Недостающие элементы: анализ провала попыток установить мир в Бурунди через призму теории консоциа-тивной демократии А. Лейпхарта» анализирует военный переворот 1993 г. и рассматривает причины неэффективности модели консо -циативной демократии в этой стране.
Бурунди - небольшое государство, расположенное в Центральной Африке, граничащее с Республикой Конго, Руандой и Танзанией. Что касается этнического состава, 85% населения страны приходится на долю общины хуту, 14 - на долю общины тутси и 1% - тва (пигмеи). Бурунди существовало как независимое королевство с XVII в. В 1890-е годы оно стало немецкой колонией, а после Первой мировой войны - бельгийской. В июле 1962 г. страна получила независимость. На протяжении многих десятилетий колониальные власти оказывали поддержку тутси. Представители
1 См.: LijphartA. Democracy in plural societies: a comparative exploration. -New Haven: Yale univ. press, 1977; Lijphart A. The evolution of consociational theory and consociational practices, 1965-2000 // Acta politica special. - Houndmills; Basingstoke; Hampshire, 2002. - Vol. 37, N 1, 2; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. - М.: Аспект-Пресс, 1997.
2 Lembruch G. Consociational democracy and corporatism in Switzerland // The journal of federalism. - Oxford, 1993. - Vol. 23, N 3. - P. 43-60; DaalderH. On building consociational nations: the cases of the Netherlands and Switzerland // World politics. - Princetin: Princeton univ. press , 1974. - Vol. 114, N 26. - P. 604-621.
этой общины получали лучшее образование, занимали более высокие государственные посты. После обретения независимости страна стала ареной многочисленных этнических конфликтов. Король Мвамбутса IV и партия «Союз за национальный прогресс» (УПРОНА), представляющая интересы тутси, сформировали авторитарное правительство, которое запретило оппозиционную Хри-стианско-демократическую партию. Представители общины хуту, позиции которых во властных структурах ущемлялись в пользу тутси, неоднократно предпринимали попытки осуществить государственный переворот, которые подавлялись армией. Такая ситуация порождала этнополитические конфликты.
Д. Саливэн, пытаясь выявить причины неэффективности кон -социации и отката страны к жесткому межэтническому противостоянию в настоящее время, последовательно рассматривает на примере Бурунди все принципы консоциативной демократии, сформулированные А. Лейпхартом.
Прежде всего его интересует первая характеристика модели -осуществление власти большой коалицией, включающей в себя партии и лидеров, представляющих все значимые сегменты многосоставного общества. Автор отмечает, что хотя классическая модель Лейпхарта подразумевает реализацию данного принципа в рамках парламентской системы, основанной на пропорциональности, другие варианты не исключаются. Например, большая коали -ция может присутствовать в виде широкого совещательного органа, а в случае с президентской системой - в виде распределения президентского и других высоких государственных постов между представителями основных сегментов. Последний вариант и был реализован в Бурунди.
Одной из необходимых предпосылок для образования большой коалиции является сотрудничество элит. Эта предпосылка присутствовала в Бурунди перед выборами 1993 г. После очередной вспышки межэтнических конфликтов в 1988 г. президент Буйоя провел реформы, направленные на укрепление позиций представителей общины хуту в органах власти, что открыло возможности для сотрудничества между элитами общин. Буйоя также выровнял позиции хуту и тутси в правительстве, назначив многих представителей хуту на основные министерские посты, в частности на пост премьер-министра. Кроме того, в 1992 г. была принята новая кон-
ституция, в соответствии с которой в стране устанавливался партийный плюрализм, а президент избирался всеобщим голосованием. До этого момента согласно Конституции 1981 г. кандидатом на пост президента мог быть лишь лидер УПРОНА - единственной легальной политической партии в стране, в которой доминировали тутси. В 1993 г. в стране были проведены демократические выборы, в результате которых к власти пришел представитель хуту Мельхиор Ндадайе (64,8% голосов). Практика сотрудничества элит основных общин продолжилась и при новом президенте. Ндадайе попытался установить в стране модель консоциативного управления, проведя соответствующие реформы.
Итак, межэлитное сотрудничество в Бурунди формировало благоприятные условия для создания большой коалиции. Необходимо отметить, что этот принцип был не только реализован на практике, но и закреплен в Конституции 1992 г.; так, например, в ст. 84 говорилось, что «правительство должно формироваться на основе национального единства, учитывая разнородный состав населения Бурунди».
Что касается следующей характеристики модели консоциа-тивной демократии - автономии сегментов, то она, по мнению автора, в 1993 г. в Бурунди отсутствовала. Как известно, Лейпхарт считал данную характеристику одной из важнейших в решении внутренних вопросов. Однако Д. Саливэн ставит под сомнение это утверждение: в случае Бурунди подчеркивание автономии сегментов способствовало бы дальнейшему разобщению основных групп. Гомогенность культуры, языка и религии превращает сегментарную автономию в нежелательный элемент. Поэтому, по мнению автора, провал консоциации в Бурунди был обусловлен отнюдь не отсутствием одного из классических принципов.
Далее автор обращается к вопросу пропорционального представительства сегментов в политических институтах. Он отмечает, что в случае Бурунди явно присутствовало сознательное завышение представительства общины хуту с целью предоставления ей дополнительных гарантий защиты интересов. При президенте Ндадайе выходцам из общины хуту отдавалось предпочтение при назначении на государственные посты, кроме того, их допустили к военной службе, которая до этого считалась прерогативой тутси. Активное завышение представительства хуту, особенно в армии, вызвало
беспокойство среди тутси, которые опасались, что эти меры могут в конечном итоге серьезно подорвать их собственные позиции. Как полагает Саливэн, это явилось одной из основных причин неэффективности консоциативных институтов в Бурунди.
Что касается последнего принципа консоциативной демократии - взаимного права вето общин, то его реализация в Бурунди имела свои особенности. По результатам выборов 1993 г. тутси не сумели получить 20% мест в Национальной ассамблее, необходимых для блокирования неприемлемых законопроектов. Однако хуту не могли инициировать конституционные изменения, противоречившие интересам тутси, поскольку в руках последних был полный контроль над армией, и, соответственно, они могли «наложить вето» на неугодное им решение в весьма жесткой форме. «Военное вето» автор считает неблагоприятным фактором для консоциатив-ной демократии. По его мнению, оно в отличие от вето политического не только не способствует стабилизации, но угрожает самому существованию государства.
Курс на сотрудничество элит в Бурунди не опирался на политическое согласие как на уровне элит, так и среди простого населения. Представители элиты тутси опасались потери контроля над армией, который считали основой стабильности и безопасности. В массах циркулировали слухи о возможном возвращении порядка 200 тыс. беженцев-хуту, о реформе гражданской и военной службы. В целом тутси считали, что более активная интеграция хуту во власть значительно ослабит их позиции в стране, ущемит права и интересы. Политическая нестабильность в конечном итоге привела к кризису, кульминацией которого стал военный переворот 21 октября 1993 г., в результате которого президент Мельхиор Нда-дайе был свергнут и убит военными тутси. Новый президент Сайп-риен Нтарьямира, избранный Национальным собранием в феврале 1994 г., погиб в авиакатастрофе в апреле того же года. В сентябре 1994 г. Национальное собрание утвердило в качестве исполняющего обязанности президента бывшего спикера Сильвестра Нтибан-тунганья. В 1995 г. страну охватили новые межэтнические столкновения, а в июле 1996 г. в результате нового военного переворота к власти снова пришел представитель тутси Пьер Буйоя.
Подводя итоги, Д. Саливэн объясняет неэффективность кон-социации в Бурунди отсутствием двух необходимых для ее реали-
зации принципов: завышенного представительства меньшинства (в данном случае тутси) и автономии сегментов. В этом случае он отчасти противоречит самому себе, поскольку ранее отмечал, что отсутствие последнего признака явилось скорее положительным элементом.
Наиболее интересным представляется вывод автора о том, что попытка консоциации в Бурунди была во многом обязана своим провалом не отсутствию, а наличию такого обязательного для европейских кейсов элемента, как вето меньшинства. Дело не только в том, что в случае Бурунди оно имело военное оформление и подрывало систему сотрудничества основных сегментов. Как полагает Саливэн, этот элемент в принципе не обеспечивает стабильность режима, создавая лишь непрочный и кратковременный баланс сил.
Каким же автору видится будущее Бурунди? Исследователь считает, что нынешнему руководству необходимо учесть ошибки прошлого и попытаться вновь наладить систему межэтнического сотрудничества. Для этого необходимы более сбалансированный подход при распределении основных постов между общинами, осторожное использование политического вето и постепенная нейтрализация «военного вето». Только при таком подходе возможны реализация принципов консоциативной демократии и установление долгосрочного мирного сосуществования общин.
В статье «Пределы электорального инжиниринга в разделенных обществах: выборы в послевоенном Ливане» Басиль Салух также обращается к примеру глубоко разделенного общества, имеющего, однако, опыт успешного функционирования институтов консоциации1 на протяжении не одного десятка лет. В первую очередь автора интересует роль электорального инжиниринга в обществах с этническими или религиозными расколами. Как известно, во многих политологических работах подчеркивается роль выборов как важного средства восстановления национального единства после гражданской войны или иного конфликта2.
1 Подробнее о функционировании консоциативной демократии в Ливане см.: Бондаренко Т.Ю. Формирование нации в условиях сегментированного общества: Пример Ливана // Политическая наука / ИНИОН РАН: Сб. науч. тр. - М., 2008. - № 1.
2 См., например: Reilly B. Preferential voting and political engineering: a comparative study // Journal of commonwealth and comparative politics. - L., 1997. -
Согласно Лейпхарту, для фрагментированных обществ оптимальной избирательной системой является пропорциональная, которая гарантирует реальное представительство интересов всех меньшинств. Однако позиция голландского политолога подвергалась критике многих ученых, по мнению которых, система пропорционального представительства может спровоцировать усиление разногласий между общинами, поскольку делает акцент на этнических или религиозных размежеваниях. Так, например, Д. Горовиц1 предлагал продвигать в разделенных обществах избирательные механизмы, при которых умеренные представители групп населения избираются посредством межэтнических коалиций и стимулируют взаимодействие общин (с. 635). В тех странах, где этнические группы не разделены по регионам, одномандатные округа в сочетании с административным ресурсом, стимулирующим межэтническое сотрудничество в процессе выборов, способствуют формированию подобных коалиций и выработке умеренного политического курса. Например, преференциальные избирательные системы, при которых избиратели распределяют голоса между различными партиями или кандидатами, стимулируют взаимодействие между общинами, поскольку кандидаты зависят не только от голосов «своих» избирателей. Таким образом, избирательные системы играют существенную роль в стимулировании межэтнического взаимодействия в постконфликтных обществах.
Б. Салух рассматривает функционирование избирательной системы Ливана с 1992 г., т.е. в постконфликтный период. Он анализирует роль межэтнических альянсов в процессе трех последовательных парламентских выборов и пытается дать ответ на вопрос, способствует ли формирование межэтнических союзов в процессе выборов укреплению демократии в стране или же, напротив, эти союзы в долгосрочной перспективе оказывают негативное влияние
Vol. 35, N 1; Reilly B., Reynolds A. Electoral systems and conflict in divided societies // Papers on international conflict resolution. - Washington (DC), 1999. - N 2; Terence L. The role of postsettlement elections // Ending civil wars: The implementation of peace agreements / S.J. Stedman, D. Rothchild and E.M. Cousens (eds.). - Boulder: Lynne Rienner publishers, 2002.
1 Horowitz D.L. Ethnic groups in conflict. - Berkeley (Cal.): Univ. of California press, 1985.
на демократию, провоцируя дальнейшие размежевания между общинами.
Специфика избирательной системы Ливана заключается в том, что избиратели голосуют в многомандатных округах не за закрытые списки партий, а за индивидуальных кандидатов. Даже в том случае, если различные партии формируют один список, избиратели имеют право отметить также кандидата, не состоящего в этом списке. В 90-х годах избирательные округа специально нарезались в пользу того или иного политического лидера либо политической партии (как правило, просирийской, так как Сирия выступала гарантом мирного соглашения и разместила в стране свой воинский контингент). Диспропорциональность являлась наиболее яркой чертой избирательной системы Ливана после гражданской войны.
Избирательные коалиции в первую очередь имели своей целью получение как можно большего числа голосов избирателей, что было главным стимулом формирования коалиций, и сразу после выборов подобные альянсы распадались, вновь обнажая существующие этноконфессиональные противоречия. Избирательная система Ливана, спроектированная для достижения национального единства и долгосрочного сотрудничества между сегментами, в ко -нечном итоге служила лишь реализации краткосрочных интересов элит основных общин, а также внешних акторов. Сирия, стимулируя объединение противостоящих политических групп, внимательно следила за тем, чтобы ее союзникам досталось значительное количе -ство парламентских мест и они могли бы осуществлять контроль над президентскими выборами, формированием правительства и законодательным процессом. Особенно явно влияние Сирии прослеживалось во время парламентских выборов 1992, 1996 и 2000 гг.
Автор подробно анализирует все три кампании. Так, в 1992 г. страна была разделена на три больших избирательных района - Север, Юг и Бейрут, и девять средних по величине районов в Горном Ливане и долине Бекаа. Подобная «нарезка» отвечала интересам Сирии. К примеру, в Горном Ливане, где небольшими общинами живут друзы, средние по величине районы служили интересам друзского лидера Валида Джумблата и просирийски настроенных христиан. Это было особенно важно, учитывая то, что избиратели из числа христиан неохотно ходят на выборы.
По мнению Салуха, распределение мест в парламенте по результатам выборов 1992 г. не соответствовало послевоенному демографическому и секторному делению страны. Согласно Таифским соглашениям1, количество мест в парламенте было увеличено с 99 до 108, распределяемых в равных долях между христианами и мусульманами. Согласно Закону № 51 от 1991 г. девять мусульманских мест должны были быть распределены в зонах с очевидным преобладанием мусульманского населения, чтобы скорректировать представительство этих регионов в парламенте. Однако согласно Закону № 154, принятому в 1992 г., количество мест в парламенте было увеличено уже до 128. Количество христианских депутатов, таким образом, было увеличено на 10 с целью достичь равенства между ними и их мусульманскими коллегами. Новые места для христиан, особенно маронитов, были введены главным образом в районах, в которых большинство голосов получали, как правило, мусульмане (с. 643-645).
Географическое распределение новых мест также производилось в пользу районов, в которых позиции просирийских сил были традиционно сильны. 55% из новых 29 мест были перераспределены в районы Севера Ливана и долины Бекаа, где Сирия традиционно присутствовала с 1976 г. Таким образом, парламентские выборы 1992 г. очевидно имели целью дальнейшее укрепление позиций просирийских сил и ограничение политического влияния оппозиции, в первую очередь маронитов.
На выборах 1996 г. в избирательный закон 1992 г. была внесена одна принципиальная поправка: три района в долине Бекаа были объединены в один большой избирательный округ. Это нейтрализовало голоса христиан и ослабило голоса суннитов, в результате чего альянс «Амаль - Хизбалла»2 получил большинство мест.
1 Таифские соглашения 1989 г. положили конец гражданской войне в Ливане в результате перераспределения властных полномочий между президентом и премьер-министром страны, равного представительства христианской и мусульманской общин, увеличения числа депутатских мест и др.
2 «Амаль» - шиитское движение, образованное в 1975 г Организация поддерживала палестинцев, но вместе с тем противостояла их военным формированиям и ориентировалась на Сирию. Политическая платформа партии призывает к национальному единству и равноправию всех граждан Ливана; «Хизбалла» («Партия Аллаха») - возникла в 1984 г., отколовшись от «Амаль». Является объединени-
В 1996 г. межконфессиональные альянсы предопределили результаты выборов еще до их проведения. На севере просирийский альянс, состоящий из суннитов, маронитов и греков-ортодоксов, сумел обеспечить себе 17 из 28 положенных депутатских мандатов. Межконфессиональный альянс теперь уже «Амаль» и блока Харири1 не дал «Хизбалле» получить голоса в Бейруте.
В 2000 г. парламентские выборы отошли от послевоенных стандартов. Они проводились в условиях открытого противостояния между президентом страны Эмилем Лахудом и его командой, которая пользовалась поддержкой президента Сирии Башара Асада, и блоком Харири и друзами во главе с Джумблатом. Избирательный закон 2000 г. коренным образом изменил географию избирательных округов. Бейрут был разделен на три избирательных округа с целью ослабления позиции блока Харири. В Горном Ливане количество избирательных округов было сокращено с шести до четырех, что было сделано в пользу Мишеля эль-Мура - ставленника Сирии и соратника Эмиля Лахуда. Север Ливана был разделен на два округа с целью нейтрализовать антисирийский блок «Христианские силы Ливана»2. Это также соответствовало интересам Сулеймана Фран-жье - неизменного союзника Сирии на севере страны.
Противостояние Харири - Лахуда привело к ожесточенной предвыборной борьбе в 2000 г. В конечном итоге межконфессиональные альянсы предопределили судьбу выборов. Так, на юге альянс партий «Амаль», «Хизбалла» и блока Харири позволил им получить все 23 места в этом округе. В избирательном округе Баальбек-Хермель межконфессиональный альянс просирийских партий обеспечил им неоспоримую победу на выборах. В Бейруте же борьба велась не только за 19 парламентских мандатов - на кону стояло политическое будущее Рафика Харири. Он мобилизовал все имеющиеся в его распоряжении финансовые и политические ресурсы и даже объединил усилия с партией «Хизбалла» во втором избирательном округе столицы. Давление со стороны Сирии побудило эти
ем радикальных шиитских групп, разделяющих непримиримую позицию Ирана по отношению к Израилю и установку на вооруженную борьбу против него.
1 Блок Харири (движение «Мустакбаль») включает широкий спектр политических сил, в основном суннитов, и имеет выраженную антисирийскую направленность.
2 Организация христиан-маронитов националистического толка.
две партии оставить в стороне свои идеологические разногласия и объединиться для получения необходимых голосов.
Проанализировав три цикла выборов в послевоенном Ливане, автор приходит к выводу о том, что «электоральный рынок» в этой стране не способствует смягчению межэтнических конфликтов и созданию предпосылок для сотрудничества элит. Межэтнические альянсы служат краткосрочным предвыборным интересам лидеров и углубляют разногласия между сегментами. Избирательные законы, принятые после гражданской войны, обеспечивали неравномерную нарезку округов и не способствовали формированию гетерогенности, благоприятствующей межэтническому сотрудничеству.
Исследователь особо подчеркивает наличие в современном Ливане двух моментов, которые во многом определяют его развитие: это четкое численное превосходство мусульман и географическое рассредоточение различных сегментов общества. Концентрация сегментов в одних областях и их дисперсия в других усложняют создание гетерогенных избирательных округов в стране.
В заключение Б. Салух предлагает несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации с целью достижения оптимального баланса сил между основными общинами Ливана. Один вариант -превращение всей страны в единый гетерогенный избирательный округ и использование системы пропорционального представительства с закрытыми партийными списками, не подлежащими изменению. Это гарантирует голосование избирателей за партию в целом, а не за отдельных лидеров. Как утверждают сторонники этой системы, она приводит к созданию стабильных межэтнических коалиций, что, в свою очередь, способствует становлению национального единства.
Другой вариант - формирование средних по размеру избирательных округов (от трех до шести мест в каждом), поскольку именно они способны наилучшим образом отразить топологию и социальный состав избирателей страны. Сторонники этого подхода отдают предпочтение географическому представительству, утверждая, что оно оптимально соответствует небольшому обществу при отсутствии развитой партийной системы. Система простого большинства в средних по размеру избирательных округах стимулирует внутриэтническую конкуренцию в этнически гомогенных районах и межэтническое соперничество в этнически гетерогенных районах.
Будущая избирательная система Ливана должна разрешить главную дилемму: противоречие между необходимостью равного политического представительства сегментов и неравномерностью демографического и географического распределения этих сегментов.
На мой взгляд, электоральный инжиниринг является одним из важных элементов постконфликтного институционального строительства. Однако это лишь один из элементов, который необходимо рассматривать в совокупности с множеством специфических факторов, характеризующих каждое конкретное общество. Это особенно важно для таких фрагментированных стран, как Ливан. Там, где межэтнические размежевания определяют политическую стратегию и где налицо неравномерное географическое рассредоточение сегментов, электоральный инжиниринг должен осуществляться особенно тщательно. «Неправильная» нарезка округов в процессе выборов может привести к обострению межэтнических конфликтов и новому витку столкновений. Вывод Б. Салуха относительно необходимости отхода Ливана от системы, когда избиратели имеют право выбирать отдельных лидеров за пределами партийного списка, вполне обоснован. Однако изменение избирательной системы нельзя рассматривать в качестве панацеи. Необходим комплекс мер, в том числе социально-экономических, нацеленных на формирование единого политического сообщества и стабильной политической системы.
Таким образом, авторы рассмотренных работ приходят к выводу, что для стабильного развития плюральных обществ, характеризующихся глубокими размежеваниями, необходимо применять принципы консоциативной демократии осмотрительно и гибко, реагируя на внутренние изменения и учитывая внешние факторы. Теория Лейпхарта, адекватно определяя возможные направления разрешения политических конфликтов, тем не менее не дает готовых рецептов.
Т.Ю. Бондаренко
