CC BY
54
6. Pavlova E. V. Grazhdansko-pravovaya otvetstvennost' po dogovoru strakhovaniya (Civil law sanctions under the insurance contract): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk: Kolomna: Kolomenskii gosudarstvennyi pedagogicheskii universitet, 2004. 180 p.
7. Postanovlenie Prezidiuma Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 24 iyunya 1997 g. № 249/97 (Resolution of the Presidium of the Supreme Commercial Court of the Russian Federation, 24 June 1997, № 249/97) // Vestnik Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiiskoi Federatsii. 1997. No. 10.
8. Fogel'son Yu. B. Kommentarii k strakhovomu zakonodatel'stvu (Comments for law of insurance). M.: Yurist. 1999. 284 p.
9. Khokhlov V. A. Grazhdansko-pravovaya otvetstvennost' za narushenie dogovora (Civil responsibility for breach of contract): avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk, Samara: Samara state ekonomic academy, 1998. 41 p.
10. Chutov S. A. Problemy kompensatsii moral'nogo vreda (Issue of non-pecuniary damage compensation) // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2008. No. 1. P. 73-74.
11. Smirnov A. V., Kalinovskii K. B. Kommentarii k UPK RF (Comments for CPC). M.: Prospekt, 2009. 480 p.
УДК 342.57
И. В. Решетникова
ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ СУБЪЕКТОВ, РАСПОЛОЖЕННЫХ НА ТЕРРИТОРИИ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Научное изучение принципов формирования и деятельности общественных палат имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Поскольку общественные палаты субъектов играют большую роль в формировании гражданского общества России, выбранная тема исследования является актуальной. В статье приведен анализ
принципов общественных палат субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Ключевые слова: общественная палата, субъект Российской Федерации, гражданское общество, принципы формирования общественных палат, принципы деятельности общественных палат.
I. V. Reshetnikova
PRINCIPLES OF FORMATION AND ACTIVITIES OF PUBLIC CHAMBERS IN NORTH CAUCASUS FEDERAL DISTRICT
Scientific research of formation and activities principles of public chambers is of both theoretical and practical significance. Since the public chambers are of great importance for the formation of civil society in Russia, the topic under consideration is relevant. The article
analyzes the principles of public chambers of subjects of the North Caucasus Federal District.
Key words: public chamber, subject of the Russian Federation, civil society, principles of formation of public chambers, principles of activities of public chambers.
Статус общественных палат в субъектах РФ очень разнообразен и нередко отличается от статуса Общественной палаты Российской Федерации, что вполне объясняется региональными особенностями страны. Именно эти особенности и имеют влияние как на саму организацию палаты, так и на ее деятельность. При этом оговоренные осо-
бые положения, которыми руководствуются и от которых не отступают палаты, можно уместить в одну систему и назвать их принципами.
Принципы общественной палаты субъекта Российской Федерации - это наиболее общие, концептуальные положения о порядке формирования, об организации деятель-
ности общественной палаты в целях проведения пленарных заседаний, общественной экспертизы, а также положения о том, как должны строиться правоотношения между общественной палатой и гражданами, общественными объединениями, профессиональными союзами, творческими союзами, объединениями работодателей и их ассоциациями, профессиональными объединениями, а также иными некоммерческими организациями, созданными для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Принципы общественных палат являются основными началами законодательного регулирования общественных палат, в том числе и палаты Российской Федерации. В свою очередь принципы есть определенная система, образованная с целью обеспечения функционирования общественных палат как института гражданского общества.
Л. С. Явич определяет принципы права как ведущие начала формирования, развития и функционирования [7]. Н. С. Малеин писал, что идеи-принципы - это категория правосознания, поскольку дают представление о долженствующем в праве. В дальнейшем они объективируются в нормах права и правоотношениях [2].
Таким образом, принципы общественной палаты представляют основополагающие начала, главные идеи, которые распространяют свое действие на все нормы, регламентирующие деятельность общественной палаты. Но, чтобы основополагающие начала носили характер обязательной реализации и не являлись пустой декларацией, очевидна необходимость их нормативного закрепления.
Так, например, закон об Общественной палате Ставропольского края не включает
конкретной статьи, в содержание которой входит перечень принципов формирования и деятельности палаты. Однако из смысла ст. 2 следует, что указанная общественная палата руководствуется, в том числе принципами, независимости, коллегиальности, принципом добровольного участия в ее деятельности граждан, представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
Анализ законодательства иных субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что, не смотря на отсутствие прямого указания на название ряда принципов в качестве таковых, они закреплены в законах в виде норм. Таким образом, данный факт, не лишает подобные принципы служить в виде основополагающих начал.
Представляется, что принципы общественной палаты субъекта Российской Федерации следует разделить на две группы:
I - принципы формирования и организации общественной палаты;
II - принципы деятельности.
Рассмотрим первую из указанных групп.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от
04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее - Закон об Общественной палате Российской Федерации), Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, из чего следует, что одним из принципов организации является принцип добровольности.
Принцип добровольности участия основывается на конституционном праве граждан на объединение. В соответствии со ст. 30 Конституции Российской Федерации никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Поэтому граждане вправе для защиты общих интересов и достижения общих целей создавать новые и вступать в уже существующие общественные объединения. Содержание права на объединение также включает право граждан воздерживаться от вступления в общественные объединения, право беспрепятственно выходить из их состава.
В то же время в противовес указанному положению нормы ст. 30 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 11 Закона об Об-
щественной палате Российской Федерации не допускает объединение членов Общественной палаты по принципу: национальной принадлежности, религиозной принадлежности, региональной принадлежности, партийной принадлежности.
При этом указанное объяснимо тем, что Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.
Достижение указанного возможно лишь только в случае отсутствия какого-либо давления, лоббирования со стороны членов палаты - заинтересованных лиц. Поэтому, для того чтобы исключить возможность возникновения указанных ситуаций, Законом об Общественной палате Российской Федерации прямо запрещено объединение членов Общественной палаты РФ по перечисленным принципам.
Разумеется, это условие должно соблюдаться как при формировании официальных органов общественной палаты - комиссий, подкомиссий и рабочих групп, которые должны создаваться по отраслевому или целевому критерию, но не по критерию по принадлежности к определенным социальным группам, так и вообще быть руководством в деятельности членов общественной палаты, ведь любая «фракционность» вовсе не способствует эффективной и беспристрастной работе [3].
Согласно п. 2 ст. 1 Закона об Общественной палате Ставропольского края, общественная палата является коллегиальным консультативно-совещательным органом. Этот принцип прослеживается как при рассмотрении структуры самой палаты, так и при анализе принятия палатой решений.
Коллегиальность представляет собой рассмотрение вопросов несколькими лицами в целях принятия одного верного решения. Та-
ким образом, при рассмотрении коллегиальности как принципа формирования и организации общественной палаты, необходимо расширить распределение и установление функций и полномочий его членов.
В соответствии со ст. 9 Закона об Общественной палате РФ, члены общественной палаты на первом пленарном заседании определяют структуру палаты, избирают совет общественной палаты, секретаря общественной палаты и заместителей секретаря общественной палаты.
Во исполнение вышеуказанного Закона об Общественной палате РФ в 2006 г. на первом пленарном заседании Общественной Палаты РФ была сформирована структура палаты. На пленарном заседании было принято решение о формировании комиссий в соответствии с наиболее важными направлениями общественной жизни [4].
В то же время принцип коллегиальности стоит относить и ко второй группе - принципы деятельности.
Коллегиальность (от лат. collegium - союз) представляет собой принцип управления, при котором руководство осуществляется группой лиц, обладающих равными правами при решении вопросов (коллегией), каждый из которых несет персональную ответственность за определенную сферу деятельности [5]. При этом необходимо отметить, что в данном случае идет речь не о коллективном обсуждении вопросов без возможности голосования, а об организационной форме коллегиального, непосредственного гласного рассмотрения вопросов и принятия решений на заседаниях палаты.
К числу существенных признаков коллегиальности общественных палат следует относить:
1) привлечение специалистов различного профиля. Всесторонний анализ вопросов, решение которых является деятельностью общественной палаты, безусловно, необходимо осуществлять путем использования накопленного опыта лиц разных кругов российского общества. Именно так общественной палате удастся обеспечить согласование общественно значимых интересов общества;
2) равенство прав членов в части принятия решения. Как следует из Регламента Общественной палаты Российской Федерации,
принятого на пленарном заседании Общественной палаты РФ 22.01.2006 г., все члены палаты обладают равными правами при обсуждении и принятии решений. Организационными формами коллегиального рассмотрения вопросов являются пленарные заседания, заседания совета общественной палаты, заседания комиссий, заседания рабочих групп. Таким образом, принцип коллегиальности подразумевает непосредственное гласное рассмотрение вопросов на заседаниях палаты.
Последнее положение подтверждает ст. 6 Регламента Общественной палаты Карачаево-Черкесской Республики, согласно которому члены общественной палаты принимают личное участие в ее работе.
Итак, под принципом коллегиальности общественных палат следует понимать непосредственное равное участие каждого члена платы, обладающего специальным опытом, для выработки позиций по вопросам деятельности палаты, объединение знаний, опыта членов палаты с целью всестороннего анализа различных точек зрения и принятия наиболее объективных решений на основе открытого обмена информацией. Основой коллегиального решения вопросов является наличие взаимного компромисса, суть которого заключена в добровольном подчинении отдельных интересов членов палаты общему интересу.
Анализируя законодательство регионов, полагаем, что именно в целях обеспечения постоянного взаимодействия граждан, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций с территориальными органами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления муниципальных образований в целях непрерывного учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики по наиболее важным вопросам региона, а также в целях устойчивого осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления формируются Общественные палаты субъектов Российской Федерации.
Для достижения вышеуказанного организовывается деятельность общественных палат с работой на постоянной основе.
В п. 2 ст. 1 Закона Ставропольского края об Общественной палате Ставропольского края указано, что общественная палата является постоянно действующим коллегиальным консультативно-совещательным органом. Аналогичные положения содержит в себе п. 1 ст. 1 Закона об Общественной палате Чеченской республики, согласно которому общественная палата является постоянно действующим общественным органом.
В законодательстве часто встречается дефиниция «работа», деятельность, например, того или иного органа на постоянной основе.
Общественная палата представляет собой образование с особым положением в обществе и государстве, созданная в целях содействия реализации государственной политики, деятельность которой направлена на учет потребностей и интересов граждан, защиту прав и свобод. Итак, из указанного в том числе наблюдаем, что весьма похожие положения содержит в себе законодательство регламентирующее деятельность российского парламента.
Принцип постоянной деятельности, например, Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, закреплен в ст. 99 Конституции Российской Федерации и означает, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом на протяжении пятилетнего срока созыва Государственной Думы и периода работы членов Совета Федерации, установленных законодательством. Из этого следует, что палаты в течение вышеуказанного срока постоянно, непрерывно собираются с целью принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Цели и задачи Общественной палаты РФ во многом аналогичны целям и задачам Государственной Думы, члены которой также на основе доверия избирателей представляют интересы народа. Поскольку «миссия» общественной палаты и работа представительных органов пересекаются, целесообразным является обосновать и раскрыть принцип работы на постоянной основе общественных палат, путем проведения аналогии с постоянной работой Государственной Думы.
Согласно ст. 97 Конституции Российской Федерации депутаты Государственной Думы -высшего законодательного и представительного органа государственной власти, осуществляют деятельность на постоянной основе. Это объясняется необходимостью профессионального, эффективного, качественного, многостороннего и своевременного регулирования сфер общественной жизни.
Необходимо отметить, что, принимая тот или иной закон, законодатель не во всех случаях нормативно закрепляет принципы соответствующей сферы общественных правоотношений.
Так, например, в отличие от иных субъектов Северо-Кавказского федерального округа законодатель в законе об Общественной палате Чеченской Республики определил принципы формирования и деятельности палаты. Ч. 2 ст. 6 указанного закона гласит, что «основными принципами формирования Общественной палаты являются:
1) право общественного объединения, объединения некоммерческих организаций, независимо от организационно-правовой формы, численности, территории деятельности в пределах территории Чеченской Республики, на выдвижение кандидата из своего состава в члены Общественной палаты;
2) право общественного объединения, объединения некоммерческих организаций на выдвижение кандидата, не являющегося членом общественного объединения, объединения некоммерческих организаций и имеющего заслуги перед Чеченской Республикой, в члены Общественной палаты;
3) каждое общественное объединение, объединение некоммерческих организаций вправе выдвинуть только одного кандидата в члены Общественной палаты».
С. С. Алексеев под принципами понимает «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни» [1], таким образом, основополагающие начала, которые напрямую не содержатся в нормах, вместе с тем следуют их смыслу и «духу».
Так, например, законодатель, не во всех случаях регламентируя работу общественной палаты, прописывает по содержанию нормативного правового акта общие прин-
ципы, такие как принцип законности, открытости, гласности, независимости. В то же время это не означает игнорирования указанных принципов в случае формирования и организации общественной палаты, а также при осуществление непосредственной деятельности.
Согласно закону, деятельность в частности Общественной палаты Чеченской республики основывается на принципах законности, добровольности участия, гласности, открытости и самоуправления.
Принцип законности напрямую закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, который весьма универсален и применим в том числе при рассмотрении принципов общественных палат. Принцип законности произведен от общеправового принципа верховенства Конституции и подразумевает под собой соответствие закону действий членов общественных палат и принимаемых палатами решений. Из принципа законности следует обязанность всех членов общественной палаты соблюдать установленные Конституцией РФ и законодательством общепризнанные принципы и нормы.
Деятельность общественных палат направлена на создание механизма обратной связи между органами государственной власти, общественными объединениями и гражданами.
Общественная палата Ставропольского края, согласно закону, принимает решения по вопросам, относящимся к компетенции палаты на основе открытого и гласного общественного обсуждения.
С указанными выше принципами тесно взаимодействует принцип гражданского сотрудничества, направленный на обеспечение сотрудничества государственной власти и общества, который строится на основе взаимного доверия, открытости и гласности принятия решений, а также развитости общественного диалога. Его составляющими элементами можно выделить:
1) систему контроля над деятельностью органов государственной власти;
2) функцию общественной экспертизы в целях общественного согласования социально значимых решений органов власти;
3) обеспечение информационной открытости и гласности принятия решений.
Бесспорно, сотрудничество государственной власти и институтов гражданского об-
щества необходимо, но лишь на условиях отсутствия вмешательства в чужую сферу деятельности и подмены функций, что может быть реализовано лишь путем соблюдения принципа независимости.
Принцип независимости общественных палат является существенным принципом деятельности палаты как института гражданского общества. При соблюдении принципа независимости работа общественной палаты будет воистину беспристрастной и гарантированно справедливой.
Каждый член общественной палаты исходя из фактических обстоятельств рассматриваемого вопроса или ситуации обязан осуществлять деятельность в соответствии с внутренними убеждениями, накопленным опытом, полученными знаниями и информацией, уважая (как указано в Регламенте Общественной платы КБР) [6] коллег, независимо от какого-либо воздействия со стороны, давления, угроз или иного вмешательства в процесс принятия решения палаты, чем бы оно ни было мотивированно.
Член общественной платы осуществляет свою деятельность, в частности, в соответствии с законом, регламентирующим деятельность палаты, членом которой он является, и соответствующим регламентом, опираясь на внутренние убеждения и не поддаваясь влиянию кого бы то ни было.
Тем самым независимость общественной палаты требует повышенного внимания, так как наличие аффинированных лиц - лиц, способных оказывать влияние на деятель-
ность палаты, будет содействовать движению в прямо противоположном направлении и чем больше общественная палата зависит от кого-либо, тем ниже его независимость как института гражданского общества.
Таким образом, независимость как принцип общественной платы означает, что палата при формировании и осуществлении деятельности должна быть независима и самостоятельна от граждан, организаций и органов власти в административном, финансовом и функциональном отношении.
Как видно, наблюдаются значимые различия в законах об общественных палатах субъектов, создающие неравные условия для статуса и деятельности палат. В связи с этим возникает необходимость разработки модельной (типовой) формы Закона «Об общественной палате субъекта». С учетом накопленного в регионах опыта принятие такого федерального закона позволит наиболее эффективно законодательно определить статус и закрепить в том числе цели, задачи, принципы формирования и деятельности общественных палат субъектов. При этом стоит отметить, что речь в таком законе не должна идти об абсолютно одинаковом для всех палат жестком руководстве к действию, полагаем, что такая форма должна в полной мере обеспечить национальные и культурные особенности каждого субъекта, но при этом следовать главному принципу - принципу федерализма соблюдения интересов центра и регионов.
Литература
1. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. 396 с.
2. Малеин Н. С. Правовые принципы, нормы и судебная практика // Государство и право. 1996. № 6. С. 12.
3. Научно-практический комментарий Федерального закона от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты российской Федерации» (постатейный) (под ред. В. В. Гриба) // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=CMB;n=16001 (Дата обращения: 12.03.2016).
4. Официальный сайт Общественной палаты РФ. URL: https://www.oprf.ru. (Дата обращения: 12.03.2016).
5. Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. 434 с.
6. Регламент Общественной палаты Карачаево-Черкесской Республики. Принят Народным собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики 29 апреля 2011 года URL: http://docs.cntd.ru/ document/453108749 (Дата обращения: 12.03.2016).
7. Явич Л. С. Общая теория права. Л.: ЛГУ, 1976. 298 c.
References
1. Alekseev S. S. Problemy teorii prava (Problem of legal theory). Vol. 1. Sverdlovsk: Sverdlovsk law instituty 1972. 396 p.
2. Malein N. S. Pravovye printsipy, normy i sudebnaya praktika (Legal principles, rules and legal precedents) // Gosudarstvo i pravo. 1996. №. 6. P. 12.
3. Nauchno-prakticheskii kommentarii Federal'nogo zakona ot 04.04.2005 № 32-FZ «Ob Obshchestvennoi palate Rossiiskoi Federatsii» i Reglamenta Obshchestvennoi palaty rossiiskoi Federatsii» (postateinyi) (pod red. V. V. Griba) (Research and practice comment for federal law, 04.04.2005, No. 32-FS «On the Public Chamber of the Russian Federation and the regulations of the Public Chamber of the Russian Federation» (clause-by-clause) / ed. by V. V. Grib // Konsul'tantPlyus URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=CMB;n=16001 (Accessed: 12.03.2016).
4. Ofitsial'nyi sait Obshchestvennoi palaty RF (Official site of the Public Chamber of the Russian Federation). URL: https://www.oprf.ru. (Accessed: 12.03.2016).
5. Rossiiskaya yuridicheskaya entsiklopediya (Russian legal encyclopedia). M.: INFRA-M, 1999. 434 p.
6. Reglament Obshchestvennoi palaty Karachaevo-Cherkesskoi Respubliki Prinyat Narodnym Sobraniem (Parlamentom) Karachaevo-Cherkesskoi Respubliki 29 aprelya 2011 goda (Regulations of the Public Chamber of the Karachay-Cherkess Republic Adopted by the National Assembly (Parliament) of the Republic of Karachay-Cherkessia, 29 April 2011). URL: http://docs.cntd.ru/document/453108749 (Accessed: 12.03.2016).
7. Yavich L. S. Obshchaya teoriya prava (General theory of law). L.: LSU, 1976. 298 p.
УДК 342:343.13
Т. Б. Светличная
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАДЕРЖАНИЯ КАК МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
В статье освещаются проблемные вопросы, связанные с осуществлением административного задержания как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, приводится анализ проблемных вопросов его правового регулирования.
Ключевые слова: административное задержание, мера административно-процессуального принуждения, сроки административного задержания, Кодекс об административных правонарушениях РФ, физическое лицо, личность, права, свободы, обязанности.
Т. В. Svetlichnaya
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE DETENTION AS A MEASURE OF ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL ENFORCEMENT
The article highlights the issues connected with the implementation of administrative detention as a measure to provide the process on administrative offences; the analysis of challenging issues of its legal regulation is carried out.
Key words: administrative detention, administrative-procedural enforcement measure, terms of administrative detention, the Code of administrative offences of the Russian Federation, individual, identity, rights, freedoms, responsibilities.
Общеизвестно, что среди разнообразия мер административного принуждения особое место государство уделяет мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Это обусловлива-
ется тем, что последние содержат особый организационный потенциал, который позволяет осуществить оперативное воздействие на определенный круг общественных отношений, возникающих в связи с совершением административных правонарушений.
Одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонару-
