CC BY
129
УДК 347.73
А.А. Малышева
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
Введение: в настоящее время средства обязательного медицинского страхования (далее — ОМС) являются основным источником финансового обеспечения здравоохранения в России. Отсутствие научно обоснованной системы принципов финансово-правового регулирования ОМС приводит к ошибкам в законодательной и правоприменительной сферах, что обусловливает необходимость ее формирования. Цель: проанализировать научные разработки, позицию законодателя по вопросу определения основополагающих начал финансовой деятельности в сфере ОМС; сформулировать систему принципов финансово-правового регулирования ОМС. Методологическая основа: используются анализ, синтез, системный, формально-юридический методы. Результаты: на основании анализа научной литературы, действующего законодательства, судебной практики сформирована авторская позиция по вопросу системы исходных начал правового регулирования финансового обеспечения ОМС. Выводы: думается, что основными принципами финансово-правового регулирования системы ОМС являются: принцип социальной направленности финансово-правового регулирования, принцип законности, принцип плановости, принцип обеспечения гарантий бесплатного оказания медицинской помощи застрахованным лицам за счет ОМС, принцип общественной солидарности, принцип устойчивости финансовой системы ОМС, принцип обязательности уплаты страхователями страховых взносов, принцип предоставления государственной гарантии соблюдения прав застрахованных лиц независимо от финансового положения страховщика.
Ключевые слова: финансово-правовое регулирование, принципы, обязательное медицинское страхование, здравоохранение, страховые взносы.
А.А. Malysheva
PRINCIPLES OF FINANCIAL AND LEGAL REGULATION OF THE COMPULSORY MEDICAL INSURANCE SYSTEM
Background: ситгеиНу, compulsory health insurance funds are the main source of financial support for health care in Russia. The lack of a scientifically based system of principles of financial and legal regulation of compulsory health insurance leads to errors in law and law enforcement. This necessitates the formation of this system. Objective: to analyze the scientific developments and the position of the legislator on the definition of the basic principles of financial activity in the field of compulsory health insurance and the development of a system of these principles. Methodology: in the research are used analysis, synthesis, system method, formal legal method. Results: the author has formed a position on the system of legal regulation principles financial security of compulsory health insurance based on the analysis of scientific literature, current legislation, judicial practice. Conclusions: the
© Малышева Анастасия Андреевна, 2019
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Malysheva Anastasia Andreevna, 2019 206 Postgraduate student of the Financial, banking and customs law (Saratov State Law Academy)
author believes that the basic principles of financial and legal regulation of the system of compulsory health insurance are the principle of social orientation of financial and legal regulation, the principle of legality, the principle of planning, the principle of providing guarantees of free medical care to insured persons, the principle of social solidarity, the principle of stability of the financial system, the principle of mandatory payment of insurance premiums by insurers, the principle of providing state guarantees of observance of the rights of insured persons regardless of the financial position of the insurer.
Key-words: financial and legal regulation, principles, compulsory health insurance, health care, insurance contributions.
Согласно Конституции Российской Федерации1, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая бесплатно оказывается гражданам в учреждениях здравоохранения (государственных и муниципальных). В настоящее время основным источником финансового обеспечения бесплатного оказания медицинской помощи являются средства системы обязательного медицинского страхования.
Правовое регулирование общественных отношений осуществляется в соответствии с определенными исходными началами. В теории государства и права они обозначаются термином «принципы права». По мнению Н.И. Матузова, А.В. Малько, «принципы права — это основные идеи и положения, которые выражают сущность права» [1, с. 46]. Принципы права отражают основные ценности, являющиеся правовыми ориентирами.
Финансово-правовое регулирование системы обязательного медицинского страхования в России также строится на определенных исходных началах. с
В первую очередь, оно основано на принципах финансового права. Первона- к чально принципы финансового права в нашей стране были сформулированы р
а
Е.А. Ровинским в качестве принципов финансовой деятельности государства в
с
[2, с. 21-30]. Данный подход был воспринят большинством ученых в области со- |
временного финансового права. Это обусловливается тем, что финансовое право у
регулирует правоотношения, которые возникают именно в процессе финансовой с
деятельности государства. н
По мнению Н.И. Химичевой, основными принципами современного финан- °
сового права являются: приоритетность публичных задач в правовом регули- |
ровании финансовых интересов в сочетании с реализацией частных интересов ч
с
граждан; федерализм и равноправие субъектов РФ при осуществлении фи- о
нансовой деятельности государства; социальная направленность финансово- ака
правового регулирования; самостоятельность органов местного самоуправления М
при формировании и использовании местных финансов; единство денежной и
системы и финансовой политики; распределение функций в области финансовой 5
деятельности на основе разделения властей; гласность в финансовой деятельно- 0
сти государства; участие граждан и общественных организаций в финансовой 22
о
деятельности государства и ее контроле; законность и плановость финансовой 9 деятельности [3, с. 46]. Вышеуказанные принципы основываются на Конституции РФ и распространяются на всю финансовую деятельность государства, в том числе и на деятельность в сфере обязательного медицинского страхования.
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398. 207
Однако три принципа наиболее полно отражают основы финансово-правового регулирования системы ОМС в России:
принцип социальной направленности финансово-правового регулирования характеризует Россию как социальное государство, которое призвано обеспечить свободное развитие и достойную жизнь человека. Для реализации данного принципа необходимо сосредоточение необходимых финансовых ресурсов в распоряжении государства и распределение их на определенные цели, способствующие выполнению социальных обязательств Российской Федерации перед гражданами. Одним из таких социальных обязательств является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. Для реализации данного права в России и создано обязательное медицинское страхование. Сосредоточение необходимых финансовых ресурсов и их распределение осуществляется государственным социальным внебюджетным фондом — Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (далее — ФОМС);
принцип законности является важнейшим во всей системе российского права, в т.ч. и в финансово-правовом регулировании системы ОМС. Он обозначает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений по осуществлению финансовой деятельности. За нарушение норм финансового права установлены соответствующие виды ответственности. Так, они предусмотрены в отношении страхователей — при неуплате страховых взносов (налоговая ответственность, уголовная ответственность) и медицинских организаций (штрафные санкции);
принцип плановости означает, что финансовая деятельность государства основывается на действии финансовых планов, которые разрабатываются в соответствии с государственными программами. Н.И. Химичева отмечает, что бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов являются формами финансовых планов. Бюджет основного и единственного страховщика по обязательному медицинскому страхованию — Федерального фонда обязательного медицинского страхования утверждается в форме федерального закона и представляет собой план формирования доходов, осуществления расходов, а также покрытия дефицита бюджета (если таковой имеется) системы ОМС на очередной финансовый год. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 433-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»2 (далее — Федеральный закон № 433-ФЗ) в 2019 финансовом году прогнозируемый объем доходов составит 2 098 172 370,7 тыс. руб., объем расходов — 2 190 422 049,8 тыс. руб., а дефицит бюджета ФОМС — 92 249 679,1 тыс. руб.
Примечательно, что Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» не содержал даже упоминаний о принципах обязательного медицинского страхования. По мнению Х.В. Пешковой, установление в законе принципов осуществления той или иной деятельности подчеркивает значение данного вида общественных отношений3. Соответственно,
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 49, ч. I, ст. 7505.
3 См.: Пешкова Х.В., Бондарева Э.С., Лысенко Т.И., Митричев И.А. Комментарий к Федеральному закону от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (постатейный). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi7r
208 eq=doc&base=CMB&n=18462#06347286524251103 (дата обращения: 20.02.2019).
представляется возможным формирование вывода о том, что определение основ при первоначальном правовом регулировании современной системы обязательного медицинского страхования не было значимым для законодателя.
В действующем законодательстве закрепляются принципы обязательного медицинского страхования. Они прописаны в ст. 4 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (в ред. от 6 февраля 2019 г.)4. Представляется необходимым из состава принципов ОМС выделить принципы финансового обеспечения системы обязательного медицинского страхования. Таковыми являются:
принцип обеспечения гарантий бесплатного оказания медицинской помощи застрахованным лицам за счет средств обязательного медицинского страхования, который заключает в себе весь смысл системы обязательного медицинского страхования. Так, при обращении за медицинской помощью застрахованное лицо может не сомневаться в том, что ему окажут медицинскую помощь бесплатно. Оплата оказываемой помощи происходит за счет средств обязательного медицинского страхования, аккумулируемых фондом ОМС.
Примечательно, что бесплатность медицинской помощи не абсолютна. Расходы, произведенные в процессе оказания медицинской помощи — необходимо оплачивать. Но непосредственная оплата данных расходов производится незастрахованным лицом.
Из данного принципа вытекает еще один, не менее важный принцип финансового обеспечения системы обязательного медицинского страхования — принцип общественной солидарности. Он выделяется большинством ученых, рассматривающих принципы обязательного страхования.
Так, например, И.В. Бит-Шабо, формулируя систему финансово-правовых принципов деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, рассматривает принцип общественной солидарности в составе принципа ответственности государства в области деятельности государственных социальных внебюджетных фондов [4, с. 233]. По мнению Х.В. Пешковой, в отношении ОМС этот принцип заключается в том, что лицо, которое нуждается в медицинской помощи, не должно нести имущественную нагрузку. Оплата расходов, связанных с оказанием медицинской помощи, обеспечивается страховщиком. С этим мнением стоит согласиться.
Данный принцип широко применяется в судебной практике. Так, Решением Арбитражного Суда Свердловской области от 14 октября 2015 г. по делу А60-25403/20155 установлено, что Муниципальное бюджетное учреждение «Центральная городская клиническая больница № 6» обратилось в арбитражный суд с иском к страховой медицинской организации ОАО «Страховая компания „Согаз-мед"» о взыскании финансовых средств (задолженности) по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. Истец указывал, что в спорный период (декабрь 2014 г.) оказал застрахованным лицам медицинскую помощь в рамках территориальной программы ОМС, оплата произведенных расходов (104 156 руб. 00 коп. за оказание медицинской помощи в дневном стационаре) страховой медицинской организа-
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 49, ст. 6422; 2019. № 6, ст. 464.
5 См.: Решение Арбитражного Суда Свердловской области от 14 октября 2015 г. по делу А60-25403/2015. иИК: http://docs.pravo.ru/document/view/72556903/83951630/ (дата обращения: 20.02.2019). 209
цией не была произведена. Ответчик указывал, что требование истца незаконно по причине превышения планового объема оказанной медицинской помощи. Страховая медицинская организация считает, что она вправе не оплачивать затраты медицинской организации на оказание медицинской помощи сверх распределенного объема, который установлен решением Комиссии по разработке территориальной программы ОМС.
Суд удовлетворил исковые требования указав следующее: превышение объемов оказания медицинской помощи было обусловлено объективными причинами (оказание неотложной медицинской помощи женщинам в дневных стационарах женской консультации при возникновении различных патологий беременности). Не представляется возможным спрогнозировать количество случаев оказания такого вида неотложной медицинской помощи. Истец не имел права отказать в медицинской помощи обратившимся. Действующее законодательство не ставит в зависимость от запланированного объема оказания медицинской помощи возможность оказания медицинскими учреждениями бесплатной медицинской помощи гражданину в рамках обязательного медицинского страхования. В данном случае медицинские услуги, оказанные застрахованным лицам медицинскими организациями сверх установленного планового объема, являются страховыми случаями и подлежат оплате.
Представляется возможным признание принципа общественной солидарности в качестве одного из финансово-правовых принципов обязательного медицинского страхования. Его основное содержание в том, что оказание бесплатной медицинской помощи осуществляется независимо от социального, демографического, географического положения застрахованного лица. Финансовое обеспечение оказания медицинской помощи обеспечивается наличием солидарно соединенных финансовых ресурсов всех застрахованных лиц, аккумулируемых страховщиком (ФОМС).
Принцип устойчивости финансовой системы обязательного медицинского страхования подразумевает стабильность финансового обеспечения ОМС. Основной гарантией обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования в России выступает обязательность уплаты страхователями страховых взносов, из которых, по большей части, и формируется денежный фонд страховщика. Для обеспечения финансовой устойчивости системы ОМС также формируются и используются резервы (нормированный страховой запас) Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее — ТФОМС). В состав резервов ФОМС входят остатки средств по состоянию на 1 января текущего финансового года на счете по учету средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Порядок использования финансовых средств нормированного страхового запаса ФОМС регламентирован Приказом Министерства здравоохранения и социального развития от 30 декабря 2010 г. № 1229н6. Нормированный страховой запас ТФОМС формируется в составе расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования.
Принцип обязательности уплаты страхователями страховых взносов является «опорой» предыдущего принципа и основной гарантией обеспечения финансовой
6 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 30 декабря 2010 г. № 1229н «Об утверждении Порядка использования средств нормированного страхового запаса Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // Российская газета. 2011. 16 февр.
устойчивости системы ОМС в России. Обязательность уплаты страхователями страховых взносов подтверждается наличием в действующем законодательстве мер ответственности за неуплату или неполную уплату страховых взносов. Так, в соответствии со ст. 122 Налогового кодекса РФ7 неуплата, а также неполная уплата страховых взносов в результате занижения базы для исчисления страховых взносов, их неправильного исчисления, а также других неправомерных действий или бездействия влечет за собой взыскание штрафа в размере 20% от неуплаченной суммы страховых взносов. Предусмотрена также и уголовная ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов путем непредставления расчетных документов (ст. 199 Уголовного кодекса РФ8). Санкции, установленные за совершение данного преступления — штраф, принудительные работы, арест, лишение свободы.
Принцип предоставления государственной гарантии соблюдения прав застрахованных лиц независимо от финансового положения страховщика подразумевает защиту прав застрахованных лиц на охрану здоровья и медицинскую помощь вне зависимости от количества финансовых ресурсов, которые находятся на его счету.
Таким образом, на основании анализа научной литературы, действующего законодательства и судебной практики представляется необходимым сформировать систему исходных начал правового регулирования финансового обеспечения ОМС. Думается, что основными принципами финансово-правового регулирования системы обязательного медицинского страхования являются: принцип социальной направленности финансово-правового регулирования, принцип законности, принцип плановости, принцип обеспечения гарантий бесплатного оказания медицинской помощи застрахованным лицам за счет средств ОМС, принцип общественной солидарности, принцип устойчивости финансовой системы ОМС, принцип обязательности уплаты страхователями страховых взносов, принцип предоставления гарантии соблюдения прав застрахованных лиц независимо от финансового положения страховщика.
Библиографический список
1. Теория государства и права: учебник / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. 245 с.
2. Ровинский ЕА. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. 193 с.
3. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 800 с.
4. Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2015. 550 с.
References
1. Theory of state and law: textbook / ed. N.I. Matuzov, A.V. Malko. M.: Jurist, 2004. 245 p.
7 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3824; 2018. № 53, ч. I, ст. 8472.
8 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; 2018. № 53,
ч. I, ст. 8495. 211
2. Rovinsky E.A. Basic questions of the theory of Soviet financial law. M.: Gosyurizdat, 1960.193 p.
3. Financial law: textbook / ed. N.I. Himicheva, E.V. Pokachalova. 6th edition. M.: Norm: INFRA-M, 2017. 800 p.
4. Bit-Shabo I.V. Conceptual problems of financial and legal regulation of state social extra-budgetary funds: dis. ... doctor of law. Saratov, 2015. 550 p.
