CC BY
71
11. Шеховцева Л.С. Стратегическое целеполагание регионального развития: междисциплинарный подход // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Т. 4. № 3. С. 134-139.
12. Jorgensen T.B. Public values, their nature, stability and change. The case of Denmark// Public Administration Quarterly, vol. 30, nr. 4, 2007, pp. 363-396
13. Moore, M. H. (1995). Creating Public Value. Strategic Management in Government. Harvard University Press: Boston.
14. Posner, B.Z., & Schmidt, W.H. (1994). An Updated Look at the Values and Expectations of Federal Government Executives. Public Administration Review, 54 (1). P. 20-24. Van Wart, M. (1998). Changing Public Sector Values. Garland: Hamden CT.
15. Richards, D., & Smith, M. J. (1998). The Gatekeepers of the Common Good Power and the Public Service Ethos. In Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management. EGPA Yearbook, Hondeghem, A. (Ed.), IOS Press: Amsterdam. P. 151-163.
16. Beck Jоrgensen, T. (1999). The public sector in an in-between time: searching for new public values.Public Administration, 77 (3).P. 565-584.
17. Van Dyke, V. (1962). Values and Interests. American Political Science Review, 56 (3). P. 567-576.
18. Kluckhohn, C. (1962). Values and Value-Orientations in the Theory of Action: An Exploration in Definition and Classification. In Toward a General Theory of Action, Parsons, T., Shils, E. A. (Eds.), Harvard University Press: Cambridge, Mass. P. 395.
19. Rappaport A. (1997) Creating Shareholder Value: A Guide for Managers and Investors, Free Press.
20. McTaggart J., Kontentes P., Mankins M. (1994). The Value Imperative Managing for Superior Shareholder Returns. Free Press : N.Y.
КРУГЛОВ О.В.
Северо-Кавказский НИИ экономических и социальных проблем Южного федерального университета, соискатель,
e-mail: [email protected]
принципы деятельности муниципальных образований россии
Рассмотрены и обобщены особенности и принципы деятельности муниципальных образований России Ключевые слова: муниципальное образование; местное самоуправление Коды классификатора JEL: R11 R 58
Любая социальная система, в том числе и муниципальные образования, не может успешно работать, если не будет следовать четко определенным, научно-обоснованным принципам своей деятельности.
Принцип (от латинского principium - начало) - основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения (эстетические принципы, главные принципы механики, принципы истории языка и др.)[4].
Принципы деятельности - это основополагающие идеи, следование которым обеспечивает достижение цели социальной системы.
Философы рассматривают принципы в качестве одной из форм познания наравне с такими, например, формами познания как суждение, умозаключение, факт, идея и др.
Сопоставляя обычные житейские факты, человек делает отвлеченные обобщения, устанавливающие взаимосвязь между этими фактами и представляющие собой суждение в виде законченного предложения утверждающего или отрицающего что-либо. В процессе осмысления действительные знания могут подводиться под некоторое общее знание, именуемое принципом. Принципы выводятся из материальной действительности, а не из мышления, они являются не исходным пунктом исследования, а его заключительным этапом, основанным на коллективном опыте людей. Например, из многовекового опыта земледелия, складываются принципы агрономии; из опыта строительства - принципы архитектуры; опыт больших и малых войн
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
позволил определить принципы стратегии и тактики; многовековая практика взаимоотношений между людьми стала основой формулирования принципов морали и т.д.
Утвержденные принципы играют ограничительную роль в деятельности социальной системы, выступая в качестве социальной нормы поведения, т.е устанавливают пределы активности системы, направляя ее деятельность в нужное обществу русло и создавая такие условия, при которых сводилась бы к минимуму возможность преобладания узкогрупповых интересов над интересами общества в целом.
Формирование тех или иных принципов зависит от фактов, как осмысленных фрагментов действительности, т.е. простых единиц знания.
Из этого следует, что принципы не просто знание, а знание, способствующее правильному осмыслению и преобразованию действительности, выступая в качестве руководящей, направляющей силы практической деятельности, поэтому принципы деятельности муниципальных образований должны учитывать их практическую преобразовательную деятельность, направленную на изменение окружающей действительности.
Любая человеческая деятельность осуществляется с учетом определенных принципов, учитывающих содержание этой деятельности. Различают принципы деятельности государства в целом, муниципальных образований, предприятий различных форм собственности, общественных организаций и др. Принципы деятельности формулируются на основании анализа деятельности системы и учитывают наиболее устойчивые связи, зависимости и последовательности, положительно влияющие на эффективность деятельности. При этом исключаются случайные, индивидуальные факторы, влияние которых на устойчивую деятельность системы не значительны [3].
Принципы деятельности строятся с учетом социально-экономического строя того общества, в интересах и в рамках которого осуществляется деятельность социальной системы. Ярким примером тому могут служить принципы деятельности нашего государства, постоянно перестраивающего своё политическое и социально-экономическое устройство.
Раньше Конституция СССР 1977 года содержала следующие принципы деятельности государства:
- полновластие трудящихся (ст. 1);
- демократический централизм (ст. 3);
- социалистическая законность (ст. 4);
- партийное руководство (ст. 6);
- социалистическая демократия (ст. 9);
- социалистический федерализм (ст. 70) и др.
В Конституции Российской Федерации (1993 года) были закреплены другие принципы, отражающие происшедшие революционные преобразования:
- федерализм (ст. 1);
- власть народа (ст. 3);
- равноправие субъектов Федерации (ст. 5);
- разделение властей (ст. 10);
- идеологическое разнообразие (ст. 13) и др., т.е. изменились интересы общества и здесь же изменились принципы деятельности государства.
Соответствующие изменения должны были претерпеть и принципы деятельности местных органов власти после ликвидации Советов народных депутатов и установления принципиально новых органов, названных муниципальными образованиями. Сравнение старых и новых принципов деятельности местных органов власти, произвести, к сожалению, невозможно в связи с тем, что в действующем законе о местном самоуправлении от 16 октября 2003 года, который называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 131), принципы деятельности муниципальных образований не сформулированы, несмотря на то, что закон называется:...«Об общих принципах...».
В связи с этим авторы многочисленных учебников и учебных пособий по муниципальному праву, понимая, что без правильно выбранных принципов муниципальные образования, как социальные системы, успешно работать не могут, вынуждены самостоятельно формулировать их в меру своего собственного представления о местном самоуправлении - его цели, задачах и функциях. Содержание их различно у различных авторов, что лишний раз подтверждает мысль
об отсутствии в законодательстве, регулирующем отношения в муниципальных образованиях, четко сформулированных принципов их деятельности.
Анализ предложений авторов учебников и учебных пособий по составу принципов деятельности муниципальных образований позволяет выявить следующее.
Если общее количество публикаций, в которых предлагаются принципы деятельности муниципальных образований, принять за 100%, то предложения по составу принципов распределятся следующим образом (процент публикаций, в которых этот принцип предлагается):
100% - ответственность;
90% - самостоятельность;
80% - законность, гласность;
70% - соблюдение прав человека и гражданина;
60% - многообразие форм организации;
50% - организационное обособление в системе управления государством, государственные гарантии местного самоуправления;
40% - использование исторических и иных местных традиций и обычаев;
30% - соответствие ресурсов полномочиям, судебная защита местного самоуправления;
20% - сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления, сочетание коллегиальности с единоначалием, демократизм, верховенство законов, обеспечение местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами, социальная справедливость;
10% - равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности; взаимодействие местного самоуправления с государством; необходимость организации местного самоуправления на всей территории РФ; недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц государством; обязательность решений, принятых прямым волеизъявлением граждан; народовластие; верховенство закона; разграничение предметов ведения; легитимность; плановость; объективность; разделение и фиксация функций и полномочий; научность; рациональность; отраслевое управление; социальная свобода; гуманизм; равноправие; единство юридических прав и обязанностей; сочетание убеждения и принуждения; не подотчетность одного муниципального образования другому; обязательность образования представительных органов; приоритетность роли представительных органов; обеспечение государством минимальных местных бюджетов; гарантированность государством минимальных социальных стандартов; субсидиарность (взаимная ответственность); территориальная организация местного самоуправления; выборность и сменяемость органов местного самоуправления; учет интересов населения; население - главный субъект властеотношений в муниципальных образованиях; право населения на местное самоуправление; обеспечение 2-х-звенной системы местного самоуправления; обособление местного самоуправления от органов государства.
Большое разнообразие взглядов на состав принципов деятельности муниципальных образований подтверждает мысль об отсутствии единого подхода к их формулированию. Некоторые авторы рассматривают не принципы деятельности системы в целом, а подменяют их принципами только лишь процесса управления [2, 1], хотя кроме него существует также процесс организации, другие смешивают понятие принципа с такими понятиями как закон, правило, функция, метод, требования, рекомендации и др.
В отличие от закона принцип деятельности может применяться, а может и не применяться, в то время как закон обязателен для применения независимо от воли человека, т.е. понятие «закон» шире понятия «принцип» и в ряде случаев вбирает в себя содержание понятия принципа. В то же время, в общественных науках принципы, зачастую, возводятся обществом в ранг законов, обязательных для применения в данном обществе, например: принципы-законы государственного устройства, принципы-законы организации местного самоуправления. В частности в законе № 131-ФЗ была сделана неудачная попытка возвести не сформулированные принципы деятельности муниципальных образований в ранг закона, поэтому закон был назван «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В отличие от правила принцип устанавливает не конкретный порядок действий, что характерно для правила, а общие требования к деятельности людей, которые могут быть разными в разных социальных системах. Структура правила напоминает структуру нормы права, предусматривающую определенное поведение субъекта права (диспозиция) при определенных
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
обстоятельствах (гипотеза). Отсутствует лишь санкция, которая, впрочем, также может быть определена правилом.
Функция, применительно к социальным системам, - это направление деятельности системы в целом или отдельных ее компонентов. Для выполнения любой функции нужны люди, а также финансовые и материальные ресурсы в тоже время как для соблюдения принципов не требуется дополнительных затрат - это общее требование одинаково обязательное для всех подразделений предприятия, организации. Наиболее часто в качестве принципа называется функция планирования, хотя планирование является одной из общих функций социальных систем, для выполнения которой создаются специальные подразделения в виде, например, плановых отделов или управлений.
Метод (греч. methodos - путь исследования) - это способ познания явлений природы и общественной жизни (диалектический метод), прием или система приемов в какой-либо деятельности (методы обучения, методы руководства). Во всех случаях - метод означает способ, приемы выполнения той или иной работы. В этом его принципиальное отличие от принципа.
Понятие «требования» означает правила, условия, обязательные для выполнения (требования к экзаменующимся, требования к оформлению какого-либо документа, требования к должностным лицам, требования пожарной безопасности). Требования - это конкретные указания компетентных органов обязательные для выполнения всеми исполнителями не зависящие от их воли и желания. Понятие «требования» тесно связано с понятием «ответственность». Невыполнение требований, как правило, влечет за собой ответственность, поэтому ответственность следует рассматривать в качестве составной части требований.
Ни требования, ни ответственность не являются принципами деятельности.
При формулировании принципов деятельности целесообразно учитывать также следующее.
Принципы как руководящие идеи учитываются при выполнении какой-либо деятельности и только деятельности, а не как характеристика системы в целом, поэтому нельзя говорить, например, так: «принцип государства», а надо - «принцип деятельности государства»; не «принцип муниципального образования», а «принцип деятельности муниципального образования» и т.д.
Действие принципа распространяется на деятельность социальной системы в целом, а также на все подразделения системы. Другими словами, все без исключения органы и должностные лица в своей трудовой деятельности обязаны руководствоваться принципами деятельности системы в целом. Принципы пронизывают деятельность всей системы сверху донизу и действуют во весь период ее существования.
Принципы деятельности социальной системы непременно должны выполняться самой системой самостоятельно, своими силами и возможностями без какой-либо посторонней помощи или участия. В противном случае это будут не принципы данной системы, а принципы системы, которая смогла осуществить эти принципы.
С учетом требований к формулированию принципов деятельности системы, ниже приводится анализ предложений различных авторов по формулированию принципов деятельности муниципальных образований
Принцип ответственности, получивший стопроцентное признание, это вовсе не принцип, а требование существующего российского сообщества граждан к организации местного самоуправления в нашей стране, выраженного в целом ряде нормативных правовых документов, регулирующих процессы организации и управления на уровне Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Защита прав человека, предлагаемая некоторыми авторами в качестве принципа деятельности муниципальных образований, является обязанностью государства, гарантируется государством и обеспечивается правосудием. Это конституционное установление обязательное для выполнения всеми органами власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности. Выполнение этого требования контролируется и обеспечивается государством, поэтому его следует рассматривать в качестве принципа деятельности государства в целом. Установление этого государственного требования в качестве принципа деятельности всех хозяйствующих субъектов может привести к безответственности государственных органов, хаосу и принижению значимости самого принципа.
Многообразие форм организации местного самоуправления не может являться принципом, поскольку это не руководство для повседневной деятельности, что характеризует принцип, а мероприятие разового характера, осуществляемое при создании муниципального образования.
Такие принципы как государственные гарантии местного самоуправления, обеспечение государством минимальных местных бюджетов, гарантирование государством минимальных социальных стандартов, судебная защита местного самоуправления, равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности, необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации и целый ряд других, касаются деятельности государства, связанной с местным самоуправлением, поэтому являются принципами деятельности государства, а не муниципальных образований, они не могут выполняться муниципальными образованиями самостоятельно, своими силами, что является обязательным условием осуществления любого принципа.
Предложенный некоторыми авторами принцип использования в деятельности муниципальных образований исторических и иных местных традиций и обычаев в большей мере относится к рекомендациям, чем к принципам. Рекомендация означает совет, пожелание, предложение поступать, так или иначе, при определенных обстоятельствах. В нашем случае рекомендуется поступать так в случае, если, во-первых, имеются местные традиции и обычаи и, во-вторых, если они не противоречат установленным государством правам и свободам человека и гражданина.
Соответствие ресурсов полномочиям местного самоуправления является необходимым условием существования муниципального образования, а не принципом.
Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан по сути своей является разъяснением содержания принципа народовластия, поэтому также не может выступать в качестве самостоятельного принципа.
Принципы сочетания убеждения и принуждения, а также сочетания коллегиальности и единоначалия по своему содержанию являются методами деятельности муниципальных органов власти, а не принципами.
Право населения на местное самоуправление, предлагаемое некоторыми авторами в качестве принципа, уже по своему названию нельзя рассматривать в качестве принципа в силу существенного различия содержания понятий "право" и "принцип".
Критический анализ принципов, предлагаемых различными авторами в учебниках и учебных пособиях по муниципальному праву, позволяет отобрать те, которые, по мнению автора, действительно можно рассматривать в качестве принципов. К ним относятся следующие принципы деятельности муниципальных образований: самостоятельность, законность, народовластие, гласность, научность.
Дополнительно можно формулировать следующие принципы:
1. Доступность для населения информации о деятельности органов местного самоуправления (принцип прозрачности деятельности).
Целесообразность введения этого принципа определяется существующей в настоящее время в большинстве муниципальных образований страны неопределенностью порядка информирования населения об устройстве и направлениях деятельности органов местного самоуправления.
Предлагаемый принцип координируется с принципом гласности, но не дублирует, а дополняет и развивает его, обеспечивая доступность для населения информации о деятельности органов местного самоуправления. Дело в том, что органы местного самоуправления неохотно делятся с населением этой информацией. Большей частью они отказывают в ее предоставлении. Например, вряд ли гражданину предоставят для ознакомления (даже на платной основе) такие документы как планы работы исполнительного и представительного органов, штатные расписания подразделений администрации, ведомости о начислении заработной платы персоналу, отчеты о работе аттестационных комиссий и др. В лучшем случае ему объяснят, что эти документы внутреннего пользования.
2. Сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.
Федеральное законодательство рассматривает территориальное общественное самоуправление (ТОС) в качестве самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения по месту жи-тельств (микрорайон, квартал, улица, двор, дом или иной жилой комплекс).
В законодательстве субъектов Федерации ТОС рассматривается как низовой уровень системы местного самоуправления, а в уставах муниципальных образований определяются порядок его формирования и основы разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами ТОС. Уставами предусматривается также возможность передачи органами местного самоуправления органам ТОС части своих полномочий, устанавливать сферы совместной
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2
компетенции, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами ТОС.
К полномочиям органов ТОС относится решение местных вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории. Например, защита прав и законных интересов жителей в органах местного самоуправления, участие в распределении гуманитарной и иной помощи, общественный контроль выполнения решений органов местного самоуправления, содействие правоохранительным органам, содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного состояния, решение вопросов жилищного и коммунального хозяйства, благоустройства территории и др.
Органы ТОС могут иметь собственные финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от их предпринимательской деятельности.
Существование и деятельность ТОС является элементом децентрализации муниципальной власти, проявлением самодеятельной активности населения, без которой местное самоуправление немыслимо, поэтому принцип сочетания местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением имеет право на существование..
С учетов мнения авторов учебников по муниципальному праву, а также высказанных предложений, перечень принципов деятельности муниципальных образований может быть представлен следующим образом:
- самостоятельность;
- законность;
- народовластие;
- гласность;
- научность;
- доступность информации о деятельности органов местного самоуправления;
- сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.
Предлагаемый перечень принципов не являются исчерпывающим. Он может изменяться и дополняться по мере развития местного самоуправления, а также обоснования новых взглядов на сущность местного самоуправления в нашей стране.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зендриков К. Местное сообщество как предмет социотехнической работы //Решение социальных проблем в местном сообществе. - М., 2000
2. Мерсиянова И.В. Власть и общественность: инновационные формы взаимодействия. Новосибирск, 2005
3. Радченко Я. Классификация видов управления // Проблемы теории и практики управления. 1994. №4.
4. Реформа местного самоуправления в региональном измерении.: Библиотека местного самоуправления. - М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.
ИЛЬЯНОВА Т.И.
Северо-Кавказский НИИ экономических и социальных проблем Южного федерального университета,
соискатель, e-mail: [email protected]
рынок питьевой минеральной воды: тенденции
регионализации
Рассмотрены факторы и тенденции регионализации российского рынка минеральной и питьевой воды.
Ключевые слова: регионализация; маркетинг; рынок минеральной и питьевой воды Коды классификатора JEL: Q12, R11, M31
Утверждающаяся в России рыночная экономика с присущими ей механизмами конкуренции, инновационности предпринимательской деятельности и соревновательности формирует това-
