CC BY
135
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 2
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
М.А. Рылова, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права юридического факультета МГУ*
принцип предосторожности как предотвращение вреда и (или) защита экономических интересов: опыт европейского
ПРАВА
Принцип предосторожности, нацеленный на защиту человека и окружающей среды от вредного влияния деятельности с неопределенными последствиями, быстро проложил себе путь в международном и европейском праве в качестве важнейшего принципа при принятии решений. Однако европейская практика применения показывает, что цель и содержание принципа предосторожности могут быть не так однозначны.
Ключевые слова: принцип предосторожности, право Европейского союза, международно-правовая охрана окружающей среды.
The precautionary principle aimed at protection of the person and environment from an adverse effect of activity with uncertain consequences, quickly laid itself a way in the international and European law as the major principle at decision-making. However, the European practice of application shows that the purpose and the content of the precautionary principle can be not so unambiguous.
Keywords: Precautionary Principle, Law of European Union, International Environmental Protection.
В литературе можно встретить указание на то, что понятие принципа предосторожности появилось впервые в Германии в конце 70-х гг., в частности в работах Ханса Йонаса, а затем принцип был реализован в национальном экологическом праве Германии как требование принимать все разумные и необходимые меры для предотвращения возможных рисков1. В международных документах права окружающей среды принцип первоначально появляется в актах необязательной юридической силы. Всемирная хартия природы 1982 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН содержала положение, согласно которому «деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую де-
1 BettatiM. Le droit international de l'environnment. 2012. P. 182; ВитцумВ.Г., БотеМ, Дольцер Р. Международное право. М., 2011. С. 589.
ятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься»2. Декларация Рио-де-Жанейро признала этот принцип в качестве принципа окружающей среды и развития: «В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды»3.
Национальные правовые системы по-разному признают, трактуют и учитывают международно-правовое значение этого принципа. США, несмотря на закрепление принципа предосторожности на национальном уровне, в некоторых актах, касающихся здоровья человека и охраны окружающей среды, последовательно не признают за этим принципом положения обычной нормы международного права4.
Канада, признавая данный принцип на национальном уровне, большее значение придает ему в международных отношениях. В частности, Верховный суд в деле Канада против Гудзон (город) признал этот принцип нормой международного обычного права5.
Развивающиеся государства признают в той или иной степени этот принцип в качестве нормы права, однако не детализируют его в зако-нодательстве6. Что касается Российской Федерации, то отечественный закон об охране окружающей среды перечисляет более двух десятков принципов охраны окружающей среды, но не указывает конкретно на принцип предосторожности7. Следует отметить, что ст. 3 Федерального закона содержит принцип запрещения «хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды»: данный запрет частично отражает идею принципа предосторожности. Однако в отечественной практике указанная норма пока остается невостребованной для применения государственными органами и недостаточно освещенной в научных исследованиях. Что
2 Принята резолюцией 37/7 Генеральной Ассамблеи от 28 октября 1982 г. // website UN (на рус. яз.).
3 Принцип 15 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 687-692.
4 Gehring M.W., Cordonier Segger M.-C. Precaution Principle in World Trade Law: The Precautionary Principle and its Implications for the World Trade Organisation: URL http://www. cisdl.org.
5 Ibid.; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) v. Hudson (Town) // 2 S.C.J. 2001. SCC 40.
6 GehringM.W., Cordonier Segger M.-C. Op. cit.
7 Ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 02.07.2013) // Российская газета. 2002. № 6.
касается законодательства о пищевых продуктах или генно-инженерной деятельности, то ему вообще неизвестны ситуации наличия научной неопределенности в отношении последствий применения продуктов или осуществления какой-либо деятельности8.
Между тем Российская Федерация является участницей ряда международных договоров, использующих этот принцип для регулирования возникающих правоотношений. К ним, в частности, относится Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которое касается сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими от 4 декабря 1995 г.9 Соглашение является редким международным договором, где большая доля внимания уделена раскрытию содержания применяемого осторожного подхода10. Принятая не так давно Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря 2003 г.11 опирается на ряд основных принципов, в том числе на принцип принятия мер предосторожности, согласно которому при наличии угрозы серьезного или необратимого ущерба для морской среды Каспийского моря ссылки на отсутствие полной научной уверенности не используются в качестве причины для отсрочки экономически эффективных мер по предупреждению подобного ущерба.
Таким образом, принцип предосторожности представляет интерес для российской правовой доктрины и практики как с точки зрения возможности его применения в отечественном законодательстве, так и с точки зрения построения международных отношений с государствами, в том числе в рамках международных организаций. Учитывая, что в настоящее время самое пристальное внимание к этому принципу уделяется в рамках права Европейского союза, следует рассмотреть более подробно правовой опыт ЕС.
Во-первых, принцип предосторожности признан государствами ЕС путем принятия обязательств по ряду международных договоров и продвижения этого принципа в региональных соглашениях. К таким
8 Федеральный закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (в ред. от 19.11.2011) // Российская газета. 1996. 12 июля; Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов (с изм. и доп., в ред. от 19.07.2011) // Российская газета. 2000. 10 янв.
9 Ратифицирована Федеральным законом «О ратификации Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими» от 26 апреля 1997 г. № 69-ФЗ // Российская газета. 1997. 6 мая.
10 В русском тексте Соглашения 1995 г. используется термин «осторожный подход», но это следует рассматривать только как терминологическое разнообразие названия одного и того же явления.
11 Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря 2003 г.: URL: http:// www. tehranconvention. org.
международным договорам относятся, например, Картахенский протокол к Конвенции о биоразнообразии 1992 г.12, Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими от 1995 г.13 Протокол 1996 г. об изменении Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., принятый 7 ноября 1996 г., предусматривает, что стороны в части защиты окружающей среды от сброса отходов или других материалов применяют подход, основанный на принципе предосторожности, посредством которого принимаются соответствующие предупредительные меры, если есть основания полагать, что отходы или другие материалы, привносимые в морскую среду, могут причинить вред, если нет неопровержимых доказательств наличия причинной связи между исходными компонентами загрязнения и их последствиями.
С начала 90-х гг. многие европейские региональные соглашения были также включены в сферу действия принципа предосторожности, в том числе ЕЭК ООН Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г. в Хельсинки (вступила в силу 6 октября 1996 г.) — ст. 2(5)14, Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря 1992 г. —
12 Несмотря на то что в Конвенции о биологическом разнообразии нет четкой формулировки этого принципа, в п. «с» ст. 7 и п. «в» ст. 8 предусмотрено: «каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно, определяет процессы и категории деятельности, которые оказывают или могут оказывать значительное неблагоприятное воздействие на сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия, и осуществляет мониторинг их последствий посредством отбора образцов и других методов; разрабатывает, при необходимости, руководящие принципы отбора, создания и рационального использования охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия». Картахенский протокол по биобезопасности 2000 г. поместил этот принцип в цели договора в качестве основы для взаимоотношений государств в этой области.
13 Европейский союз участвует с 2003 г.: URL: http://treaties.un.org/pages/ViewDetails. aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-7&chapter=21&lang=fr, Согласно Соглашению 1995 г. принцип предосторожности применяется, во-первых, если информация носит ненадежный, неопределенный и недостаточный характер, во-вторых, применение этого принципа связано с одновременным тщательным мониторингом и научным изучением состояния промысловых и связанных с ними запасов, в-третьих, с принятием «осторожных мер по сохранению и управлению», которые могут быть различными, например, ограничение на улов и на промысловое усилие, а также должны пересматриваться в свете новой информации.
14 Конвенция предусматривает, что Стороны принимают все соответствующие меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого трансграничного воздействия. При осуществлении данных мер Стороны руководствуются принципом принятия мер предосторожности, в соответствии с которым меры по предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ не должны откладываться на том основании, что научные исследования не установили в полной мере причинно-следственной связи между этими веществами, с одной стороны, и возможным трансграничным воздействием — с другой.
ст. 3(2)15, Конвенция по охране морского пространства северо-восточной Атлантики («ОСПАР») — ст. 2(2)а16. Несколько протоколов к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. также опираются на принцип предосторожности.
Во-вторых, принцип предосторожности поддерживается на уровне права Европейского союза. Впервые принцип был введен Маа-стрихским договором и сейчас укрепился в праве Союза. В Консолидированном тексте Договора о функционировании Европейского союза17 (п. 2 ст. 191) указывается, что политика ЕС в области охраны окружающей среды основана на принципе предосторожности, принятии превентивных действий, принципе устранения вреда окружающей среде и в первую очередь из источников загрязнения и принципе «загрязнитель платит». Эти принципы позволяют принимать Евросоюзу серьезные меры для поддержания состояния окружающей среды на высоком уровне. Вопрос охраны окружающей среды относится к совместному ведению Европейского союза и государств—участников (за исключением вопроса о сохранении биологических ресурсов моря в рамках проведения общей рыболовной политики). Государства— участники ЕС могут самостоятельно принимать повышенные меры защиты окружающей среды (в соответствии со ст. 193) и участвовать в природоохранных международных договорах и международных организациях (ст. 191).
Нужно заметить, что прежде чем принцип предосторожности появился в Маастрихском договоре, идея этого принципа стала реа-лизовываться в судебной практике (тогда еще Сообществ): в частно-
15В частности, в Конвенции указано, что Договаривающиеся Стороны принимают принцип предупредительных действий, т.е. принимают превентивные меры в случае, когда имеется основание полагать, что вещества или энергия, внесенные прямо или косвенно в морскую среду, могут создать опасность для здоровья человека, нанести вред живым ресурсам и морским экосистемам и ущерб использованию моря для отдыха, или препятствовать другим законным видам использования моря, даже если отсутствует убедительное доказательство причинной связи между таким внесением и его воздействием (URL: //http://www.conventions.ru/view_base.php?id=445).
16Принципы деятельности государств согласно этой Конвенции должны включать принцип предосторожности: "the precautionary principle, by virtue of which preventive measures are to be taken when there are reasonable grounds for concern that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may bring about hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea, even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between the inputs and the effects" («принцип предосторожности, в силу которого превентивные меры необходимо принять, когда имеются разумные основания для беспокойства, что субстанция или энергия, привнесенные прямо или косвенно в морскую среду, могут причинить вред человеческому здоровью, живым ресурсам и морским экосистемам, ухудшить условия отдыха или помешать другому правомерному использованию моря, даже когда нет убедительного доказательства причинной связи между введением и последствиями». — Пер. авт.) (URL: http://www.ospar.org/html_documents/ ospar/html/ospar_convention_e_updated_text_2007.pdf).
17 Version consolidé du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne // J.O. 2008.
9.05.
сти, в деле о консерванте низин, используемого в плавленых сырах (Kaasfabriek Eyssen case)18, в деле о влиянии употребления витаминов на здоровье человека (Sandoz case)19, в делах о пестицидах (Heijn case, Mirepoix case)20. Все дела объединяла констатируемая Судом при принятии решения существующая научная неопределенность в отношении вреда здоровью человека (по влиянию низина, использованию суточной дозы витаминов, части остатков пестицидов, задерживающихся в теле человека, и т.п.). Конечно, ссылок на принцип предосторожности в решениях 80-х гг. не содержалось, однако можно согласиться с А. Алеманно, что в них находился «эмбрион принципа предосторожности»21.
Впоследствии развитие принципа в рамках Европейского регулирования шло в двух направлениях. Во-первых, шло признание принципа предосторожности как принципа более широкой сферы действия, чем действие в рамках охраны исключительно окружающей среды, в частности принцип действует в отношении охраны здоровья человека. Принцип стал применятся как принцип права Европейского союза, что выражено в решениях Европейского суда и доктрине.
Так, например, большинство известных автору дел о применении принципа предосторожности касается охраны окружающей среды опосредованно, потому что речь идет о таких вопросах, как генетически измененные продукты и их влияние в первую очередь на человека. Безусловно, сами по себе как товар они уже выходят за рамки отрасли международного права окружающей среды, но в связи с тем, что производство этих продуктов неотрывно от природы и оказывает существенное влияние на нее, то и рассматривать этот вопрос в рамках темы об охране окружающей среды вполне уместно. Нужно отметить, что в европейской литературе по охране окружающей среды в связи с принципом предосторожности можно встретить не только рассмотрение вопросов о генетически модифицированных продуктах, но даже рассмотрение использования электроэнергии, электроники и др. Конечно, принцип, закрепленный как принцип охраны окружающей среды, отражает его положение как принципа более широкого спектра действия.
В целом рассмотрение этого принципа в ряде вопросов, прямо не относящихся к охране окружающей среды, может быть связано с тем, что в европейском праве акцент сделан на человеке и его правах, соответственно охрана окружающей среды перерастает из защиты и сохранения природы в охрану человека, защиту его от неблагоприятных
18 Case C-83/80, Officier van Justitie/Kaasfabriek Eyssen // ECR. 1981. P. 409.
19 Case 174/82 Sandoz BV // ECR. 1984. P. 2445.
20 Case 94/83 Heijn // ECR.1984. P. 3263; Case 54/85 Mirepoix // ECR. 1986. P. 1067.
21Alemanno A. The Shaping of the Precautionary Principle by European Courts: URL:
ttp://ssm.com/abstract=1007404
воздействий урбанизированного окружающего мира и обеспечение его нужд в настоящем и будущем. Помимо того, представляется верным то утверждение, что защита окружающей среды в большей степени оценивается человеком как защита самого себя, а не самой природы как таковой.
Судебная практика периода первых лет после закрепления принципа предосторожности в Маастрихском договоре вынуждена была формировать понимание этого принципа и практику его применения. За недостаточностью внутренних актов, раскрывающих содержание, условий обращения к предосторожности, представляется, что основу создавали международные документы, которые к тому времени уже фиксировали то или иное понимание принципа, прежде всего это Декларация Рио-де-Жанейро 1992 г., давшая определение принципа22.
Значительный вклад в формирование понимания принципа в ЕС внесли дела о губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота. Эта болезнь коров, потребовавшая принятия со стороны Сообщества мер по запрещению экспорта рогатого скота, мяса и производных продуктов, вероятно, имеет связь с человеческой болезнью Крейтцфель-дта—Якоба. На основе этого в 1996 г. Комиссия ЕС приняла решение о запрете экспорта из Великобритании23. В последующем это привело к возникновению целой серии споров24, особенно между Союзом и французскими фермерами. В решении Великобритания против Комиссии 1996 г. Суд указал, что охрана окружающей среды должна быть внедрена в политику Европейского союза, а принцип предосторожности имеет более широкое применение, чем сфера охраны окружающей среды, в частности его использование возможно в отношении безопасности пищевых продуктов. Меры же Комиссии по запрету экспорта больного скота и производных продуктов нельзя считать явно неуместными.
Право ЕС включило положения о принципе предосторожности в основы регулирования законодательства о пищевой продукции. В 2002 г. был принят Регламент, устанавливающий общие принципы и предписания для пищевых продуктов, учредивший соответствующий орган ЕС по безопасности пищевых продуктов25. Статья 7 Регламента посвящена специально принципу предосторожности: «В определенных случаях, когда оценка доступной информации обнаруживает возможность вредного влияния на здоровье или существует научная неопределенность, в ожидании новой научной информации в целях более
22 Принцип 15 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию.
23 Decision 96/239/EC of 27 march 1996, L 113/32 // O.J. 15.4.98
24 Case C-180/96, United Kingdom v. Commission // ECR. 1996. 3903; Case C-157/96, National Fermers' Union // ECR. 1998. I-2211; Ordonnance du juge de référé du 28 septembre 2007, France/Commition, T-257/07 R, Rec. P. II-4153.
25 Règlement (CE) № 178/2002 du Parlement Européen et du Conseil du 28 janvier 2002 // J.O. 2002. (L 31/1) P. 1.
полной оценки риска, Союзом могут быть предприняты предварительные меры по сохранению высокого уровня защиты здоровья». Меры, предпринятые в таких случаях, должны быть пропорциональны и не ограничивать торговлю больше, чем необходимо, в целях достижения высокого уровня защиты здоровья в Союзе учитывают технические, экономические и иные факторы, правомерные при рассматриваемых обстоятельствах. Эти меры пересматриваются в разумные сроки в соответствии с установленной природой риска для жизни и здоровья и типа научной информации, необходимой для устранения научной неопределенности и осуществления наиболее полной оценки риска.
Существенное продвижение права Европейского союза в отношении понимания и применения принципа предосторожности связано с возникновением ряда межгосударственных споров в частности в ВТО. Прежде всего это дело о гормонах роста (Hormones case)26. Предметом спора стала Директива ЕС 1996 г.27, запрещающая продажу либо импорт мяса и мясопродуктов, полученных от скота, которому вводились естественные или синтетические гормоны с целью стимуляции роста. С претензиями к Союзу выступили США и Канада, которые обвиняли ЕС в нарушении положений Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер. Созданная третейская группа сделала вывод о том, что запрет на импорт не основан на оценке риска, следовательно, нарушает соответствующее положение упомянутого Соглашения. Статья 5 Соглашения указывает, что «члены Союза обеспечивают, чтобы в основу их санитарных и фитосанитарных мер была положена соответствующая обстоятельствам оценка риска для жизни или здоровья людей, животных или растений...»28. После обжалования в Апелляционный Орган ВТО последний отверг доводы ЕС и согласился с мнением Третейской группы. Следует также отметить п. 5 и 6 ст. 5 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер, в которых отмечается, что применение этих мер не должно приводить «к дискриминации или скрытому ограничению торговли», такие меры не должны «ограничивать торговлю в большей степени, чем это требуется для достижения надлежащего уровня санитарной или фитосани-тарной защиты.». Это дело перекликается с делом против Норвегии, рассмотренным Судом Европейской ассоциации свободной торгов-ли29, в котором Суд постановил, что для введения соответствующих
26 Appellate Body Report, European Communities — Measures Concerning Meat and Meat Products WT/DS26AB/R, WT/DS48/AB/R (Jan. 16, 1998).
27 Directive 96/22/ EC // O.J. 1996. N L 125/3..
28 Русский текст Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер см. на сайте BTO:URL: http:// www.wto.ru
29 Case E-3/00 Efta Surveillance Authority v. Norway (2001) EFTA Court Report 2000/2001, 73, para.30. Дело заключалось в оспаривании запрета, введенного Норвегией на ввоз витаминизированных кукурузных хлопьев из других государств на том основании, что это не соответствует пищевым потребностям населения в витаминах, нет научных данных по этому вопросу и на основании применения принципа предосторожности.
мер «чисто гипотетические и академические размышления недостаточны», необходимо наличие оценки риска здоровью, основанной на последней научной информации.
Дело о гормонах роста, а также наличие внутренней судебной практики способствовали процессу более детального рассмотрения принципа во внутренних документах ЕС, и явно возникла необходимость в более тщательной проработке содержания принципа. Принцип предосторожности с момента закрепления его в Маастрихтском договоре 1992 г. не имел правового толкования его применения в учредительных документах ЕС. В 2000 г. Комиссия ЕС разработала рекомендательный акт, посвященный пониманию и основам применения принципа предосторожности30. Применение принципа предосторожности имеет целью гарантировать высокий уровень защиты окружающей среды благодаря принятию превентивных мер в случаях риска. В частности, речь идет о следующем: если научные данные не позволяют осуществлять полную оценку риска, обращение к этому принципу позволит избежать распространения или даже изъять с рынка продукцию, могущую оказаться опасной.
Согласно Комиссии, к принципу необходимо прибегать, когда явления, продукция или методы могут быть потенциально опасными, что подтверждается научной и объективной оценкой, однако эта оценка не позволяет определить риск с достаточной определенностью. Неопределенность в отношении наступления риска лежит в основе разграничения принципа предосторожности и других принципов превентивного значения в праве окружающей среды, таких, как, например, принцип предотвращения вреда. Принципы предварительной превенции распространены и применяются по принципу — лучше заранее принять меры, чем потом бороться с последствиями. Предотвращение вреда в этом случае основано на определенных данных, в отношении которых нет сомнений и неопределенности. Предпринимаемые государствами действия в связи с этим принципом в виде предварительной оценки, проведения консультации, обмена информацией и т.п. направлены на согласование соответствующих мер для устранения опасности. Так, например, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. в ст. 6 «Предотвращение» закрепляет: «Стороны принимают соответствующие меры в целях предотвращения промышленных аварий, в том числе меры, стимулирующие операторов осуществлять действия по снижению риска промышленных аварий. Такие меры могут включать меры, перечисленные в приложении 4 к настоящей Конвенции, но не ограничиваются ими...». Можно сказать, что когда ведется речь о предварительной превенции, то имеют в виду поиск и
30 Communication de la Commission du 2 février 2000 sur le recours au principe de precaution (Документ не был опубликован официальных изданиях): URL: http:// europa.eu/ legislation_summaries/consumers/consumer_safety/132042_fr.htm
выявление определенных рисков и принятие мер по их устранению. Что касается принципа предосторожности, то речь идет о принятии мер в условиях существования неопределенности в отношении опасности от каких-либо явлений, продукции или деятельности.
Обращение к принципу предосторожности должно сопровождаться выполнением трех условий: установление потенциального негативного эффекта, оценка доступных научных данных, наличие научной неопределенности.
Меры предосторожности зависят от величины риска. К ним применяются следующие положения:
• пропорциональность между принимаемыми мерами и уровнем защиты;
• отсутствие дискриминации между самими мерами;
• соответствие мер тем, что уже принимались в подобных ситуациях или похожих подходах;
• оценка плюсов и минусов в случае действия или бездействия;
• переоценка мер в свете новой научной информации. Обязанность доказывания необходимости применения мер предосторожности в большинстве случаев лежит на потребителях или организациях, представляющих их интересы, за исключением ситуаций, когда речь идет о медикаментах, пестицидах, пищевых добавках. В определенных случаях на производителей или импортеров может возлагаться обязанность доказывания отсутствия опасности.
Практическое применение принципа предосторожности вызывает ряд вполне обоснованных критических замечаний. Во-первых, это связано с тем, что возникает ситуация, когда «меры ограничивающего или запретительного характера» в отношении продукции или деятельности возникают раньше, чем появляется четкое понимание в отношении рисков. Особенно острое негативное восприятие такого положения идет со стороны субъектов экономической деятельности.
Во-вторых, принцип предосторожности в какой-то мере может стать политическим средством регулирования поступления продукции на внутренний рынок. Соответственно это влечет возникновение как трений в межгосударственной экономической сфере, так и споров между субъектами рынка и органами власти.
В Европейском союзе ежегодно возникают судебные споры, связанные с применением принципа предосторожности. Серьезной критике подверглось решение Суда ЕС по делу о Афтон Кемикл Лимитид против Секретариата транспорта31. Компания Афтон Кемикал Лими-тид — крупная американская химическая компания, производящая различные присадки для масел и топлива транспортных средств. Речь в данном деле шла об использовании присадки к топливу серии ШТЕС
31 Саве N0. С-343/09 (2012) // http://eur-lex.europa.ru
3000 c технологией mmt®, зарегистрированной этой компанией. Присадка, по мнению руководства компании, направлена увеличение октанового числа и позволяет нефтеперерабатывающим компаниям улучшать состав топлива, позволяя им выполнять требования по защите окружающей среды и качеству топлива, направленные на сокращение вредных выбросов и потребление энергии32.
Использование этой присадки с технологией mmt® после ряда научных исследований было разрешено в ряде государств, в частности в Аргентине разрешено применение с бензином при содержании марганца не более 18 мг/л, в Австралии и Канаде соответственно также — 18 мг/л, Китае — 16 мг/л, США — 8,3 мг/л. Что касается ЕС, то долгое время применение металлических добавок в топливе не ограничивалось. В целом вопрос регулировался Директивой 98/70/98 EC, устанавливающей требования к качеству бензина и дизельного топлива33. Но в 2003 г. в директиву были внесены изменения c целью ужесточения требований к качеству топлива для автомобилей, а также снижения выбросов углекислого газа в атмосферу в рамках сотрудничества по борьбе с изменением климата34. В отношении рассматриваемой присадки ограничений не было, однако Комиссия ЕС и Объединенный Центр Исследований (Joint Research Centre — JRC) начали консультации, в том числе по вопросу металлических добавок, их влияния на окружающую среду и здоровье человека.
В 2009 г. новая Директива ЕС по качеству топлива ввела временные ограничения в отношении присадки с технологией mmt® с 2011 г. на уровне 6 мг/л, а с 2014 г. соответственно — 2 мг/л35. Учитывая существующую неопределенность в отношении воздействия присадок на окружающую среду и человека, Комиссия продолжит оценку риска использования этой технологии.
В связи с этим документом Афтон Кемикал Лимитид (аффилированная в Великобритании) обратилась в суд Великобритании с оспариванием ст. 8а Директивы. Последний в свою очередь запросил Суд ЕС о возможной незаконности ст. 8а в связи с нарушением принципа предосторожности. Афтон Кемикал Лимитид аргументировала свою позицию следующими доводами. Во-первых, представители компании считали, что за последнее время было проведено достаточно научных исследований в разных странах, чтобы в применении мер предо-сторожного подхода не было необходимости. Во-вторых, принятые в конечном счете меры по ограничению содержания присадок с техно-
32 URL: http://ru.aftonchemical.com
33 Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels // N L 1998. 350.
P. 58.
34 Directive 2003/17/EC of the European Parliament and Council of 3 March 2003 amending Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels // O.J. 2003. (L 76) 22.3. P. 10-19.
35 Directive 2009/30/EC // O.J. 2009. (L 140) 5.4. P. 88.
логией mmt® основаны на политическом решении, а не на научных исследованиях, что требует, в частности, руководство Комиссии ЕС по применению принципа предосторожности 2000 г. Институты ЕС не провели ко времени принятия указанных мер в ст. 8а Директивы необходимой оценки рисков, а только предусмотрели ее проведение в будущем.
Суд ЕС, приняв во внимание аргументацию Афтон Кемикал Ли-митид, все же пришел к выводу, что ст. 8а не нарушает принцип предосторожности. Аргументация Суда ЕС основывалась на том, что Европейский союз помимо того, что обладает широкими полномочиями по принятию различных мер, обладает еще и полномочиями по установлению фактов, в связи с этим когда Парламент, Совет и Комиссия принимали решение, они опирались на некоторые научные исследования, имевшиеся во время законотворческого процесса. Суд ЕС также акцентировал внимание на временном характере принятых мер и на будущей научной оценке, которая даст возможность изменить положения Директивы. В целом Суд ЕС заключил, что законодательство ЕС сбалансировано в отношении обязательств по обеспечению высокого уровня охраны окружающей среды и здоровья человека и защиты экономических интересов и торговли.
Такое решение Суда ЕС подверглось оправданной критике36 в связи с тем, что правовой акт, содержащий ограничительные меры, был принят не на основе проведенного научного исследования, оценки доступных научных данных, а на основе обязательства их будущего установления. Таким образом, требования руководства Комиссии по применению принципа предосторожности об идентификации потенциального негативного эффекта, оценке доступных научных данных были заменены на обязательство осуществления их в будущем. Представляется, что в связи с критикой данного решения можно также обратить внимание на другое положение руководства Комиссии по принципу предосторожности, где указывается, что принимаемые меры должны соответствовать тем, которые принимались ранее в подобном случае. Следовательно, можно было бы обратить внимание на законодательство и исследования других государств.
Принцип предосторожности, активно развивающийся в международном праве и праве Европейского союза, пока не отражен в отечественном национальном законодательстве и мало освещен в научной литературе. Безусловно, практика его применения, изучение преимуществ и угроз от использования этого принципа на международном уровне, в европейском праве и национальном законодательстве иностранных государств актуальна для решения вопроса о необходимости
36 Fast K. Troubling Precedent: Implementing the Precautionary Principle to Limit the Role of Science in European Decisionmaking // Environment L. Reporter. 2003. N 6.
и условиях внедрения его в национальную практику России в соответствующих сферах.
список литературы
1. Витцум В.Г., Боте М., Дольцер Р. Международное право. М., 2011.
2. Действующее международное право. Т. 3. М., 1997.
3. AlemannoA. The Shaping of the Precautionary Principle by European Courts: URL: http://ssm.com/abstract=100740 4
4. Bettati M. Le droit international de l'environnment. 2012.
5. Fast K. Troubling Precedent: Implementing the Precautionary Principle to Limit the Role of Science in European Decisionmaking // Environment L. Reporter. 2003. N 6.
6. Gehring M.W., Cordonier Segger M.-C. Precaution Principle in World Trade Law: The Precautionary Principle and its Implications for the World Trade Organisation: URL: http://www.cisdl.org
