CC BY
327
Г.Р. ШАЙХУТДИНОВА
ПРИНЦИП ГИБКОСТИ В АМСТЕРДАМСКОМ ДОГОВОРЕ 1997 ГОДА
Четкая процедура установления гибких интеграционных отношений между государствами-членами Европейского Союза была введена в 1997 г. Амстердамским договором под названием «тесное сотрудничество».
Весьма примечателен тот факт, что упоминание о принципе гибкости, или «тесном сотрудничестве», отсутствует в преамбуле Амстердамского договора, что, вероятно, свидетельствует о противоречиях в отношении к нему со стороны государств-членов Европейского Союза.
Термин «тесное сотрудничество» встречается в тексте Амстердамского договора пять раз, в том числе один раз в наименовании раздела VIa «Положения о тесном сотрудничестве». Во всех остальных случаях речь идет о «сотрудничестве» вообще. Определение термина «тесное сотрудничество» в Договоре также отсутствует. Это может объясняться тем, что принцип был принят консенсусом: политическому принципу было дано дополнительное юридическое значение [3, с. 11]. По этой причине содержание принципа «тесного сотрудничества» можно понять, лишь уяснив условия, при которых он действует.
Статьи о тесном сотрудничестве содержатся в четырех частях Амстердамского договора. Это раздел Vta «Положения о тесном сотрудничестве» (в дальнейшем раздел VII), который содержит ст. К.15, К.16 и К.17; ст. 5а, относящаяся к первой опоре Европейского Союза; ст. J.13, относящаяся ко второй опоре Европейского Союза, и ст. К.12, относящаяся к третьей опоре Европейского Союза.
Раздел Vte «Положения о тесном сотрудничестве» представляет собой общие положения, так как устанавливает условия, которые должны быть соблюдены при осуществлении тесного сотрудничества в трех опорах. Указанный раздел состоит из трех ст. К.15, К.16 и К.17 (в дальнейшем ст. 43, 44 и 45).
Статья К.15 определяет основные условия осуществления тесного сотрудничества. Государства-члены Европейского Союза могут использовать в этих целях «институты, процедуры и механизмы, установленные настоящим Договором [Амстердамским договором. - Г.Ш.] и Договором, учреждающим Европейское Сообщество» [1, с. 547]. Условия осуществления тесного сотрудничества предусматривают, что оно:
(a) должно иметь задачей достижение целей Союза и защиту и служение его интересам;
(b) должно уважать принципы, провозглашенные Амстердамским договором и Договором о Европейском Сообществе, и единую институциональную структуру Союза;
(c) используется только как крайняя мера, в случае когда цели указанных договоров не могут быть достигнуты путем применения соответствующих процедур, ими предусмотренных;
(d) касается, по крайней мере, большинства государств-членов;
(e) не оказывает воздействия на коммунитарное право и меры, принимаемые в соответствии с иными положениями указанных договоров;
(f) не затрагивает компетенцию, права, обязанности и интересы тех государств-членов, которые в нем не участвуют;
(g) открыто для всех государств-членов и позволяет им становится участниками такого сотрудничества в любое время при условии, что они выполняют основное решение и решения, принятые в его рамках;
(И) удовлетворяет специальным дополнительным критериям, закрепленным в ст. 5а Договора о Европейском Сообществе и ст. К.12 Амстердамского договора, в зависимости от затрагиваемой области, и разрешено Советом в соответствии с процедурами, предусмотренными в этих договорах.
Подпункты (а) и (Ь) п. 1 ст. К.15 содержат важное условие: тесное сотрудничество должно иметь целью продвижение интересов Союза и уважение его принципов, т.е. интересы государств-членов, образующих группу тесного сотрудничества, должны соответствовать интересам Союза в целом, определенным в соответствующих договорах. Механизм тесного сотрудничества помогает в данном случае определить эти общие цели, обозначить пути их достижения и начать продвижение в направлении их достижения.
Подпункт (с) п. 1 ст. К.15 подчеркивает, что государства-члены ЕС могут прибегать к использованию механизма тесного сотрудничества только как «крайней мере», когда иным способом цели договоров ЕС не могут быть достигнуты. Речь, очевидно, идет о том, что если государства-члены ЕС могут провести соответствующее решение традиционным способом, определенным учредительными договорами, то они так и поступают. Но если по каким-либо причинам некоторые из государств-членов Европейского Союза не могут или не желают связать себя обязательствами в соответствующей сфере сотрудничества, то происходит обращение к механизму гибкого сотрудничества как к крайней мере. Учредительные договоры, разработанные и подписанные представителями государств-членов Союза, подлежат ратификации всеми их участниками. Обязательное условие вступления учредительного договора в силу - единогласная ратификация учредительного договора всеми государствами-участниками [1, с. 125-126]. Вопросы интеграции регулируются, как правило, путем учета мнений всех государств-членов Европейского Союза, а правовые положения в различных сферах интеграции формулируются в учредительных договорах. Если хотя бы одно государство-участник ЕС не ратифицирует подписанный учредительный договор, содержащий положения об интеграции в какой-либо сфере сотрудничества, то такое сотрудничество не станет возможным, так как договор не вступит в силу. Это может заблокировать интеграцию Союза в какой-либо области. В подобной безвыходной ситуации может быть применено крайнее средство - интеграция лишь группы государств-членов Европейского Союза на основе иного механизма - механизма тесного сотрудничества.
Подпункт (ф п. 1 ст. К.15 предусматривает обязательное условие - минимальное количество государств-членов Европейского Союза, которые могут интегрироваться дальше в определенной сфере сотрудничества, не будучи связанными нежеланием или невозможностью интегрироваться других государств-членов. Это должно быть «по крайней мере большинство государств-членов». На момент вступления в силу Амстердамского договора - 1 мая 1999 года - государствами-членами Европейского Союза являлись 15 государств, соответственно большинство составляли восемь государств. Таким образом, гибкое сотрудничество могли осуществлять восемь и более государств.
Подпункт (е) п. 1 ст. К.15 ставит условием, что тесное сотрудничество не должно затрагивать коммунитарное право и меры, принятые в соответствии с другими положениями указанных договоров. Это чрезвычайно важное положение. Суть его в том, что тесное сотрудничество должно осуществляться за рамками коммунитарного права.
Подпункт (0 п. 1 ст. К.15 предусматривает гарантии соблюдения интересов государств-членов, не участвующих в тесном сотрудничестве. Таковое не должно
ограничивать их компетенцию, права, обязанности и интересы. В п. 2 ст. К.15 для государств-членов, не участвующих в тесном сотрудничестве, предусмотрено обязательство на основе взаимности - они не должны препятствовать имплементации актов и решений о тесном сотрудничестве государствами-членами, участвующими в таком сотрудничестве.
Важнейшее положение содержит подпункт (g) п. 1 ст. К.15 - тесное сотрудничество открыто в любое время для всех государств-членов Европейского Союза, не участвующих в нем, при условии соблюдения ими условий принятого решения о тесном сотрудничестве. Это очевидно есть проявление концепции разноскоростной Европы, поскольку предполагает лишь временное неучастие в тесном сотрудничестве некоторых государств-членов.
Представляется, что сам Европейский Союз есть воплощение концепции разноскоростной интеграции. Возникнув как объединение шести европейских государств, он позднее расширился до пятнадцати, а потом и до двадцати пяти государств. Это концепция разноскоростной интеграции с элементами концепции а la carte. Последние касаются Великобритании и Дании, которые вступили в Союз, что называется, с оговорками (opts out* - Г. Ш.).
Статья К.16 определяет условия голосования по вопросам о тесном сотрудничестве и распределение связанных с ним расходов.
Пункт 1 ст. К.16 предусматривает применение соответствующих институциональных положений Амстердамского договора и Договора, учреждающего Европейское Сообщество, для принятия актов и решений, необходимых для проведения в жизнь тесного сотрудничества. В то время как все государства-члены Совета имеют право участвовать в обсуждении вопросов тесного сотрудничества, принимать решения могут только члены Совета, представляющие участвующие в тесном сотрудничестве государства-члены.
Квалифицированное большинство определяется в той же пропорции взвешенных голосов членов Совета, представляющих государства, участвующие в группе тесного сотрудничества, как это определено в ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество.
Пункт 2 ст. 148 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, предусматривает весьма сложную процедуру исчисления голосов при принятии Советом решений квалифицированным большинством голосов. Принимая во внимание, что речь идет о времени, когда Амстердамский договор, предусматривающий положения о тесном сотрудничестве, только вступил в силу, а именно 1 мая 1999 г., а на эту дату членами Европейского Союза были пятнадцать государств-членов, рассмотрим указанную процедуру.
Каждый член Совета обладает определенным числом взвешенных голосов: Бельгия - 5, Дания - 3, Германия - 10, Греция - 5, Испания - 8, Франция - 10, Ирландия - 3, Италия - 10, Люксембург - 2, Нидерланды - 5, Австрия - 4, Португалия
- 5, Финляндия - 3, Швеция - 4, Соединенное Королевство - 10.
«Решения считаются принятыми, если они собрали, по крайней мере:
- шестьдесят два голоса «за», подлежащих в силу настоящего Договора принятию по предложению Комиссии;
- шестьдесят два голоса «за», поданных не менее чем десятью членами Совета, - в остальных случаях» [1, с. 654-655].
Таким образом, всего голосов 87, квалифицированное большинство составят 62 голоса. Соответственно, в целях п. 1 ст. К.16 исчисление квалифицированного большинства должно исходить из пропорции 62 от 87.
* To opt out (англ.) - выйти из, устраниться.
Единогласное решение также составляют голоса членов Совета, представляющих государства, участвующие в группе тесного сотрудничества.
Согласно п. 2 ст. К.16 расходы на осуществление тесного сотрудничества, кроме административных расходов, связанных с деятельностью институтов, несут сами участвующие в тесном сотрудничестве государства-члены Союза, если Совет единогласно не решит иным образом.
Статья К.17 Амстердамского договора предусматривает обязанность Совета и Комиссии регулярно информировать Европейский Парламент о развитии тесного сотрудничества.
Подпункт (И) п. 1 ст. К.15 предусматривает, что тесное сотрудничество должно отвечать специальным дополнительным критериям, закрепленным в ст. 5а Договора о Европейском Сообществе и ст. К.12 Амстердамского договора, в зависимости от затрагиваемой области. Указанные статьи, а также ст. и.13, можно определить как специальные. Каждая из них соответствует одной из трех опор Европейского Союза.
Статья 5а (ст. 11 Договора о Европейском Союзе) есть специальная статья, посвященная первой опоре Союза. Как отмечают исследователи, первая опора первоначально не предполагала разрешение применения принципа гибкости [5, с. 27]. Поэтому она и содержит ряд условий осуществления тесного сотрудничества государствами-членами Европейского Союза. Тесное сотрудничество:
1) не должно затрагивать сферы исключительной компетенции Сообщества. Иными словами, тесное сотрудничество не должно внедряться в сферу коммуни-тарного права;
2) не должно затрагивать политику Сообщества, его действия и программы;
3) не должно затрагивать гражданство Союза или проводить дискриминационную политику среди граждан государств-членов;
4) остается в рамках полномочий, которыми Сообщество наделено Амстердамским договором;
5) не является дискриминацией или ограничением торговли между государствами-членами и не нарушает условий конкуренции между последними.
Исключение из сфер тесного сотрудничества, предусмотренное подпунктом (а) п. 1 ст. 5а, касается исключительной компетенции Сообщества (не компетенции государств-членов или совместной компетенции Сообщества и государств-членов).
Компетенция Сообщества, с одной стороны, государств-членов - с другой, а также совместная компетенция Сообщества и государств-членов, никогда не были определены. Но так как положения о тесном сотрудничестве будут инициироваться государствами-членами, то это условие не представляется удивительным. Некоторые государства-члены предложили составить список соответствующих полномочий в негативном, либо позитивном ключе, который бы применялся только к тесному сотрудничеству. Однако, как справедливо отмечает Шовэ, здесь неизбежны противоречия между сторонниками федералистского направления развития Европейского Союза и их оппонентами. Ведь в случае определения перечня полномочий придется признать, что Европейский Союз - это федеративная система, в которой полномочиями распределены между государствами-членами и федеральными институтами, а также то, что компетенция Сообщества, либо компетенция государств-членов ограничивается.
В подпункте (с) п. 1 ст. 5а предусмотрено еще одно исключение из сфер применения тесного сотрудничества, а именно оно не должно затрагивать сферу гражданства Союза. Гражданство является весьма чувствительной областью
законодательства и, как таковое, гарантируется ст. 8, 8-А, 8-В, 8-С, 8-D и 8-Е Договора о Европейском Союзе.
По мнению Шовэ, гражданство может законно рассматриваться как часть коммунитарного права (acquis), которое, в свою очередь, усиленно защищено [3, с. 14]. Если согласиться с таким утверждением, то необходимо признать, что тесное сотрудничество не должно внедряться в сферу гражданства, так как это часть коммунитарного права. Углубление сотрудничества в сфере гражданства в отношении некоторых граждан Европейского Союза может нарушить равенство среди граждан Союза. Такое же объяснение относится и ко второй части подпункта (с) п. 1 ст. 5а, которая запрещает гибкие меры, могущие повлечь за собой дискриминацию между гражданами Союза.
Третье исключение предусмотрено подпунктом (е) п. 1 ст. 5а в отношении последствий влияния гибкой части законодательства на торговлю и конкуренцию между государствами-членами Европейского Союза: тесное сотрудничество «не создает дискриминации или ограничений в торговле ... и не нарушает условий конкуренции ...». Исследователями европейской интеграции подчеркивалось, что данное положение будет сложно применить. Крайне трудно представить себе правовое положение, применимое к некоторым государствам, которое ориентировано на торговлю и при этом не искажает конкуренцию с остальными государствами-членами Европейского Союза. [3, с. 14-15] Более того, необходимо признать, что все гибкие политики, имеющие дело с торговлей или конкуренцией, будут предметом рассмотрения в Европейском Суде.
Следует также подчеркнуть, что государствам-членам, намеревающимся осуществлять тесное сотрудничество в торгово-экономической сфере, будет сложно сформулировать правовые положения, которые бы так или иначе не затрагивали коммунитарное право. Первая опора Союза основана на Договоре о Европейском Сообществе, поэтому возможность осуществить тесное сотрудничество в сфере торговли и конкуренции весьма затруднена.
Согласно п. 2 ст. 5а разрешение государствам-членам Европейского Союза использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные Амстердамским договором, дается Советом Европейского Союза по предложению Европейской Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом. Совет принимает решение квалифицированным большинством голосов. Если член Совета по важным заявленным причинам национальной политики намеревается возразить против дачи такого разрешения квалифицированным большинством голосов, голосование не проводится. Совет может путем голосования квалифицированным большинством голосов передать вопрос Совету в составе глав государств и правительств для принятия решения путем единогласия.
Государства-члены Европейского Союза, намеревающиеся осуществлять тесное сотрудничество, могут обратиться с соответствующим запросом в Европейскую Комиссию, которая, в свою очередь, обращается с таким предложением в Совет. Комиссия может не обратиться с таким предложением в Совет, если сочтет это необходимым. Но она должна проинформировать государства-члены о причинах своего бездействия.
Согласно п. 3 ст. 5а, в случае если государство-член Европейского Союза желает стать участником уже существующей группы тесного сотрудничества, оно должно уведомить Совет и Комиссию Европейского Союза о своем намерении. Комиссия высказывает свое мнение по вопросу вступления нового государства в течение трех месяцев с даты получения уведомления. В течение четырех месяцев с даты получения уведомления Комиссия принимает по нему решение и предлагает принятие необходимых мер.
Статья и.13 является статьей о тесном сотрудничестве, относящейся ко второй опоре Европейского Союза - единой внешней политике и политике безопасности. В данной статье не упоминается «тесное сотрудничество», но используется термин «конструктивное неучастие в голосовании».
Особенность данной статьи заключается в том, что она предусматривает две возможности - принятие решения по вопросу о тесном сотрудничестве единогласно и квалифицированным большинством голосов.
По общему положению п. 1 настоящей статьи решения принимаются Советом единогласно. Воздержавшиеся члены Совета не могут заблокировать принятие решения. В случае если член Совета воздержался при голосовании по вопросу о тесном сотрудничестве, он не обязан применять данное решение. В духе взаимной солидарности государство-член, не участвующий в тесном сотрудничестве, воздерживается от любых действий, которые могут противоречить или препятствовать действиям Союза, основанным на решении о тесном сотрудничестве, а другие государства-члены будут уважать его позицию.
По мнению Джулиана Шовэ, что касается решений (ст. и.8), принимаемых путем единогласия, все государства-члены Европейского Союза создают - как бы заочно - авангард путем голосования за указанный текст: с этого момента данное решение не будет применяться к государствам, которые голосовали против (ст. и.13(1), остальные же государства-члены окажутся в так называемом «центральном ядре». Это и есть «конструктивное неучастие в голосовании». Термин применяется только к данному первому случаю [3, с. 12].
Пункт 1 ст. и.13 содержит важное положение о количественном составе государств-членов, которые могут создать группу тесного сотрудничества. Формирование такой группы происходит на основе голосования путем единогласия при учете тех государств-членов, которые воздержались при проведении голосования. Если голоса воздержавшихся составят более одной трети голосов, определяемых согласно ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество, то решение не принимается.
Таким образом, всего взвешенных голосов 87, одна треть составит 29 голосов. Если воздержавшиеся составят 30 голосов, то решение не пройдет. Возникает любопытная ситуация. Например, решение могут заблокировать всего три государства-члена, обладающие каждый 10 голосами. По десять голосов имеют Германия, Франция, Италия и Соединенное Королевство. Значит, любые три из названных четырех государств могут заблокировать принятие решения о тесном сотрудничестве. Минимальное число голосов для принятия решения о тесном сотрудничестве в вопросах второй опоры составляет 58, поданных любым количеством государств-членов. Это могут быть всего семь государств, например, Германия, Франция, Италия, Соединенное Королевство (имеющие по 10 голосов), а также Испания (8 голосов) и два государства, имеющие 5 голосов (это могут быть Бельгия, Греция, Нидерланды или Португалия).
Иная процедура предусмотрена п. 2 ст. и.13. Совет принимает решение о тесном сотрудничестве квалифицированным большинством голосов в двух случаях:
1) при принятии совместных действий, общих позиций или принятии иных решений на основе общей стратегии;
2) при принятии какого-либо решения, проводящего в жизнь совместные действия или общие позиции.
Первый случай основан на ст. и.2 Амстердамского договора. Она касается общей внешней политики и политики безопасности и определяет пути достижения Европейским Союзом целей в данной области, провозглашенных в ст. и.1, и
среди них: определение общей стратегии; принятие совместных действий; принятие общих позиций.
Правовые положения, касающиеся принятия совместных решений, определяются ст. и.4 Амстердамского договора, а правовые положения, касающиеся общих позиций, определяются ст. и.5 этого же договора.
Второй случай основан на ст. и.3 Амстердамского договора. Согласно п. 2 данной статьи Европейский Совет принимает решение об общей стратегии, которую должен выполнять Союз в сферах, где государства-члены имеют общие важные интересы. Согласно п. 3 данной статьи Совет принимает решения, необходимые для определения и выполнения общей внешней политики и политики в сфере безопасности на основе общих принципов, определенных Европейским Советом. Совет рекомендует общую стратегию Европейскому Совету и осуществляет ее, в особенности путем принятия совместных действий и общих позиций.
Голоса членов Совета будут в данном случае подсчитываться в соответствии со ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество.
Пункт 2 ст. й.13 Амстердамского договора предусматривает, что решение о тесном сотрудничестве считается принятым, если оно собрало, по крайней мере, 62 голоса «за» десяти членов Совета. Таким образом, мы видим, что тесное сотрудничество по вопросам второй опоры, касающимся принятия совместных действий, общих позиций или принятия иных решений на основе общей стратегии, а также принятия какого-либо решения, проводящего в жизнь совместные действия или общие позиции Европейского Союза, обусловлено более строгими положениями. Для формирования группы тесного сотрудничества по указанным вопросам необходимо участие, по крайней мере, десяти государств-членов, в то время как для первой опоры достаточно и восьми.
По мнению исследователя Даффа, специальная процедура голосования, предусмотренная п. 2 ст. и.13 для принятия решений о тесном сотрудничестве, может быть охарактеризована как «суперквалифицированное большинство голосов» [6, с. 196]. Отчасти можно согласиться с мнением исследователя, так как согласно п. 2 ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество, решение квалифицированным большинством голосов считается принятым, если оно собрало, по крайней мере, 62 голоса «за» и если решение подлежит принятию по предложению Комиссии. Эти голоса могут быть поданы любым количеством государств-членов, минимально восемью (Германия, Франция, Италия и Соединенное Королевство - по 10 голосов, Испания - 8 голосов и еще три государства, обладающие 5 или 4 голосами (например, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия либо Австрия и Швеция)). Согласно этой же ст. 148(2), если решение должно приниматься не по предложению Комиссии, требуется 62 голоса «за», поданных не менее чем десятью членами Совета. В случае, предусмотренном п. 2 ст. и.13, требуется 62 взвешенных голоса, поданных, по крайней мере, десятью государствами-членами, хотя решение не должно приниматься по предложению Комиссии. Мы видим, что процедура квалифицированного большинства голосов отягощается в данном случае дополнительным условием по количеству государств-членов, подающих голоса.
В результате применения данного положения государства-члены Европейского Союза выступают единым фронтом (как минимум, из десяти государств-членов) на международной арене, а не формируют гибкие группы, оставляя на обочине другие государства-члены.
Статья К.12 является положением, касающимся тесного сотрудничества в области полиции и правосудия, т.е. положением о гибкости в реформированной третьей опоре Союза. Аналогично ст. К.15 и 5а, она предусматривает возмож-
ность для государств-членов Союза, намеревающихся осуществлять тесное сотрудничество, использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные учредительными договорами. Такое сотрудничество должно:
1) уважать полномочия Европейского Сообщества и цели, провозглашенные в разделе VI «Положения о сотрудничестве в сфере полиции и правосудия по уголовным делам»;
2) иметь целью дать Союзу возможность развиваться быстрее в сфере свободы, безопасности и правосудия.
Разрешение на осуществление тесного сотрудничества в рамках третьей опоры дает Совет. По запросу заинтересованных государств-членов решение принимается Советом квалифицированным большинством голосов. Европейская Комиссия приглашается для выражения своего мнения по данному вопросу. Запрос также направляется Европейскому Парламенту.
Если какое-либо государство-член Совета объявит, что по важным причинам национальной политики оно выступает против дачи разрешения квалифицированным большинством голосов, голосование не проводится. В данном случае Совет может квалифицированным большинством голосов принять решение о передаче вопроса на единогласное решение Европейского Совета.
Голоса членов Совета определяются и подсчитываются согласно ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество. Решение требует, по крайней мере, 62 голоса «за», поданных, по крайней мере, 10 государствами-членами. Таким образом, процедура принятия решения в сфере тесного сотрудничества в рамках третьей опоры аналогична принятию решений по вопросам совместных действий и общих позиций и их имплементации в сфере второй опоры Союза.
Если государство-член Европейского Союза желает присоединиться к уже существующей группе тесного сотрудничества, оно должно уведомить о своем намерении Совет и Комиссию. Последняя в течение трех месяцев передает свое мнение Совету. Комиссия может дать рекомендации государству-члену относительно принятия мер, необходимых для участия в тесном сотрудничестве. В течение четырех месяцев со дня получения уведомления Совет принимает решение по запросу государства-члена, а также мерам, которые ему необходимо предпринять. Решение считается принятым, если Совет квалифицированным большинством голосов не решит его временно отложить. В этом случае Совет указывает причины своего решения и устанавливает срок для его пересмотра. При принятии решения о вступлении в группу тесного сотрудничества нового государства-члена Совет действует согласно условиям, определенным в ст. К.16 Амстердамского договора, т.е. квалифицированное большинство определяется в той же пропорции взвешенных голосов членов Совета, представляющих государства, участвующие в группе тесного сотрудничества, как это определено в ст. 148(2) Договора, учреждающего Европейское Сообщество. Единогласное решение также составляют голоса членов Совета, представляющих государства, участвующих в группе тесного сотрудничества.
Таким образом, решение о вступлении нового государства-члена в группу тесного сотрудничества принимается уже участвующими в такой группе государствами-членами. Это важно, поскольку данное положение обособляет группу государств-членов, участвующих в тесном сотрудничестве, от остальных государств-членов Европейского Союза, создает организацию внутри организации, или авангард. Расширение участия в тесном сотрудничестве происходит только по решению так называемой продвинутой группы. Это неизбежно приведет к
формированию государств-членов второго сорта в рамках Союза либо группы государств, не желающих далее интегрироваться в рамках Европейского Союза.
В тексте Амстердамского договора нет определения понятия гибкости. Имеется лишь перечень условий осуществления тесного сотрудничества, который призван восполнить пробел в определении термина «гибкость». Условия, даже взятые вместе, не представляют собой определения термина «гибкость». По мнению некоторых исследователей, порядок их изложения также не представляется логичным [9, с. 12], а перечень условий создает проблемы, ведь как бы многочисленны они ни были, они не могут ответить на все возможные вопросы, которые возникнут относительно применения принципа гибкости. Определение же дало бы варианты тех сфер, в которых государства-члены могли бы применить или не применить принцип гибкости [3, с. 12]. Чтобы разрешить проблему, Дж. Шовэ предлагает переставить местами указанные условия по методу, предложенному Д. Шо [9, с. 72], поскольку в общем положении есть четкая ссылка на специальные положения и наоборот.
Так подпункт (И) п. 1 ст. К.15 Амстердамского договора предусматривает, что тесное сотрудничество должно соответствовать «специальным дополнительным критериям, предусмотренным в специальных положениях, в зависимости от затрагиваемой области ...». Это положение рассматривается как общее положение. Пункт 1 ст. 5а и п. 1 ст. К.12 предусматривают, что «государства-члены, намеревающиеся установить тесное сотрудничество между собой, могут быть уполномочены согласно ст. К.15 и К.16 Договора о Европейском Союзе.». Данное положение содержит ссылку на общее положение ст. К.15, которое должно быть учтено государствами-членами при осуществлении тесного сотрудничества в вопросах первой и третьей опоры. Таким образом, договаривающиеся стороны в каждом случае должны будут учесть общие условия ст. К.15 и К.16, а также специальное положение, касающееся того гибкого законодательства, которое они намереваются принять.
Дж. Шовэ предлагает сгруппировать вначале общие положения, а затем специальные положения. Он аргументирует это следующими моментами:
- вводные предложения каждого их положений очень схожи, так же как и условия, за ними следующие;
- такой порядок формирует определенную форму связи и упрощает общие замечания, позволяя избежать повторений;
- положение, которое рассматривается как отдельное (сотрудничество в сфере внешней политики и политики безопасности - и.13), логически соединится с другими [3, с. 12].
Идея Шовэ представляется вполне обоснованной, однако не получила четкого рассмотрения в его научном труде о принципе гибкости в Амстердамском договоре. Наш анализ текста Амстердамского договора показывает, что правовые положения о тесном сотрудничестве разбросаны по различным разделам без логического порядка, не представляют собой единой главы или части документа. Не только их применение, но и поиск в тексте и установление логических и формально-юридических связей в этой связи весьма затруднительны. Так, первой мы находим специальное положение - ст. и.13, соответствующую второй опоре Европейского Союза, она содержится в разделе V. Затем следует специальное положение, посвященное третьей опоре, - ст. К.12 в разделе VI. Затем следуют общие положения - ст. К.15, К.16 и К.17 в разделе VIа. И, наконец, специальное положение по первой опоре - ст. 5а.
Было бы логично объединить указанные положения в единый раздел и разместить их в следующем порядке: вначале общие положения - ст. К.15, К.16 и
К.17; затем специальные положения по опорам - ст. 5а (первая опора), ст. J.13 (вторая опора), ст. К.12 (третья опора).
Повторяемое упоминание о принятом законодательстве полностью противоречит аргументу, согласно которому принцип гибкости облегчит процесс расширения Европейского Союз, и именно с этой целью соответствующие положения были включены в текст Амстердамского договора. В известном документе Ша-ретт - Кинкель [4, с. 1] заявлено, что «если расширение - это перспектива Европейского Союза, то необходимо подготовить институциональные условия для такого расширения, в особенности увеличение числа членов не должно быть помехой способности Европейского Союза углублять интеграцию». Лабайль считает это первопричиной гибкости [7, с. 5]. Де ла Серр и Уоллас отмечают, что «продвинутое сотрудничество выдвигается как средство содействовать инкорпорации новых государств-членов ... но такой подход ... реально не соответствует философии продвинутого сотрудничества» [5, с. 16]. Однако некоторые исследователи считают такую идею абсурдной. По их мнению, она возможно опирается на смысл дифференцированной интеграции, предполагая, что будущие кандидаты в члены Европейского Союза будут использовать гибкость, чтобы поступательно войти в Европейский Союз, но практически это не представляется возможным, так как еще до вступления они обязаны уважать большинство acquis. Таким образом, гибкость, которая ясно исключает acquis из своего содержания, не может помочь «облегчить» вступление новых стран в Европейский Союз [3, с. 11]. Однако гибкость может быть использована «старыми» государствами-членами в противоположность вновь вступившим: первые будут использовать правовые положения о гибкости, чтобы не быть заторможенными последними, которые могут испытывать затруднения в проведении определенной политики из-за слабой экономики или правовой системы. Это предопределяет временную форму гибкости. Такое использование гибкости соответствует модели В. Ж. Д’Эстена. Де ла Серр и Уоллас считают, что «понятие о том, что продвинутое сотрудничество может облегчить вступление новых государств-членов, не было поддержано» [5, с. 16].
Две группы условий - уважение коммунитарного права и признание дифференциации - показывают внутренний парадокс, заключенный в самом принципе гибкости: он стремится сохранить единство (фасад единства?) Союза («использование институтов ЕС и т.д.») и в то же время позволяет некоторым государствам-членам продвигаться вперед. Это компенсируется условием «о крайней мере», содержащимся в ст. К.15(1) Амстердамского договора, при котором принцип гибкости может быть применен: «когда цели договора не могут быть достигнуты путем применения соответствующих процедур, им предусмотренных». Это означает, что государства-члены не намереваются сразу осуществлять гибкую политику. Первоначальная цель заключается в том, чтобы предложить текст договора о сотрудничестве в какой-либо сфере сторонам, ведущим переговоры, и проголосовать по нему всем сообществом. И только если переговоры провалятся, может возникнуть решение о применении гибкого подхода.
Возможные результаты тесного сотрудничества могут привести к тому, что Союз будет представлять собой несколько групп государств, которые сосуществуют совместно, но объединены тем, что принадлежат какому-либо авангарду, а не Союзу в целом.
Понятно, что тесное сотрудничество не должно «влиять на компетенцию, права и обязанности тех государств, которые не желают участвовать в нем» (ст. M5-1-f). Чтобы смягчить ситуацию в отношении тех государств-членов, которые не участвуют в тесном сотрудничестве и могут почувствовать себя оставленными на обочине европейского объединительного процесса, а также в отношении госу-
дарств-членов Европейского Союза, которые желали бы, но пока не могут стать участниками тесного сотрудничества, ст. К.16 предусматривает, что «все государства-члены будут иметь право участвовать в обсуждении» без права голоса. Разница между дискуссией и переговорами нечеткая, особенно, если дискуссия с участием всех государств-членов по определению (ст. К.15 - 1-ф окончилась неудачей. Гибкость, скорее, означает возможность заинтересованных государств-членов отделиться от тех государств-членов, которые не заинтересованы в определенном гибком законодательстве. Поэтому имеется сильный аргумент в пользу таких переговоров: возможность, повторяемая в ст. К.12-3, 5А-3, но не в ст. и.13, «присоединиться в любое время» (ст. К.15-1 д), которое будет облегчено, если государства-члены уже участвовали в обсуждении. Далее предусматриваются правила с целью защиты не целостности Союза, а существующего авангарда, а именно: намерение принять участие в гибкой политике должно быть формально доведено до сведения Комиссии или Совета и в нем может быть отказано, если две трети Совета проголосуют против (что немного больше, чем «гибкие» страны) по вопросам третьей колонны. «Мнение» Комиссии по вопросам первой колонны может привести к таким же результатам. В частности, Дафф считает, что тот факт, что по вопросам первой колонны полномочия предоставляются Комиссией, минуя Совет (как по вопросам второй и третьей колонн), означает уступку федерализму, поскольку Комиссия представляет интересы Сообщества, а Совет представляет интересы государств-членов [6, с. 196].
Государства, не участвующие в гибком сотрудничестве, в особенности те, которые не собираются вообще присоединяться к определенной гибкой политике, имеют еще один очень сильный механизм взаимодействия с участвующими в гибком сотрудничестве государствами - право вето. Оно сформулировано в ст. К12-2, 5А-2 и Л3-2 только в отношении общих позиций и совместных действий в сферах, где решения принимаются квалифицированным большинством голосов. В сферах, где предусмотрено единогласие в принятии решений, сам факт, что одна треть всех голосов может не позволить принять какое-либо законодательство, представляет собой вето. Положения указанных статьей в очень похожих формулировках предусматривают возможность «для члена Совета объявить, что по важным заявленным причинам, связанным с защитой национальных интересов, он намеревается выступить против принятия решения квалифицированным большинством голосов, и в этом случае голосование не проводится». Это предоставляет право вето государствам-членам, которые, хотя и не участвуют в гибком сотрудничестве, все еще имеют право решать вопросы жизни и смерти гибкой политики [3, с. 15].
Если примеры гибкости уже существовали до вступления в силу Амстердамского договора, то возникает вопрос, что же нового внес Амстердамский договор по сравнению с ними?
Главное, что сделал Амстердамский договор в отношении принципа гибкости заключается в том, что он впервые разработал правовую основу принципа гибкости, или тесного сотрудничества (по тексту Амстердамского договора).
Был осуществлен комплексный подход к правовому решению проблемы гибкого сотрудничества. Были сформулированы общее и специальные положения о тесном сотрудничестве, т.е. правовые нормы общего характера, применимые к любому виду тесного сотрудничества, к каждой из трех опор Европейского Союза, а также правовые нормы, применимые только к отдельно взятой опоре Союза. Были сформулированы условия применения данного принципа, порядок принятия решений о гибком сотрудничестве и порядок распределения расходов, связанных с ним.
Все предыдущие примеры гибкого сотрудничества предлагали практическое решение конкретных вопросов с гибким элементом, но не формулировали процедуру и механизм осуществления гибкого сотрудничества вообще, безотносительно к сфере применения. Шенгенское соглашение и Маастрихтский договор -это примеры реализации принципа гибкости, или тесного сотрудничества, причем примеры, осуществленные еще до создания правовой базы тесного сотрудничества. В данном случае имело место определенное опережение развития практики гибкого сотрудничества между государствами-членами Европейского Союза по сравнению с развитием законодательной базы о гибком сотрудничестве Европейского Союза.
Включение принципа гибкости в текст Амстердамского договора означал признание того, что гибкость как принцип входит в институциональную систему, иными словами, это - институционализация принципа.
По нашему мнению, принцип гибкости заключен в самой структуре европейского права. Так, по мнению большинства отечественных ученых, европейское право состоит из двух начал: межнационального и наднационального. «Изначально и по определению эта правовая система объединяет две основные составляющие. Ими выступают, с одной стороны, правовые нормы, имеющие своим источником международно-правовые по своей природе акты; с другой стороны - правовые нормы, источником которых являются акты, издаваемые институтами ЕС. Иначе говоря, правовая система ЕС, и в этом безусловно ее специфика, порождена и является результатом как межнационального сотрудничества, так и формализованной наднациональной активности. С этой точки зрения также можно говорить о сложной и неоднозначной структуре европейского права. Применительно к Сообществам оно выступает как симбиоз межнационального и наднационального начала, в котором превалирует последнее; применительно к сфере внешней политики и безопасности, юстиции и внутренних дел (полиции и суда) преобладающим остается метод правового регулирования, более близкий к традиционным формам международно-правового сотрудничества» [1, с. 40-41]. Межнациональное начало материализуется в таких источниках права, как международно-правовые договоры, а наднациональное начало - в регламентах, директивах и других нормативных правовых актах, принимаемых институтами Сообщества и Союза.
Как нам представляется, международно-правовые договоры в рамках второй и третьей опор и есть «гибкая» составляющая европейского права.
Представляется, что у источников второй и третьей опор Европейского Союза и гибкого законодательства есть важный общий признак. И те, и другие представляют собой международно-правовые соглашения и не входят в систему права Европейского Сообщества.
Литература
1. Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 547.
2. Кашкин С. Конституция для Европы: принципиально новый этап развития конституционализма. http://magazines.russ.ru/vestnik/2004/12/ka3.html.
3. Chauvet J. P. Flexibility in the Treaty of Amsterdam: towards a legal understanding of a political concept. Leeds: University of Leeds. 1998. C. 14-15.
4. De Charrette et Kinkel 18/X/96 contribution commune franco-allemande a la reflextion au sein de la CIG conference des representants des gouvernements des Etats-Membres CONF3955/96 CAB (inet du min-istre). http://www.europarl.eu.int.
5. De la Serre Francoise et Wallace Helen. Les cooperations reinforcees: une fausse bonne idee? / flexibility and enhanced cooperation in the EU. Paris: Groupement d’etudes et de recherches Notre Europe. www.notre-europe.asso.fr. C. 16-27.
6. Duff A. (ed). The Treaty of Amsterdam. Text аnd Commentary. London: Federal Trust, 1997. C. 195.
7. Labayle H. Amsterdam ou I'Europe des cooperations renforcees 8-3 (premiere partie: les principes); and 8-4 (deuxieme partie: les modalites). Paris: Europe Editions du Juris-Classeur. C. 5.
8. Report on the implementation of the Treaty of Amsterdam: implications of closer cooperation. http://www.europarl.eu.int/ dg7/report/tn/cc.htm.
9. Shaw J. The Law of the European Union. London: Macmillan. 1996. ^ 72.
ШАЙХУТДИНОВА ГУЛЬНАРА РАИФОВНА родилась в 1966 г. Окончила Казанский государственный университет, Северо-западный университет (Чикаго, США). Кандидат юридических наук, Магистр права, доцент кафедры конституционного и международного права Академии Управления «ТИСБИ». Специализируется по европейскому праву и праву прав человека. Опубликовано 5 монографий, 5 научнометодических работ и 32 научные статьи.
