CC BY
48АЛИЕВ Рамиз Ашурбекович,
аспирант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов e-mail: ramizaliev52@mail.ru)
ПРИНЦИП ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье описывается применение принципа децентрализации при осуществлении органами местного самоуправления своих властных полномочий. Вместе с тем раскрываются виды децентрализации и их характерные особенности.
Ключевые слова: принцип децентрализации, местное самоуправление, централизованное управление.
ALIYEV Ramiz Ushurbekovich,
post-graduate student of the Department of Municipal Law, Peoples ' friendship University of Russia
THE PRINCIPLE OF DECENTRALIZATION IN THE SYSTEM OF ORGANS LOCAL GOVERNMENT
Annotation. The article describes the application of the decentralsation principle in the local governments. Also describes the types of the decentralization and features.
Key words: the principle of the decentralization, local governments, the centralized managements.
Вторая половина XX в. характеризуется увеличением роли принципа децентрализации и его активным использованием в системе местного самоуправления государств. Под децентрализацией понимается процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государственной власти [1].
В своей статье автор рассматривает применение принципа децентрализации, а также основные положения, доказывающие необходимость такого принципа в целях увеличения демократизации общества и эффективной реализации государственной политики на местах.
По мнению ряда ученых, с началом XXI в. децентрализация стала феноменом глобального управления. Некоторые исследователи отмечают, что на активное внедрение государствами этого принципа влияют следующие факторы:
а) давление со стороны международных финансовых институтов;
б) распространение демократии и многопартийных политических систем;
в) необходимость удовлетворения общественных потребностей;
г) проблема этнического и географического разнообразия;
д) растущее недовольство населения низким качеством государственного управления [2, 3, 4, 5, 6].
Сторонники децентрализации подчеркивают ее значительный вклад в улучшение демократического управления на местах, в том числе в области предоставления услуг населению, а также то, что она повышает эффективность, качество и легитимность демократии. По мнению Коэна, «децентрализация, на местном уровне, является одним из аспектов стратегии по устранению неэффективного и невыразительного наследия централизованной экономики, сокращению раздутых, дорогостоящих и неэффективных публичных секторов управления» [2]. В свою очередь, М. Гриндл утверждает, что качество осуществления публичного управления, особенно на местах, - значимый фактор по улучшению предоставления услуг населению [4].
Неотъемлемой частью эффективной публичной власти считается демократическое местное самоуправление. Выделяют следующие преимущества децентрализованного управления перед централизованным. Во-первых, децентрализация способствует улучшению обратной связи между государством и обществом. В отличие от высокоцентрализованных государств, которые Л. Даймонд считает неприспособленными к решению нужд местного населения, децентрализованные органы власти более демократичны, они ближе к населению. В централизованных государствах органы власти
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
ПОЛИТИКА И ПРАВО
отдалены и изолированы как географически, так и в социально-экономическом отношении. В связи с этим государственные служащие находятся в большей зависимости от непосредственного руководства, чем от общества в целом. Принцип децентрализации предполагает улучшение качества осуществления публичной власти, так как такая форма управления предоставляет гражданам возможность непосредственно взаимодействовать с государственными служащими, в то время как в централизованных системах государственные служащие слишком отдалены от местного населения, которому они призваны служить [4].
Во-вторых, децентрализация усиливает ответственность государства перед обществом, что выражается в повышении уровня подотчетности и ответственности публичных органов власти перед населением. К примеру, Дж. Коэн утверждает, что участие населения в осуществлении власти является более чем рядовым признаком публичной власти, так как «усиливает ее ответственность в силу демократизации этих отношений» [2, р. 5]. Централизованное управление все чаще подвергается критике за ограниченность ответственности. Децентрализация рассматривается как средство «преодоления десятилетий неподвижности в развитии, которое привело к высокому уровню коррупции в сфере государственного управления» [4, р. 7]. Те, кто решительно выступает за такое рассредоточение власти между центром и регионами, подчеркивают важность института ответственности. Они утверждают, что децентрализация повышает подотчетность органов государственного управления, поскольку приближает их к интересам местного населения.
В-третьих, децентрализация повышает продуктивность и эффективность осуществления органами местного самоуправления своих властных полномочий. Децентрализация уполномочивает региональные и местные органы власти и предоставляет им некоторую автономию при предоставлении услуг населению [5].
Экспертным сообществом принято выделять следующие виды децентрализации: 1) политическая; 2) административная; 3) фискальная (налоговая) децентрализация [4, 7].
Политическая децентрализация
Политическая децентрализация иногда называется демократической в том смысле, что она предусматривает избрание местных органов власти, которые отвечают за местные избирательные округа и обладают полномочиями по изданию подзаконных актов в рамках своей юрисдикции.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
В научной литературе зачастую выделяют взаимосвязь, существующую между политической децентрализацией и предоставлением услуг населению. Отдельные авторы полагают, что политическая децентрализация имеет смысл тогда, когда она поддерживается расширением форм участия населения в осуществлении власти на местах [2, 3]. Соответственно, увеличивается возможность выбора гражданами своих представителей в органах местной власти, которые будут более внимательными и ответственными к их потребностям и интересам.
По мнению Хеллера, многие ученые считают политическую децентрализацию необходимым условием для распространения децентрализации в целом [8], она должна предшествовать административной, а также фискальной (налоговой) децентрализации, тем самым предоставляя местным представителям возможность формализовать эти процессы.
Административная децентрализация
Ряд исследователей во главе с Коэном заявляют, что «административная децентрализация сосредоточена на иерархическом и функциональном распределении полномочий и функций между центральными и местными уровнями власти» [2, р. 22].
Такая децентрализация обусловливает то, насколько ключевые управленческие функции центральной власти сосредоточены на уровне местного самоуправления. К примеру, могут ли органы местного самоуправления назначать и увольнять своих сотрудников без предварительного согласования с центральным органом власти. В некоторых случаях административная децентрализация делегирует местным органам власти полномочия определять количество, качество и распределение публичных услуг. Делегирование функций по предоставлению услуг местному органу власти может быть необоснованным действием тогда, когда они разделены между сферами государственного управления, где каждая сфера имеет определенную степень автономии. Это особенно актуально в унитарном государстве, когда центральный орган власти хочет сохранить определенный контроль и поддерживать систему иерархии.
Фискальная (налоговая) децентрализация
Фискальная децентрализация касается распределения финансовых полномочий и функций на более низких уровнях управления. Система контроля и распределения финансовых доходов есть основной компонент фискальной децентрализации, независимо от того, формиру-
ется ли такая прибыль на местном уровне либо направляется центральным органом управления. Фискальная децентрализация связана с распределением налоговых обязанностей и последующим взаимодействием государственных и местных органов власти. Она включает в себя систему межбюджетных трансфертов, согласно которой доходы от налогов, поступае-мые в центральный орган управления, направляются местным органам власти и степень, в которой муниципалитеты могут заимствовать финансовые средства у частных финансовых учреждений. Это также касается финансирования местных органов власти и степени субсидирования местных услуг.
Передача финансовых полномочий нижестоящим уровням органов управления снижает контроль центрального правительства за государственными расходами. Это предполагает трансфер власти местному самоуправлению для принятия самостоятельных решений о стратегии сбора налогов и контроля за расходами. При такой автономии местные органы власти сами управляют возмещением затрат за счет сборов и налога на имущество [4].
Исходя из проведенного анализа, можно сделать следующие выводы:
1) децентрализованные органы власти более демократичны, они ближе к населению. В централизованных государствах органы власти отдалены и изолированы как географически, так и в социально-экономическом отношении;
2) децентрализация повышает продуктивность и эффективность осуществления органами местного самоуправления своих властных полномочий;
3) децентрализация усиливает ответственность государства перед обществом, что выражается в повышении уровня подотчетности и ответственности публичных органов власти перед населением.
Список литературы:
[1] Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2003.
[2] Cohen, J.M. and Peterson, S.B. (1999). Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Sterling: Kumarian Press. P. 6, 22.
[3] Diamond. L. (1999). Developing Democracy: Towards Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
[4] Grindle, M. (2007). Going Local. Princeton: Princeton University Press. P. 7.
[5] Oates, W. (1999). An Essay on Fiscal Federalism. In: Journal of Economic Literature. Vol. 37(3). P. 1120 - 1149.
[6] Turner, M. and Hulme, D. (1997). Governance, Administration and Development. London: MacMillan.
[7] Shah, A. and Thompson, T. (2004) Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures. World Bank Policy Research Working Paper 3353. Washington: World Bank.
[8] Heller, P. (2001). Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa and Porto Alegre. In Politics & Society. Vol. 23. P. 131 - 163.
Spisok literatury:
[1] Bol'shoj yuridicheskij slovar' / pod red. A.Ya. Suhareva, V.E. Krutskih. 2-e izd., pererab. i dop. M.: Infra-M, 2003.
[2] Cohen, J.M. and Peterson, S.B. (1999). Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Sterling: Kumarian Press. P. 6, 22.
[3] Diamond. L. (1999). Developing Democracy: Towards Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
[4] Grindle, M. (2007). Going Local. Princeton: Princeton University Press. P. 7.
[5] Oates, W. (1999). An Essay on Fiscal Federalism. In: Journal of Economic Literature. Vol. 37(3). P. 1120 - 1149.
[6] Turner, M. and Hulme, D. (1997). Governance, Administration and Development. London: MacMillan.
[7] Shah, A. and Thompson, T. (2004) Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures. World Bank Policy Research Working Paper 3353. Washington: World Bank.
[8] Heller, P. (2001). Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa and Porto Alegre. In Politics & Society. Vol. 23. P. 131 - 163.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
