CC BY-NC-ND
14
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ «ПРИМЕНЕНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ РАСПРЕДЕЛЕННОГО РЕЕСТРА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ВОЗМОЖНОСТИ И ПРАВОВЫЕ РИСКИ: МОНОГРАФИЯ / Э.В. ТАЛАПИНА, В.Н. ЮЖАКОВ, А.А. ЕФРЕМОВ, И.А. ЧЕРЕШНЕВА». М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. 314 с.
1 Александр Сергеевич Емельянов,
2 Максим Викторович Залоило
1 2 Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
1 Доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом административного законодательства и процесса; ase722@mail.ru; ОК.СГО Ш: 0000-0002-1613-2898
2 Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства; z-lo@mail.ru;
ОК.СГО ГО: 0000-0003-4247-5242
Цифровая трансформация государственного управления не подлежит сомнению, но назрела необходимость определения, какие инструменты из цифрового арсенала могут использоваться государством. В этой связи обращение авторов монографии «Применение технологий распределенного реестра в государственном управлении: возможности и правовые риски» к исследованию возможностей применения технологии распределенного реестра (далее - ТРР) в государственном управлении, безусловно, заслуживает внимания.
Несмотря на то что данная технология может стать подспорьем в повышении качества предоставления государственных услуг, она, как и всякая прорывная инновация (наряду с интернетом вещей, облачными вычислениями, большими данными и др.), сопряжена с рядом рисков, в том числе правовых. При этом, как справедливо отмечается автора-
ми, если государственное управление и власть традиционно выстроены по принципу вертикали и централизации, природа ТРР иная: она базируется на принципе децентрализации (с. 6). Такое противоречие представляет собой основную проблему для социальных наук. Значимость монографического исследования заключается в анализе правовых рисков использования технологии распределенного реестра в государственном управлении.
Первый раздел монографии посвящен возможностям применения ТРР в государственном управлении. Авторы раскрывают общие вопросы (что собой представляет технология распределенного реестра): исследуют понятие и виды, зарубежный опыт использования ТРР в государственном управлении (учитывается не только опыт отдельных зарубежных стран, но и регулирование использования ТРР в документах международных организаций), а также отечественные эксперименты в этой области. Анализируется юридическое преломление ТРР (блокчейн vs государственное управление и право; развитие правовых оснований использования ТРР в государственном управлении).
Во втором разделе непосредственно затронуты правовые риски использования ТРР в государственном управлении, представлены подходы к определению правовых рисков в государственном управлении при применении распределительных реестров, даны понятие правовых рисков и их классификация при использовании ТРР в государственном управлении. Кроме того, исследуется динамика роли и компетенций государственных органов при использовании ТРР.
Отдельно следует отметить обращение авторов рецензируемой монографии к вопросу соблюдения основных прав человека при использовании технологии распределительных реестров в государственном управлении: право на защиту персональных данных, право на забвение, право на судебное обжалование решений органов власти. В работе говорится о необходимости формирования системы защиты персональных данных. Нельзя оставить без внимания и важность исследования юридической значимости сделок и документов, созданных в результате применения ТРР. Завершается исследование представлением авторских предложений по преодолению правовых рисков использования ТРР в государственном управлении.
Интересно мнение авторов относительно того, что преодоление правовых рисков использования ТРР в государственном управлении может осуществляться не только правовыми средствами. Так, помимо чисто нормативного регулирования, на минимизацию или нейтрализацию рисков могут работать меры технического регулирования (протоколы), а также правильное сочетание (возможно, каскадное) правовых и технических мер. Для последнего очень важно ясно сформулировать цели и скоординировать механизм действия, что представляет собой комплексную междисциплинарную задачу. В противном случае может возникнуть противоречие между правовыми и техническими актами, что само по себе составит отдельный риск (с. 294).
Отдельно остановимся на правовых рисках.
Авторы рецензируемой монографии выделяют следующие группы правовых рисков. Первую группу образуют те, что связаны с процессами правоустановления (общие правовые риски применительно к блокчей-ну в госуправлении): риск попадания в «неправовое поле» ввиду общей неурегулированности блокчейна как прорывной технологии; риск снижения государственного регулирования блокчейна или даже полного отказа от государственного (нормативного) регулирования; риск смешения публичного и частного начала в государственном управлении, а также риск применения частного права к публично-правовым отношениям (с. 204-213).
Вторая группа рисков представлена теми, что связаны с процессами правоприменения (специальные риски, возникающие непосредственно в связи с использованием блокчейна в госуправлении): риск нарушения компетенции государственных органов и полномочий негосударственных субъектов (компетенционный риск); риск нарушений фундаментальных прав человека; риск непризнания юридической значимости транзакций (сделок) и документов, сгенерированных в результате действий на базе блокчейна (с. 215-216).
При этом для преодоления компетенционных рисков авторы предлагают предпринять следующие меры. Во-первых, определиться с типом используемого блокчейна. Исследователи справедливо подчеркивают, что для нужд государственного управления подходит закрытый или кон-сорциумный типы блокчейна, однако это не исключает сочетаний разных типов блокчейна для «обслуживания» реализации государственной функции. Во-вторых, четко определить права и обязанности (компетенции) всех участников блокчейна в зависимости от выполняемых ими ролей. В-третьих, соотнести компетенционные риски с проблемой информационной безопасности. В-четвертых, разработать систему разрешения конфликтов (споров) между участниками, которую можно заложить при разработке алгоритма, определив компетентный суд, создав независимый орган. Возможно и сочетание этих способов (с. 307).
В свою очередь, для преодоления рисков нарушения прав человека авторы указывают на необходимость:
- определения процедуры идентификации участников. С учетом того, что вносимые данные будут содержать большую долю персональных данных граждан, возникает неминуемый риск нарушений в области обработки персональных данных;
- дифференциации принципов обработки персональных данных в зависимости от того, относятся ли они к идентификаторам участников или нет;
- определения способа реализации права на забвение в распределенном реестре. Для этого должен быть определен ответственный за обработку персональных данных, выбран приемлемый способ исправления ошибки в каждой конкретной системе распределенного реестра, а также определена возможность синхронизации исправления
ошибки в других транзакциях (сделках) данной системы распределенного реестра;
- комплексного обеспечения реализации права на судебное обжалование действий органов власти и участников системы, не являющихся органами власти (с. 308).
Риски непризнания юридической значимости транзакций (сделок) и документов в большой степени могут быть преодолены техническими способами (техническая стандартизация форм и форматов документов, протоколов обмена).
Помимо этого необходимо:
- обеспечить безопасность системы распределенного реестра путем: введения обязательной сертификации системы распределенного реестра до ввода ее в эксплуатацию, установления требований к устройствам, которые могут быть использованы в системе распределенного реестра, осуществления периодического контроля (мониторинга, аудита) за использованием системы распределенного реестра, в том числе независимого;
- создать все правовые условия для обеспечения подлинности цифровой подписи за счет унификации требований к цифровым подписям, которые могут быть использованы в системе распределенного реестра, сокращения количества удостоверяющих центров;
- обеспечить добросовестность участников сделок (транзакций), например, посредством установления презумпции добросовестности приобретателя;
- нейтрализовать возможное недоверие к документам и транзакциям, зафиксированным посредством ТРР (с. 310).
Отметим, что безусловным достоинством работы является ее практи-коориентированный характер, привлечение широкого круга зарубежных и российских доктринальных и нормативных источников, отечественного и зарубежного опыта применения технологии распределенных реестров в государственном управлении, в том числе в контексте правовых рисков. В этой связи монография представляет научный и практический интерес для широкого круга читателей, в числе которых не только научные и педагогические работники, но и все интересующиеся состоянием правового регулирования цифровых технологий вообще и ТРР в частности.
Кроме того, укажем, что авторская концепция правовых рисков использования технологии распределенного реестра в государственном управлении может найти свое применение в рамках мероприятий, предусмотренных Национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации», преподавания теоретических курсов на юридических факультетах высших учебных учреждений бакалавриата и магистратуры.
Монографию выгодно отличает прогнозно-аналитический характер. Авторы выявляют существующие сложности и угрозы, связанные с использованием технологии распределенного реестра в государственном управлении, и предлагают решения, направленные на минимизацию рисков. Вместе с тем отдельные моменты в работе требуют дополнительно-
го обоснования. Речь идет, в частности, о предложении авторов государственному сектору разработать такую разрешительную систему, которая позволяла бы оказывать государственное регулирующее воздействие на основе сочетания технических и правовых норм, а не исключительно на основе последних, как это имеет место в настоящее время.
Данное предложение влечет необходимость перехода от понимания «кода как закона» к «закону как к коду», о чем в последнее время ведутся научные дискуссии, хотя проблема пока еще не получила всестороннего отражения в правовой плоскости (с. 155 и др.). К тому же по-прежнему остро стоит вопрос наличия широкого спектра моделей распределенных реестров с различной степенью централизации и различными видами контроля доступа, в том числе так называемых «неконтролируемых» реестров, которым авторы могли бы уделить больше внимания в своем исследовании.
Представленная монография изложена четким научным языком, логически выстроена и основана на изучении большого количества источников - нормативных и рекомендательных актов, российской и зарубежной доктрины, актуальной информации о деятельности органов государственной власти и иных организаций, использующих в своей деятельности технологии распределенных реестров. Это делает работу интересной как для теоретиков, так и практиков - в первую очередь, государственных служащих, интересующихся вопросами регулирования цифровых технологий.
