CC BY
82
ОТРЯСЛЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯУКИ И ПРЯКТИКИ
УДК 351.74
Казаков Вячеслав Владимирович Kazakov Vyacheslav V.
кандидат технических наук, начальник кафедры управления
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) œndidate of sciences (technical), head of department of management
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Маринин Сергей Александрович Marinin Sergey A.
кандидат юридических наук, доцент кафедры управления
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), assistant professor of the department of management Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Применение программно-целевого метода управления при реализации стратегического планирования
The use of program-target method of management in the implementation of strategic planning
В данной статье рассматриваются вопросы стратегического планирования в системе МВД в свете современного законодательства. Особое внимание уделяется программно-целевому методу управления, позволяющему рационально использовать имеющиеся ресурсы.
Ключевые слова: стратегическое управление, программно-целевое управление, распределение ресурсов.
This article discusses the issues of strategic planning in the Ministry of Internal Affairs, in the light of modern legislation. Particular attention is paid to the program-target method of management, which allows efficient use of available resources.
Keywords: strategic management, program-goals management, resource allocation.
Реформирование системы МВД в условиях тяжелой криминогенной ситуации в России обусловливает необходимость введения новых форм деятельности органов внутренних дел с упором на системность и комплексность таковых мер. При этом в качестве наиболее действенных рычагов комплексного противодействия преступности, организации и совершенствования правоохранительной деятельности в целом могут быть использованы программно-целевые методы, которые в сочетании с другими методами управления позволяют рационально сконцентрировать и эффективно освоить имеющиеся ресурсы для
решения сложных вопросов борьбы с нарушениями законности [1].
Именно поэтому нужны регулярный поиск новых методов деятельности, в первую очередь правоохранительных органов, других структур, влияющих на правопорядок в стране, система, обеспечивающая законность и сбалансированность.
Планомерность и целенаправленность, свойственные каждому трудовому процессу, характерны для развития общественных отношений в целом, в том числе — для совершенствования и интеграции правоохранительной деятельности. Учитывая, что возникающие в социальной сфере проблемы зачастую выходят за рамки
отдельных ведомств, отраслей, организаций, а также распространяются на международный уровень, государство, органы местного самоуправления, другие субъекты, реализующие управленческие функции, упорядочивают социально-экономические процессы, используя различные методы планирования как инструмент управления. То есть планирование внутренне присуще обществу как социальной системе, отдельным государственным структурам, осуществляющим производство материальных и нематериальных благ, а также его подсистемам, включая правоохранительные органы.
Имеющаяся на данный момент линейно-функциональная структура затрудняет решение комплексных задач, так как:
— не обеспечивает необходимую гибкость в распределении ресурсов;
— при ее использовании размывается доля ответственности между подразделениями;
— значительные ресурсы уходят на согласование решений и мнений функциональных и линейных служб.
Указанные выше и другие недостатки в значительной степени могут быть преодолены с помощью методологии программно-целевого управления. Однако необходимость ее применения, как правило, возникает в тех случаях, когда достижение желаемых результатов в рамках сформировавшейся (штатной) организационно-управленческой структуры затруднено, либо не обеспечивается с достаточной эффективностью.
Сущность программно-целевого метода, позволяющего преодолеть ряд недостатков территориального и отраслевого, а также линейно-функционального управления, может быть раскрыта через рассмотрение его как результата взаимодействия двух более общих подходов (или принципов) управления — целевого и программного.
Целевой подход — это система методов и методических приемов, обеспечивающая постоянную ориентацию управленческой деятельности, планово-управленческих решений и процессов выполнения этих решений на конкретные цели. Это широкое толкование, применимое к любому виду деятельности в сфере государственных социально-экономических отношений.
На базе целевого подхода решаются такие задачи, как:
— выявление структуры всей системы перспективных целей, а также формирование и определение их качественных и количественных характеристик;
— обеспечение строгого целевого использования ресурсного потенциала;
— преобразование исходных целевых установок в конкретные задачи с учетом имеющихся возможностей;
— совершенствование системы показателей, наиболее полно отражающих поставленные цели;
— комплексная оценка эффективности намечаемых мероприятий [1].
Перечисленные задачи возникают в сфере государственных социально-экономических отношений как на федеральном, отраслевом, территориальном (или региональном) уровнях, так и в работе его отдельных органов и подразделений исполнительной власти, других управленческих структур. Соответственно, целевой подход может успешно применяться и в особой, специфической области — правоохранительной деятельности. Кроме того, он позволяет организовывать системы целевого управления («управления по целям», «управления с помощью целей»), предполагающего наличие четко сформулированных целевых заданий для каждого из подразделений соответствующего управленческого органа.
Центральное место в целевом планировании и управлении занимает анализ целей управления, а его «продукт» — субординированная (иерархическая) система целей (в виде «дерева целей») выступает в качестве основы для решения большинства задач, относимых к области приложения целевого подхода.
Не углубляясь в теорию управления, необходимо напомнить, что процедура анализа целей заключается в конкретизации общей (исходной) формулировки цели, в доведении ее до такой степени детализации и конкретизации, которые бы позволили количественно охарактеризовать основные компоненты целевого состояния, связать с ним намечаемые мероприятия.
Уточняющие цели (подцели) должны полностью раскрывать смысл анализируемой цели. Их формулировка считается оконченной, если при попытках ее конкретизации начинают появляться не смысловые компоненты содержания подцели, а альтернативные варианты ее достижения. То есть происходит переход от анализа структуры цели к анализу средств ее реализации.
Таким образом, главным в данной процедуре является научно обоснованное определение цели, ее декомпозиция в подцели различных рангов и расположение их в порядке соподчи-ненности. В такой иерархии цели низших рангов являются конкретизацией вышестоящих.
Однако в ряде случаев, характерных и для правоохранительных органов, сложность состоит в том, что не все цели и подцели могут быть сформулированы в четкой, количественной форме. Это, прежде всего, относится к перспективным долговременным, стратегическим целевым установкам, для которых более важна содержательная, качественная характеристика. Например, стабильность оперативной обстановки, социально приемлемый уровень общественной безопасности, защищенность граждан и их доверие к правоохранительным органам, эффективность управленческой деятельности по противодействию преступности, комплексность решения проблем борьбы с нарушением законности и т. п.
С помощью программного подхода наиболее эффективно достигается централизация управления разнородными мероприятиями межведомственного и межотраслевого характера на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и способами использования, как правило, ограниченных ресурсов для строго обозначенного круга задач.
Характерной чертой программно-целевого подхода является и то, что его применение для реализации органами внутренних дел временных задач не влечет изменения их организационной структуры, а дополняет ее.
Иначе говоря, программно-целевой метод «заимствует» у целевого подхода процедуру анализа сложных совокупностей потребностей, целей и проблем, а от программного подхода — методику формирования межведомственного специального плана решения проблем, организационные формы обеспечения выполнения этого плана.
С другой стороны, программно-целевой метод — это не набор разрозненных методических приемов, а целостная технология планирования и проектирования решения сложных социально-экономических проблем, в том числе в рассматриваемом нами аспекте — правоохранительной деятельности.
В сферу социального управления программно-целевой метод вошел из экономики, где он понимается и трактуется как метод разработки специфических планов и средств управления по достижению определенных целей. Его использование обеспечивает строгую согласованность намеченных мероприятий с поставленными целями за счет:
— проведения детального анализа этих целей;
— учета всех основных аспектов их достижения;
— непосредственного включения в план их реализации всех необходимых исполнителей вне зависимости от ведомственной принадлежности, минуя при необходимости некоторые из организационных уровней управления.
Программно-целевой подход как средство решения многих социально-экономических государственных проблем не явился неожиданным научным открытием и возник не случайно. Вся история совершенствования системы планирования связана с его постоянным развитием. В России у истоков его широкомасштабного применения стоял рассчитанный на 10—15 лет отечественный план ГОЭЛРО, целью которого являлись учет и увязка множества факторов социального, экономического, политического характера, рассмотрение их в неразрывной связи и взаимообусловленности для решения конкретных задач.
С позиций программно-целевого подхода также разрабатывались наиболее известные комплексные отечественные народнохозяйственные программы строительства КамАЗа, Байкало-Амурской магистрали, развития нефтедобывающей промышленности в Западной Сибири и другие. Во многих из них учитывались вопросы обеспечения общественной безопасности и правопорядка, обозначалась роль органов внутренних дел, для которых ставились конкретные цели и формулировались новые задачи: контроля над миграционным процессами, охраны общественного порядка в местах временного проживания прибывающих работников, обеспечения сохранности строящихся объектов, перевозимых грузов и др.
Постепенно экономическая и политическая целесообразность в целом, необходимость оптимизации бюджетных расходов на правоохранительные цели — в частности, предопределили использование программно-целевой методологии в сфере борьбы с преступности.
Применительно к правоохранительной деятельности в СССР разрабатывались такие наиболее известные программы общегосударственного уровня, как Программа борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, а начиная с 1970-х годов — Программа совершенствования деятельности органов внутренних дел по предотвращению рецидивной преступности и др. На региональном уровне были широко распространены комплексные планы (программы) профилактики правонарушений. Уже после распада СССР на федеральном уровне был принят ряд Программ усиления борьбы с преступностью (на 1994—1995 г. [2], 1996—1997 г. [3] и на 1999—2000 г. [4]).
В последние годы при ведущей роли МВД России был разработан и реализован либо реализуется ряд межведомственных программ по борьбе с организованной преступностью , по обеспечению государственной монополии в сфере оборота спиртных напитков, по выявлению и пресечению каналов поступления финансовых средств, оружия, взрывчатых веществ, в частности из-за рубежа, направляемых на поддержку сил и угрожающих национальной безопасности страны [5].
Так, уже реализованы или действуют «Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2008—2010 годы», «Программа сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на 2008—2010 годы», «Программа сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2008—2010 годы», «Программа сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с торговлей людьми на
2007—2010 годы», «Программа сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009—2011 годы», Программа «Борьба с преступностью на территориях государств — участников Договора о создании Союзного государства на период
2008—2012 годы» и др. [1].
На укрепление правопорядка и борьбу с правонарушениями так же направлены следующие наиболее важные федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России на 2007—2016 годы», «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 гг.», «Антитеррор» (2009—2013 годы), «Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте», программа развития ЕИТКС МВД России (ИСОД), «Сельский участковый» (2014—2015 годы) [6].
Таким образом, появление и применение программно-целевой методологии в правоохранительной сфере исторически предопределено закономерностями развития социально-экономических и общественных отношений. В современных условиях актуальность программно-целевого управления в целом для государства и для правоохранительных органов в частности продиктована необходимостью повышения эф-
фективности управленческой деятельности и определения точности оценки степени достижения стоящих перед ними целей (через конкретные критерии и показатели).
Примечания
1. URL: http://lawtheses.com/pravovye-i-organiza-tsionnye-aspekty-deyatelnosti-organov-vnutrennih-del-po-razrabotke-i-realizatsii-programm-borby-s-pres#1
2. О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 годы: указ Президента РФ от 24 мая 1994 г № 1016 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 5, ст. 403.
3. О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996—1997 годы: постановление Правительства РФ от 17 мая 1996 г № 600 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22, ст. 2696.
4. О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы: постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 12, ст. 1484. Программа была, по нашему мнению, формально («списком») пролонгирована Правительством на 2001 г. в числе других программ, не обеспеченных ресурсами.
5. Маркушин А. Г Основы управления в органах внутренних дел: учебник. М., 2016.
6. URL: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=8626/#1
Notes
1. URL: http://lawtheses.com/pravovye-i-organizatsi-onnye-aspekty-deyatelnosti-organov-vnutrennih-del-po-razrabotke-i-realizatsii-programm-borby-s-pres#1
2. On urgent measures for the implementation of the federal program of the Russian Federation to strengthen the fight against crime in the 1994—1995: Presidential decree dated May 24, 1994 № 1016 // Collection of legislative acts of the RF. 1994. № 5, art. 403.
3. On the federal program to strengthen the fight against crime in the 1996—1997: RF Government resolution dated May 17, 1996 № 600 // Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 22, art. 2696.
4. On the federal program to strengthen the fight against crime for 1999—2000: RF Government resolution dated March 10, 1999 № 270 // Collection of legislative acts of the RF. 1999. № 12, art. 1484. The program was, in our opinion, technically («list») prolonged by the Government for 2001, among other programs, are not adequately resourced.
5. Markushin A.G. Fundamentals of management in internal affairs: the textbook. Moscow, 2016.
6. URL: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=8626/#1
