CC BY
278
УДК 336.225: 004
ПРИМЕНЕНИЕ НОВЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ПРИ АДМИНИСТРИРОВАНИИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Александр Сергеевич Милянтей Татьяна Юрьевна Батракова
ФГБОУ ВО «Псковский государственный университет», Россия, г. Псков
На протяжении двадцати семи лет развития налоговой системы Российской Федерации наблюдаются качественные изменения в деятельности налоговой службы по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства. Данный период можно охарактеризовать непрерывным ростом числа объектов и субъектов налогообложения, постоянными изменениями налогового законодательства, созданием необходимых нормативно-методических материалов, формированием структур, отвечающих за организационную деятельность, и постепенным накоплением практического опыта налогового контроля. Однако механизм налогового администрирования, сложившийся к настоящему времени, в недостаточной степени обеспечивает требуемого сегодня повышения эффективности деятельности налоговых органов. Одним из условий обеспечения существующего уровня поступлений средств в бюджет при снижении налогового бремени является повышение качества налогового администрирования. Мировой опыт в области налогообложения, переход к постиндустриальной стадии развития общества, когда наибольшей ценностью становится информация, уровень и темпы развития информационно-коммуникационных технологий, создают возможности для построения эффективного механизма налогового администрирования. Построение такого механизма невозможно без типизации, унификации и стандартизации процессов налогового администрирования на базе современных информационных технологий. Данная статья посвящена проблемам внедрения и функционирования современных информационных технологий в работе налоговой службы Российской Федерации, а также переходу на автоматизированную информационную систему «Налог-3» (АИС «Налог-3»).
В статье дано определение налоговому администрированию и рассмотрена его сущность. Авторами обоснована необходимость использования информационных технологий в работе налоговой службы; дан краткий анализ ранней и действующей на сегодняшний день информационной системы; рассмотрены особенности и преимущества новой АИС «Налог-3».
Ключевые слова: налоги, налоговое администрирование, система управления налогами, АИС «Налог-3».
В последнее время в речевой оборот политиков, научных и общественных деятелей активно включается такое понятие, как «налоговое администрирование». Данное понятие получило широкое распространение, начиная с 2000 года, в связи с
публикацией ряда работ, которые раскрывали его содержание. Данный термин является российской новацией, внесенной в теорию и методологию управления налогами и углубляющей наши знания в этой области. Новизна данного понятия объясняет
актуальность исследования его сущности.
Множество трактовок данного понятия пока не позволяет сформировать четкого единого определения.
Одним из первых заметный вклад в раскрытие сущности налогового администрирования сделал М.Т. Оспанов. Налоговое администрирование понимается как осуществление налоговой администрацией в пределах ее компетенции функций и полномочий, установленных ей государством и налоговым законодательством [5]. В данное понятие включается комплекс мер по управлению налогами, среди которых:
- оптимизация структуры налогов, совершенствование механизма их взимания, налогового учета и отчетности;
- контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов, соблюдением установленных налоговым законодательством прав и обязанностей налогоплательщиков;
- распределение налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, сбор и анализ получаемых результатов;
- подготовка предложений по повышению их эффективности;
- гармонизация налоговых отношений всех участников процесса налогообложения.
За двадцать семь лет развития налоговой системы Российской Федерации произошли значительные изменения в деятельности по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства.
Меры, применяемые в политике налогообложения, нуждаются в изменениях сложившейся системы налогового администрирования. Для обеспечения роста поступлений в бюджеты всех уровней и при этом снижения налоговой нагрузки на бизнес необходимо повышение качества налогового администрирования.
В Бюджетном послании Президента Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2013-2016 годах» повышение уровня налогового администрирования определено как важное направление политики, не только являющейся потенциальным резервом дальнейшего снижения налогового бремени, но также и реализацией мер по противодействию уклонения от налогообложения [1].
Наибольшую ценность в современном мире приобретает информация, уровень и качество развития информационных технологий, способных хранить и обрабатывать большие массивы данных. Накопленный опыт, постоянно развивающиеся информационно-коммуникационные технологии дают возможность для создания эффективного механизма налогового администрирования в Российской Федерации.
Архитектура автоматизированной информационной системы ФНС России (АИС-Налог) была сформирована более пятнадцати лет н аз ад [2]. Фактически до настоящего времени проводилась реализация о сновных концептуальных положений того времени. Активное развитие информационных технологий, а также существенные изменения в
нормативной базе, налоговом администрировании привели к необходимости системного анализа существующей архитектуры Системы и проектирования перспективной архитектуры, отвечающей современным и перспективным требованиям.
Проект «Модернизации архитектуры информационной системы ФНС России» был начат в 2006 г. в соответствии с разработанной Концепцией модернизации архитектуры [3], которая не определила в полной мере ключевые проблемные вопросы, на решение которых должна была быть направлена.
Анализ полученных результатов работ в период 2006-2009 гг. позволяет выявить следующие основные недостатки:
- не рассмотрены альтернативные варианты построения архитектуры, фактически предложен единственный вариант - полная централизация баз данных на местном уровне;
- не предусмотрены работы по реинжинирингу бизнес-процессов с целью устранения существующих проблем налогового администрирования и снижения их трудоемкости;
- проект модернизации фактически ориентировался только на местный уровень (работа Инспекций ФНС), модернизация Управлений ФНС и центрального аппарата рассматривалась фрагментарно;
- не предусмотрено серьезное развитие сервисных возможностей «личного кабинета налогоплательщика» и иных электронных услуг.
За период 2006-2009 гг. были разработаны прикладные подсисте-
мы автоматизированной информационной системы ФНС России.
Параллельно используются ранее введенные в эксплуатацию п р ограммные информационные комплексы. В результате спектр используемых приложениями информационных технологий в информационной системе ФНС России чрезмерно широк и варьируется от технологий пятнадцатилетней давности до современных, что приводит к автоматизации процессов налогового администрирования по «лоскутному» принципу, сложности сопровождения и технической поддержки, необходимости наличия 1Т-специалистов широкого профиля на всех уровнях налоговых органов.
К 2010 году АИС-Налог представляет собой распределенную по трем уровням децентрализованную систему, включающую в себя:
- порядка 1200 объектов информатизации налоговых органов, каждый из которых с использованием типового программного комплекса ведет отдельную базу данных в объеме обслуживаемой территории;
- 4 региональных центра обработки данных, выполняющих функции массового ввода и печати для отдельных субъектов;
- 1 федеральный центр обработки данных, обеспечивающий формирование порядка 50 федеральных информационных ресурсов и работу порядка 30 внешних сервисов на сайте и межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Основной объем данных налогового администрирования поступает и хранится на местах, на федеральный уровень передается для ре-
шения конкретных задач незначительная часть данных налогового администрирования - порядка 5% от общего объема.
В 2010 году произведена оценка состояния и перспективы развития информационной системы налоговых органов. Основным результатом стал вывод, что существующая система не отвечает новым вызовам внешней среды и не способна обеспечить устойчивое и эффективное исполнение процессов налогового администрирования на ближайшие 10-15 лет.
Условно факторы, которые привели к такому выводу, можно разделить на две группы.
Внешние факторы:
- динамичное развитие налогового законодательства и форм электронного взаимодействия с налогоплательщиками способствовало экспоненциальному росту объемов информации, поступающей в службу как в электронном, так и в бумажном виде. Для примера, начиная с 2009 года ежегодно в Службу предоставляется свыше 50 млн налоговых деклараций;
- существующая система не обеспечивала реализацию все более востребуемого налогоплательщиками принципа экстерриториального обслуживания. Уже на тот момент налогоплательщики изъявляли желание получать в таком режиме около десятка услуг, связанных в основном с представлением документов и получением услуг по информированию;
- активная миграция налогоплательщиков по территории страны в значительной мере затрудняла вы-
полнение контрольно-надзорных функций. Отсутствие единого налогового файла требовало постоянной передачи налоговых данных вслед за налогоплательщиком. Ежегодно изменяют адрес своего нахождения свыше 45 тыс. налогоплательщиков.
Внутренние факторы:
- децентрализованное хранение данных в каждом налоговом органе вело к проблемам с их актуальностью и целостностью, потерям времени на их передачу;
- стоимость владения объектами информатизации нарастала, прежде всего, за счет роста объемов налоговой информации и старения парка вычислительной техники;
- дальнейшее экспоненциальное развитие системы за счет текущего финансирования не позволяло кардинально изменить ситуацию к лучшему.
ФНС России принимается решение об эволюционном пути развития и переходе к информационной системе, в которой все данные налогового администрирования хранятся и обрабатываются в централизованной базе данных - федеральном хранилище. Проект получил название АИС «Налог-3».
АИС «Налог-3» изначально рассматривается как масштабный проект, который выходит за рамки обычного ИТ-проекта по изменению архитектуры системы.
Это системный проект по модернизации системы налоговых органов, направленный не только на централизацию данных и вычислительных ресурсов, а прежде всего, проект, направленный на оптимизацию подходов к налоговому адми-
нистрированию, обслуживания налогоплательщиков, структуры и функций налоговых органов.
Проект вобрал в себя огромное количество направлений. При этом успех проекта в целом напрямую зависит от достижения положительных результатов по каждому из направлений. Все это требует единой координации действий участников и принятия управленческих решений, поэтому с самого начала использовались принципы проектного управления, которые только усиливаются по мере реализации проекта.
Проект стартовал в 2010 году с написания концепции системы. На тот момент концепция предполагала одномоментный перенос выполнения всех функций в «облако», то есть в качестве технологического фундамента всей централизации рассматривалась система центров обработки данных (ЦОД) Министерства Финансов РФ [4].
Основные принципы построения АИС «Налог-3» включают в себя:
- разделение автоматизируемых функций АИС «Налог-3» на требующие интерактивного взаимодействия пользователей с системой и не требующие такого взаимодействия. Функции, требующие интерактивного взаимодействия пользователей с системой, выполняются на уровне налоговых органов, а функции, не требующие такого взаимодействия, должны быть перенесены в ЦОДы. На уровне налоговых органов автоматизируются функции, требующие интерактивного взаимодействия пользователей с системой, а также
налогового инспектора с налогоплательщиком;
- в целях усиления контроля при выполнении процессов налогового администрирования в налоговых органах необходимы реализация автоматизированной проверки данных о н алогоплательщике по актуальным информационным ресурсам федерального уровня и немедленное уведомление инспектора о возможных нарушениях законодательства. Соответственно требуется «опНпе»-доступ пользовательских приложений к централизованным федеральным информационным ресурсам;
- ЦОДы выполняют функции по массовому вводу, обработке и хранению налоговой информации и печати документов, включая межведомственное взаимодействие по обмену данными, осуществляемому в электронном виде; сканирование, распознавание и ввод документов, поступающих в бумажном виде от других ведомств (БТИ, ФМС, ФТС, УВД, ГИБДД и пр.), контроль формата, ввод и обработку форм налоговой отчетности и других предусмотренных законодательством документов, поступающих в электронном виде от налогоплательщиков и специальных операторов, ведение в ЦОДах централизованного архива электронных документов;
- интеграция сведений о налогоплательщике из ЕГРН, ЕГРЮЛ, ЕГРИП и впоследствии иных информационных ресурсов в единой базе данных с целью формирования актуального на момент обращения «досье налогоплательщика»;
- обеспечение регистрации прикладных событий налогового адми-
нистрирования и мониторинга деятельности ФНС России, в том числе исполнения сроков, установленных законодательством;
- создание централизованных аналитических инструментов, позволяющих осуществлять оперативный мониторинг ключевых показателей деятельности ФНС России, а также анализ и прогнозирование поступлений в бюджет;
- обеспеченность достаточного уровня информационной безопасности для всех участников электронных взаимодействий в рамках процессов налогового администрирования и межведомственного взаимодействия.
При пересмотре как основных концептуальных положений, так и приоритетности и этапности создания компонентов АИС «Налог-3», с позиций как совершенствования процедур налогового администрирования, так и применения современных информационных технологий, средств связи и телекоммуникаций, учитываются уже реализованные в ФНС России прикладные системы/подсистемы, в том числе в части преемственности технических решений по закупленному программному обеспечению, вычислительному и телекоммуникационному оборудованию.
На момент приемки полнофункциональной версии строительство системы ЦОД Минфина продолжалось, поэтому ФНС принято решение о проведении опытной эксплуатации на базе имеющейся 1Т-инфраструктуры опытно-промышленной зоны, созданной в ФЦОД в г. Москва.
Подведение итогов опытной эксплуатации показало, что необходимые и достаточные условия для полномасштабного одномоментного запуска системы отсутствуют, а именно:
- система ЦОД Минфина не сдана в эксплуатацию, строительство продолжается, при этом существующий ФЦОД в г. Москва не может обеспечить потребности полнофункциональной версии для всей страны ни по объемам хранения, ни по вычислительным мощностям;
- анализ данных по выработанным критериям оценки их готовности к конвертации указал на необходимость продолжения работ по их нормализации, на которые требуются дополнительное время и ресурсы налоговых органов.
Выявленные ограничения требуют пересмотра подходов к внедрению в интересах безусловного продолжения работ в новых условиях. Из функций, входивших в полнофункциональную версию, на основе принципа максимальной целостности и независимости выделены три основных функциональных блока АИС «Налог-3», подлежащих внедрению:
- функциональный блок №1 (функции государственной регистрации и учета налогоплательщиков);
- функциональный блок №2 (функции налогообложения имущественных налогов физических лиц);
- функциональный блок №3 (функции налогового администрирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, контрольная и аналитическая работа).
Старые методы налогового администрирования постепенно отмирают, наступает время эффективного использования больших массивов данных и их анализа. Именно развитие технологий обработки и анализа гигантских объемов неструктурированных данных определит будущее налогового администрирования. Это станет центром сервисной стратегии всех налоговых служб в мире.
Все это невозможно без перехода от локальных мероприятий по устранению последствий к решению системных задач управления данными. Это позволит не только освободить сотрудников территориальных органов от рутинных задач и повысить качество обслуживания, но и превратить информацию в действительный актив ФНС России и источник новых знаний. В связи с этим задача по построению процесса управления данными видится нам как одна из ключевых.
Функциональный блок №1 внедрен в промышленную эксплуатацию в декабре 2014 года. Это событие, безусловно, стало технологическим прорывом Службы в области информационных технологий.
С точки зрения налогового администрирования перенесены в «облако» и заработали 3 публичных и самых востребованных государственных реестра - ЕГРЮЛ, ЕГРИП и ЕГРН, востребованность которых оценивается свыше 500 млн обращений в год только через официальный сайт ФНС России и свыше 35 млн в год через систему межведомственного электронного взаимодействия.
Спустя год промышленной эксплуатации функций государственной регистрации и учета налогоплательщиков в «облаке» обработано свыше 4 млн входящих документов, принято 4 млн решений о регистрации и внесении изменений, в совокупности зарегистрировано более 1 млн юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесено 2,4 млн изменений.
Функциональный блок №2 внедрен в промышленную эксплуатацию в декабре 2015 года, что позволило выполнить массовый расчет имущественных налогов по всей стране и одномоментно сформировать около 70 млн сводных налоговых уведомлений.
Формирование сводного налогового уведомления по всем объектам, расположенным на территории РФ, сделало исчисление налогов понятнее для граждан, а также обеспечило ФНС России снижение затрат и существенную экономию средств федерального бюджета на почтовую рассылку. И этот результат не имеет аналогов в мире, он создает основу для лучшей мировой практики налогового администрирования.
В настоящий момент идут глубокая оптимизация системы администрирования поступлений в бюджет Российской Федерации и связанная с этим перестройка базовой структуры органов государственной власти, осуществляющих такое администрирование.
Проводимые изменения федеральной нормативной правовой базы ставят новые перспективные и интересные задачи перед ФНС России, но в то же время являются и новыми
вызовами в сфере П\ К наиболее значимым, науко- и ресурсоемким из них относятся:
- единый механизм администрирования налоговых и таможенных платежей;
- автоматизированная система контроля за уплатой НДС;
- единый механизм страховых взносов;
- автоматизация функции контроля и регистрации ККТ;
- эксперимент по маркировке товаров на территориях государств-членов ЕЭС;
- единый государственный реестр ЗАГС;
- единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства;
- построение системы налогообложения электронных услуг.
Разнообразие новых задач, стоящих перед ФНС России, существенно повышает роль управления существующими
ресурсами, внутренней координации, применения проектного подхода.
Создание АИС «Налог-3» как системы нового поколения автоматизации ФНС России в целом должно завершиться к 2021 году. Работы должны охватывать все направления: от модернизации бизнес-процессов и реализации прикладных компонентов АИС, их обеспечивающих, до модернизации инженерной и ИТ-инфраструктуры.
Библиографический список
1. О бюджетной политике в 2014-2016 годах [Электронный ресурс]: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
2. О расширении процессов модернизации в территориальных налоговых органах МНС России [Электронный ресурс]: приказ МНС РФ от 27 декабря 2002 г. N БГ-3-25/751. - Режим доступа: http://base.garant.ru/12129706/#ixzz4ieENUxYv, свободный. - Загл. с экрана. - Яз.
рус.
3. Об организации работ по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах в Минфине России и подведомственных федеральных службах [Электронный ресурс]: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19.06.2006 N 202. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6288468/#ixzz4ieRFWnmn, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
4. Об осуществлении бюджетных инвестиций в проектирование и строительство объектов капитального строительства - центров обработки данных, подведомственных Федеральной налоговой службе [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 05.12.2011 №995. - Режим доступа: http://base.garant.ru/70102718, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
5. Оспанов М.Т. Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений / М.Т. Оспа-нов. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 1997. - 425 с.
E-mail: tatianabatrakova 1@gmail.com
180000 г. Псков, пл. Ленина, д. 2 ФГБОУ ВО «Псковский государственный университет».
Телефон: +7 (8112) 29-70-00
