CC BY
81УДК 343.91 ББК 67.51
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10159
ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ТРУДОУСТРОЙСТВЕ
ГРАЖДАН ПОСЛЕ УВОЛЬНЕНИЯ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Проблемы и решения
Юлия Викторовна МАЛЕВАНОВА,
ведущий научный сотрудник центра научных исследований, доцент кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных
исследований в рамках реализации научного проекта № 19-011-00729А
«Развитие антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления»
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. Одной из мер по противодействию коррупции является предотвращение и урегулирование конфликта интересов. В связи с этим весьма важным представляется антикоррупционный запрет для граждан после увольнения с гражданской службы, реализация которого на практике сталкивается с рядом сложностей.
В статье анализируются проблемы применения норм антикоррупционного законодательства при трудоустройстве бывших государственных гражданских служащих. Предлагается и обосновывается ряд изменений в законодательство о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, противодействие коррупции, антикоррупционный запрет, бывшие государственные гражданские служащие, административная ответственность.
Annotation. One of the measures to combat corruption is the prevention and resolution of conflicts of interest. In this regard, an anti-corruption ban for citizens after leaving the civil service is very important, the implementation of which in practice faces a number of difficulties. The article analyzes the problems of applying the norms of anti-corruption legislation in the employment of former state civil servants. A number of amendments to the anti-corruption legislation and the state civil service are proposed and justified.
Keywords: civil service, anti-corruption, anti-corruption prohibition, former civil servants, administrative responsibility.
Увольнение гражданина с государственной гражданской службы является основанием для возникновения юридических последствий, влияющих на дальнейшую профессиональную деятельность бывшего государственного гражданского служащего (далее — также гражданского служащего).
Антикоррупционное законодательство устанавливает ограничения на трудоустройство
гражданина после увольнения с гражданской службы и обязанности бывшего служащего и его нового работодателя в целях минимизации коррупционных рисков. Данный институт антикоррупционного законодательства представляет собой узаконенное ограничение конституционного права на свободу труда и по-прежнему привлекает к себе внимание ученых1.
№ 3/2019
Обоснованием установления ограничений на заключение трудового или гражданско-правового договора бывшим государственным гражданским служащим является реализация Россией положений Конвенции ООН против коррупции (далее — Конвенция)2.
Пункт 1 ст. 12 Конвенции устанавливает обязанность каждого ратифицировавшего документ государства принять меры по предупреждению коррупции в частном секторе и установить административные санкции, применяемые в случае несоблюдения таких мер.
Подпункт «е» п. 2 ст. 12 Конвенции предписывает установить ограничения «деятельности бывших публичных должностных лиц... в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию» при должных условиях и на разумный срок, «когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор».
В российском законодательстве содержится аналогичная норма в Федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф33 (далее — Закон о противодействии коррупции).
Однако хочется подчеркнуть термин «публичное должностное лицо» и напомнить, что в российском законодательстве о противодействии коррупции и о государственной службе нет ни определения понятия «публичное должностное лицо», ни определения понятия «должностное лицо».
Необходимо отметить, что определение понятия «должностное лицо» в общем виде содержится в УК РФ и КоАП РФ применительно к привлечению должностных лиц к юридической ответственности. Однако термин «должностное лицо» применительно к государственным служащим встречается и в федеральных законах, которые регулируют деятельность отдельных видов государственных служащих, однако без раскрытия данного понятия.
Например, в ст. 3, п. 2, Федерального закона «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ4 сказано, что «судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе»; Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ5 в ст. 64 устанавливает, что «государственный регистратор прав является федеральным государственным гражданским служащим, должностным лицом
органа регистрации прав, наделенным государственными полномочиями по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав».
В науке изучению категории «должностное лицо» посвящен целый ряд работ6.
Мы разделяем позицию П.И. Кононова, который, раскрывая понятие должностного лица в административном праве, предлагает выделить несколько групп данных лиц: публичные должностные лица; частные должностные лица и частно-публичные должностные лица7.
Напрашивается вопрос: необходимо ли закрепление в законодательстве понятия «публичное должностное лицо» в связи с наличием данного определения в ст. 2 Конвенции ООН.
Анализ законодательства показывает, что в нашей стране к лицам, осуществляющим публичные функции согласно Конвенции ООН, могут быть отнесены лица, занимающие государственные должности РФ и субъектов РФ, федеральные государственные служащие и государственные служащие субъектов РФ, а также лица, замещающие муниципальные должности и муниципальные служащие.
Однако важно помнить, что в российском законодательстве в большинстве своем антикоррупционные ограничения и запреты относятся не просто к государственным служащим, а к государственным служащим, замещающим отдельные должности, связанные с коррупционными рисками и включенные в специальные перечни должностей. Поэтому весьма важно определить, что же мы понимаем под термином «публичное должностное лицо» относительно применения положений Конвенции ООН против коррупции. Возможно, его следует закрепить в Законе о противодействии коррупции как общее понятие.
Первоначально рассматриваемый антикоррупционный запрет был императивным и был закреплен в Законе о гражданской службе. После принятия Закона о противодействии коррупции трудоустройство стало возможным, но с согласием комиссии по конфликту интересов. Для бывшего гражданского служащего квалифицирующим признаком является тот факт, что он замещал должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, и выполнял отдельные функции государственного управления организацией, в которую трудоустраивается.
Представляется, что для служащих не всегда просто определить наличие таких отдель-
№ 3/2019
ных функций государственного управления. Зачастую это затруднительно и для самих членов комиссии. Следовательно, необходимо закрепить понятие и критерии осуществления функций государственного управления в федеральном законодательстве.
К тому же в законодательстве речь идет только о заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). А как быть, если гражданин после увольнения со службы ни с кем трудовых или гражданско-правовых договоров не заключает, но при этом осуществляет свою трудовую деятельность в сфере, с которой ранее по службе был связан выполнением отдельных функций государственного управления?
К сожалению, разрешение данного вопроса законодатель обходит стороной.
Согласно ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) административным правонарушением признается «привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного гражданского служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного гражданского служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом о противодействии коррупции».
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции и Правилами сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора (утв. постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 29)8 работодатель в десятидневный срок обязан сообщить об этом, если эта должность входила в соответствующий перечень, представителю нанимателя по последнему месту службы. Действие указанной нормы обеспечивается предусмотренной в ст. 19.29 КоАП РФ ответственностью в виде административного штрафа9.
Необходимо отметить, что ответственность наступает не только за отсутствие уведомления, но и за сообщение о новом месте работы бывшего гражданского служащего за рамками установленного срока10.
Однако новый работодатель не всегда может знать о последнем месте службы принимаемого на работу гражданина. Например, в том слу-
чае, если бывший государственный служащий скрыл этот факт, не предоставил трудовую книжку, обратился с заявлением о выдаче новой трудовой книжки ввиду утери старой. В таком случае не будет состава административного правонарушения по ст. 19.29 КоАП РФ в виду отсутствия субъективной стороны (вины работодателя)11.
Из смысла ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции вытекает, что обязанность работодателя сообщать о заключении договора с гражданином, замещавшим должность государственной службы, не ставится в зависимость от того, исполнял ли гражданин функции государственного управления организацией, с которой заключается договор. Аналогична и позиция судебных органов по данному вопросу12. В то же время необходимо отметить, что такая позиция в ряде случаев противоречит положениям Конвенция ООН против коррупции.
По смыслу диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ административная ответственность может наступать и в случае невыполнения иных требований Закона о противодействии коррупции, например, в случае принятия на работу без согласия комиссии, как это и было первоначально разъяснено в Обзоре судебной практики 2016 г.13.
Несмотря на то, что согласно антикоррупционному законодательству бывшие служащие имеют право замещать должности в организациях в установленных случаях только с согласием комиссии, в Трудовом кодексе РФ не закреплена обязанность граждан получать согласие комиссии перед трудоустройством в организацию, в отношении которой имелись функции государственного управления, а лишь установлена обязанность сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Не установлена также обязанность работодателя требовать от бывшего служащего предоставления согласия комиссии на трудоустройство и отказывать в приеме на работу в случае его отсутствия. Следовательно, данные деяния не являются противоправными и не образуют состава административного правонарушения.
Данная позиция подтверждается п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. № 4614, где говорится, что несоблюдение обязанностей по частям 1 и 2 ст. 12 Закона о противодействии коррупции бывшим государственным служащим не является основанием для привлечения к ответственности работодателя.
№ 3/2019
Безусловно, в настоящее время такое положение объяснимо и закономерно без внесения соответствующих изменений в КоАП РФ и ТК РФ. В противном случае следует изменить формулировку диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ, четко определив объективную сторону правонарушения.
Еще одной проблемой является отсутствие механизма расторжения трудового договора с бывшим гражданским служащим в случае уведомления новым работодателем представителя нанимателя и отказа комиссии в даче согласия на осуществление им трудовой деятельности.
В целях повышения роли антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе законодателю необходимо обратить внимание на разрешение данных вопросов.
1 См., напр.: Чанное С.Е. Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего // Актуальные проблемы рос. права. 2015. № 12;
Барсукое АА. Влияние правоприменительной практики Верховного Суда РФ на институт административной ответственности по ст. 19.29 КоАП // Законность. 2018. № 9;
Бабкин А.И. Применение административной ответственности по статье 19.29 КоАП РФ в целях эффективности противодействия коррупции: По матер. обзора судебной практики // Администратор суда. 2017. № 1; Мадалиееа Л.М. К вопросу эффективности принятия мер по предупреждению коррупции путем применения статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Гос. власть и местное самоуправление. 2016. № 3;
Шилкин А.М. Особенности трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих, замещавших должности, связанные с коррупционными рисками // Управление в современных системах. 2016. № 4 (11); и др. Автор настоящей статьи также затрагивала данную проблему в аспекте имплементации международных антикоррупционных норм в российское административное законодательство.
2 Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ.2006. № 12. Ст. 1231.
3 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
4 Там же. 1997. № 30. Ст. 3590.
5 Там же. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4344.
6 См., напр.: Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Сов. гос-во и право. 1991. № 11. С. 23;
Кононов П.И. Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 16;
Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Совр. право. 2003. № 8. С. 33;
Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная ответственность советских должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1948. С. 65—66; Ямпольская ЦЛ. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы административного права. М., 1949. С. 141;
Петров ЮЛ. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. № 6.
7 Кононов П.И. Должностные лица в административных правоотношениях: понятие и виды / Полицейское право. 2007. № 1 (9).
8 СЗ РФ. 2015. № 4. Ст. 668.
9 См., напр.: Постановление мирового судьи судебного участка № 346 Хорошевского района г. Москвы от 29.09.2015 г.;
Решение судьи Савеловского районного суда г. Москвы от 22.10.2015 г.;
Постановление Моск. городского суда от 10.05.2016 г. № 4а-545/16 // СПС «Консультант Плюс»
10 См., напр.: Постановление мирового судьи судебного участка № 381 Красносельского района г. Москвы от 27.07.2015 г.;
Решение судьи Мещанского районного суда г. Москвы от 30.09.2015 г.;
Постановление Моск. городского суда от 04.05.2016 г. № 4а-1572/16 // СПС «Консультант Плюс»
11 См.: Постановлением Верховного Суда РФ от 20.12.2013 г. № 31-АД13-4 // СПС «Консультант Плюс»
12 См., напр.: Постановление мирового судьи судебного участка № 369 Тверского района г. Москвы от 01.10.2015 г.; Решение судьи Тверского районного суда г. Москвы от 20.10.2015 г.;
Постановление Моск. городского суда от 12.02.2016 г.; Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Талицкого судебного района Свердловской обл. от 21.08.2015 г.;
Решение судьи Талицкого районного суда Свердловской обл. от 06.10.2015 г.;
Постановление Свердловского обл. суда от 16.11. 2015 г. // СПС «Консультант Плюс»
13 Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»
14 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.11.2017 г. № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс»
№ 3/2019
