CC BY
59
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2016
А.И. САТДЫКОВ
заместитель руководителя Центра профессионального образования и систем квалификаций ФГАУ «Федеральный институт развития образования»; старший преподаватель кафедры Системный анализ и моделирование экономических процессов ФГБОУ ВО «Финансовый Университет при Правительстве РФ»
ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ МЕХАНИЗМОВ В СИСТЕМЕ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассматриваются возможности применения концессионных соглашений в системе среднего профессионального образования, а также существующая на сегодняшний день практика использования механизма государственно-частного партнерства в разных отраслях, в том числе и в системе образования. Автором предложены модели взаимодействия между субъектами РФ и компаниями на основе концессионных соглашений, которые могут быть применены в сфере среднего профессионального образования для обновления образовательной инфраструктуры и повышения качества подготовки учащихся, и даны рекомендации по проведению их апробации в субъектах РФ.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, среднее профессиональное образование, квалифицированные кадры, компании, практическая подготовка.
1БЬ: 121, 128.
В настоящее время система среднего профессионального образования (далее СПО) оказалась в сложной ситуации. В связи с отсутствием достаточных средств в бюджетах субъектов РФ для финансирования СПО и развитых связей профессиональных образовательных организаций (далее ПОО) с работодателями, на фоне снижающегося интереса к рабочим профессиям со стороны населения, СПО во многом потеряло способность выпускать на рынок труда востребованных и высококвалифицированных современных специалистов. Вместе с тем для решения задачи развития промышленного потенциала страны такие специалисты остро необходимы. Автором рассматриваются возможные механизмы взаимодействия предприятий и ПОО на основе концессионных соглашений как один из вариантов выхода из сложившейся ситуации.
Инструменты государственно-частного партнерства (далее ГЧП) в России имеют несколько основных форм, а именно: концессионные соглашения, контракты жизненного цикла, государственные контракты на подрядные работы, операторское соглашение и соглашение о государственно-частном партнерстве (в соответствии с региональными законами о ГЧП и вступившим в силу с 1 января 2016 г. Федеральным законом № 224-ФЗ от 13.07.2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ») [1]. Концессионные соглашения являются наиболее распространенной формой ГЧП. В дальнейшем в статье под термином «соглашения о ГЧП» будут пониматься именно перечисленные выше основные формы партнерства.
В нормативно-правовой сфере идет активная работа по институци-онализации различных форм ГЧП и по созданию базы для реализации разных проектов. Законодательной основой для соглашений о ГЧП прежде всего является Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. «О концессионных соглашениях» (далее Закон о концессиях). Закон действует с 2005 г., и в него активно вносятся различные поправки, которые расширяют возможности для его применения. Так, в середине 2015 г. вступили в силу весьма значимые поправки, в том числе: о распространении механизма платы концедента на все объекты концессионного соглашения. Очень важным дополнением, внесенным в Закон о концессиях, стало введение механизма частной инициативы, когда концессионер сам может выйти с предложением к концеденту о заключении соглашения. Важнейшим событием в сфере ГЧП стало принятие в середине 2015 г. Федерального закона № 224-ФЗ.
Практика применения соглашений о ГЧП в России расширяется, и в последние годы количество таких проектов значительно возросло. В конце 2013 г. на разных этапах реализации было 131 соглашение, в конце 2014 г. - около 586 соглашений, а в начале 2016 г. - почти 1300 соглашений1. Такой взрывной рост количества соглашений о ГЧП связан с поручением В.В. Путина, данным им в конце 2013 г., обеспечить передачу в концессию частным операторам всех неэффективных ГУПов и МУПов, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее ЖКХ) [2]. Это предприятия по водоснабжению и водоотведе-нию, котельные, предприятия по утилизации и переработке мусора. В 2014 г. стали активно заключаться муниципальные соглашения по передаче объектов ЖКХ в концессию. Всего на начало 2015 г. было заключено 427 концессионных соглашений в различных отраслях, 80%
1 База проектов Единой информационной системы ГЧП в РФ. pppi.ru/projects.
из них относились к сфере ЖКХ [2]. А в начале 2016 г. концессионных соглашений только в одной сфере ЖКХ было уже около 7002.
Помимо сферы ЖКХ концессионные соглашения активно используются в дорожном строительстве. Так, на основе концессионного соглашения была создана система «Платон» по сбору средств с большегрузного транспорта [1]. В социальной сфере активно заключаются соглашения в сфере спорта - строятся спортивные комплексы, олимпийские центры, физкультурно-оздоровительные центры, ледовые дворцы и прочие объекты спортивной инфраструктуры. Также немало соглашений в сфере здравоохранения по созданию поликлиник, перинатальных центров, диализных центров, фельдшерских пунктов и иных объектов. Заключены и реализуются концессионные соглашения по реконструкции и эксплуатации общественных бань, пансионатов для пожилых людей, парков. Всего, по состоянию на середину 2015 г., было заключено 65 концессионных соглашений в социальной сфере [3].
К социальной сфере относятся и объекты образования. Анализ дайджестов новостных источников за 2012-2015 г., подготавливаемых НП «Центр развития ГЧП»3 и Федеральным Центром проектного финансирования Внешэкономбанка4, позволяет сделать вывод о том, что в сфере образования в подавляющем большинстве соглашений о ГЧП объектом являются детские сады. Это также подтверждает База проектов ГЧП Единой информационной системы ГЧП - в ней содержится 36 проектов в сфере образования, из них 28 объектов - детские сады, остальное - это школы и организации дополнительного образования детей. Из них на основе концессионных соглашений реализуются 34% проектов.
Применение механизма ГЧП в дошкольном образовании связан в первую очередь с большим вниманием к этой проблеме со стороны федеральных властей. В майском указе Президента РФ5 была поставлена цель к 2016 г. сделать дошкольное образование 100%-но доступным для детей от 3 до 7 лет. На решение этой проблемы были выделены большие средства из федерального и региональных бюджетов. Некоторые субъекты РФ, такие как Томская, Ленинградская, Новосибирская области, Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО, Татарстан и другие, использовали соглашения о ГЧП для создания новых детских садов.
2 pppi.ru/news/minstroy-v-otrasli-zhkh-zaklyucheno-okolo-700-koncessionnyh-soglasheniy.
3 p3institute.ru/biblioteka/#tab-25.
4 fa.ru/chair/gcp/smi/Pages/weekly_monitoring.aspx.
5 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 « О мерах по реализации государственной политики в сфере образования и науки» URL: rg.ru/2012/05/09/nauka-dok.html.
Логично предположить, что выросшим детям после детских садов понадобятся школы. В ближайшие 10 лет количество школьников увеличится на 3,5 млн чел. В Минобрнауки России разрабатывается программа строительства школ, которая позволит к 2025 г. создать 7 млн новых мест [4]. Скорее всего, в субъектах РФ будут использоваться соглашения о ГЧП для привлечения частных средств для строительства новых школ, и количество таких проектов в ближайшие годы значительно возрастет.
Если в дошкольном и общем образовании ГЧП используется для привлечения частных инвесторов для создания современной образовательной инфраструктуры, то в системе СПО таких проектов пока нет. Система СПО остро нуждается в обновлении устаревающей инфраструктуры и в привлечении современных компетенций из предприятий реального сектора. Выделенные средства в рамках национального проекта «Образование», а затем и в рамках государственной программы «Развитие образования» не могли кардинально улучшить общее состояние инфраструктуры. В 2014 г. только 10% профессиональных образовательных организаций получили государственную поддержку в материально-техническом переоснащении [5]. Несмотря на декларации о необходимости внедрения механизмов участия работодателей в решении проблем подготовки квалифицированных кадров, системных решений этой проблемы предложено не было. Взаимодействие ПОО и предприятий носит зачастую характер благотворительности и основывается на неформальных договоренностях. Успешных примеров такого взаимодействия - единицы.
Вместе с тем компании нуждаются в квалифицированных рабочих и служащих. На начало 2016 г. в базе вакансий Роструда по 37%-ми вакансий требовались сотрудники со средним профессиональным образованием6. Аналогично в базе портала «Trud.com»7 по наибольшему количеству вакансий нужны специалисты со средним профессиональным образованием. Требования к инженерно-техническим кадрам постоянно возрастают. Однако техническое оснащение колледжей и техникумов, а также развитие кадрового потенциала отстают. Лишь очень небольшой процент образовательных организаций отвечают современным требованиям, поэтому немногие работодатели стремятся их поддерживать.
Привлечение частных инвесторов в сферу профессионального образования позволило бы, во-первых, улучшить образовательную, социальную, коммунальную и спортивную инфраструктуру образовательных организаций. Во-вторых, применение концессионных согла-
6 trudvsem.ru/vacancy/search.
7 russia.trud.com/?education=srednee_specialnoe.
шений позволило бы вовлечь работодателя непосредственно в образовательный процесс, чтобы студенты могли обучаться на современном оборудовании под наставничеством сотрудников высокотехнологичных компаний.
Источник: Составлено автором.
Рис. 1. Концессионное соглашение с концессионером-застройщиком.
Рассмотрим, как механизмы концессионных соглашений могут быть применены в системе СПО. На рис. 1 представлена схема концессионного соглашения ВОТ, то есть «строительство-обслуживание-передача» [6, с. 31]. В данной модели в роли концессионера выступает компания, которая занимается созданием и реконструкцией объектов недвижимости, - это застройщик или девелопер. Концедент в лице руководства субъекта РФ принимает решение о необходимости реконструкции объекта образовательной инфраструктуры. Это могут быть учебные корпуса ПОО, мастерские, общежития или спортивная инфраструктура. По результатам конкурса выбирается компания с наиболее выгодными условиями, и с ней субъект РФ в лице регионального Министерства образования заключает концессионное соглашение. По этому соглашению концессионер обязуется реконструировать объект соглашения, то есть улучшить его эксплуатационные характеристики за свой счет и за счет привлекаемых средств. После реконструкции концессионер осуществляет техническое обслуживание объекта в течение всего срока соглашения. Непосредственной реализацией образовательных программ будет заниматься не концессионер, а государственная ПОО.
Возврат вложенных в реконструкцию средств осуществляется на основе платы концедента, так как концессионер не осуществляет непо-
средственной эксплуатации объекта и возврат средств за счет предоставления услуг невозможен. Для концедента данный механизм может быть привлекателен, поскольку не предполагает единовременных капитальных затрат, обременительных для бюджета, а распределяет выплаты в течение длительного времени. Это дает возможность субъекту РФ за короткий срок улучшить образовательную инфраструктуру нескольких ПОО. Концессионная плата в такой модели не взимается.
Одна из главных сложных проблем данной модели - перераспределение прав владения и пользования между концессионером и государственной ПОО, которая будет непосредственно оказывать образовательные услуги. Согласно части 4 статьи 3 Закона о концессиях, объект должен находиться в собственности концедента и должен быть освобожден от прав третьих лиц, в том числе и от права оперативного управления государственной ПОО. То есть объект образовательной инфраструктуры должен быть выведен с баланса образовательной организации до проведения конкурса. После проведения конкурса объект остается в собственности концедента, а концессионеру передаются права владения и пользования. В концессионном соглашении должно быть предусмотрено, что государственная ПОО эксплуатирует это имущество для реализации образовательных программ, а концессионер осуществляет его техническое обслуживание. Данная конструкция довольно сложна и должна быть детально проработана и отражена в концессионном соглашении, чтобы не возникало конфликтов между концессионером и ПОО при эксплуатации объекта.
Преимуществами данного механизма, по сравнению с выполнением государственных работ, является то, что исполнитель-концессионер заинтересован в максимально качественном строительстве и не заинтересован в превышении расходов по смете. Так как плата кон-цедента фиксируется в соглашении, то в дальнейшем любое превышение расходов по смете или повышенные расходы на текущее обслуживание из-за некачественного строительства уменьшают прибыль концессионера.
Концессионному соглашению как способу привлечения частных инвестиций в реконструкцию существующего имущества государственных ПОО нет альтернативы. Согласно вступившему в силу с 1 января 2016 г. Закону № 224-ФЗ, использовать механизм ГЧП в данном случае нельзя, так как он предполагает переход объекта в собственность частного партнера, а согласно части 2 статьи 102 Закона об образовании8, приватизация имущества образовательных организа-
8 Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
ций запрещена. Контракты жизненного цикла9 на объекты образования не распространяются.
В описанном выше механизме концессионер выступает только в роли застройщика и обслуживает недвижимость, но не участвует непосредственно в образовательном процессе. Вместе с тем для ПОО важно не только улучшение образовательной инфраструктуры, но и вовлечение представителей реального сектора в образовательный процесс, получение доступа к самым современным производственным практикам. На рис. 2 представлена схема, по которой концессионер может осуществлять образовательную деятельность.
Источник: Составлено автором.
Рис. 2. Концессионное соглашение с вовлечением концессионера в реализацию образовательных программ
На стороне концедента выступает субъект РФ, а на стороне концессионера - крупная компания. Концедент по результатам конкурса
9 Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. №1087 «Об определении случаев заключения контрактов жизненного цикла» / Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
передает концессионеру недвижимое имущество и землю. Концессионер создает или реконструирует объект концессионного соглашения, а затем осуществляет его техническое обслуживание и эксплуатацию, то есть обеспечивает реализацию образовательных программ.
В данной модели концессионная плата не предусмотрена. Предполагается, что концедент вложит бюджетные средства на этапе создания или реконструкции объекта соглашения в виде единовременного капитального гранта [7, с. 34]. Концессионер возвращает вложенные средства за счет реализации образовательных программ.
Если в предыдущей модели в роли концессионера выступала компания-застройщик и основной мотивацией было получение прибыли, то в данном случае основным мотивом концессионера становится повышение качества подготовки собственных работников. Поэтому в роли концессионера может выступать крупная компания из добывающей, обрабатывающей, транспортной и других отраслей экономики или объединение нескольких компаний. В связи с этим проведение конкурса является скорее формальностью, так как этому будет предшествовать неформальная договоренность между руководством субъекта РФ и будущим концессионером. Целесообразным будет сначала достижение неформальных договоренностей между участниками соглашения, а затем заключение соглашения с использованием механизма частной инициативы.
Объектом концессионного соглашения в данном случае может стать организация дополнительного профессионального образования или учебный центр профессиональных квалификаций. Потенциальный набор реализуемых программ - это программы дополнительного профессионального образования (далее ДПО) и программы профессионального обучения (далее ПО), которые позволяют за короткий промежуток времени получить сотрудникам необходимые навыки. Короткие программы также более привлекательны с коммерческой точки зрения.
В создаваемой образовательной организации будут проходить обучение как сотрудники компании, так и любые желающие. Также в ней будут реализовывать часть практических модулей для учеников государственной ПОО и проходить обучение безработные по направлению из служб занятости. В этом заключается основная мотивация концедента -создание в субъекте РФ центров, где реализуются высококачественные образовательные программы по востребованным профессиям.
Если в предыдущей модели концессионер занимался реализацией коротких образовательных программ, то в модели, представленной на рис. 3, объектом концессионного соглашения будет имущество государственной ПОО.
В этой модели все аналогично предыдущей, за исключением объекта соглашения. Имущество государственной ПОО передается по кон-
Источник: Составлено автором.
Рис. 3. Концессионное соглашение с передачей государственной ПОО концессионеру.
курсу концессионеру. Последний обязуется реконструировать объект и осуществлять его техническое обслуживание и эксплуатацию. Для этого концессионером будет создана частная ПОО в форме некоммерческой организации, которая будет реализовывать программы среднего профессионального образования. Также дополнительно будут реализовываться программы ДПО и ПО.
Мотивацией для участия концессионера в таком соглашении может быть потребность в большом количестве квалифицированных специалистов. Это могут быть крупнейшие компании страны, такие как «Газпром», НП «Лукойл», НП «Роснефть», РЖД, АФК «Система», «Сибур» и другие. В собственных частных ПОО они могут готовить кадры, максимально подходящие под квалификационные требования компаний, знающие специфику производства и готовые работать сразу после получения диплома.
В роли концессионера могли бы также выступить объединения работодателей или торгово-промышленная палата субъекта. Такие объединения, при наличии необходимых денежных средств, могли бы взять на себя функции по прогнозированию потребности регионального малого и среднего бизнеса в рабочих кадрах и специалистах и организовывать их подготовку.
Для концедента данная модель может быть привлекательна в связи с тем, что позволяет уменьшить нагрузку на региональный бюджет по
содержанию имущества образовательной организации. Для концессионера этот механизм будет самым затратным, так как подразумевает не только большие вложения в реконструкцию имущества, закупку оборудования, но и расходы на текущую образовательную деятельность. Возмещение затрат возможно за счет капитального гранта от конце-дента, за счет бюджетных средств на контрольные цифры приема и за счет реализации программ ДПО и ПО. Тем не менее этих средств, с высокой долей вероятности, не будет хватать на операционную деятельность, и концессионеру придется выделять собственные средства.
Для реализации описанных выше моделей концессионных соглашений на уровне субъектов РФ необходимо выполнение ряда условий. Во-первых, в бюджете субъекта должны быть средства для реализации подобных проектов. Их можно предусмотреть в региональных программах развития образования. Или можно включить проекты по реконструкции инфраструктуры ПОО на уровне субъектов РФ в Федеральную целевую программу развития образования. Выделять эти средства можно на принципе софинансирования, когда Федерация выделяет 50% требуемых средств, а остальное - субъект из собственного бюджета.
Вторым условием является способность субъекта РФ привлекать частные инвестиции на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В качестве ориентира для отбора таких субъектов может служить «Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов»10, составляемый рейтинговым агентством «Эксперт РА». В нем учитываются различные показатели, характеризующие риски инвестора в регионе и потенциал региона. В рейтинге за 2015 г. наиболее привлекательными субъектами РФ для инвесторов являются Московская область, г. Санкт-Петербург, Краснодарский край, Белгородская область, республика Татарстан и другие. В качестве одного из условий выделения денег из федерального бюджета на региональные программы может служить позиция, занимаемая субъектом в рейтинге.
Помимо этого необходимо понимать, что процедуры подготовки и проведения конкурса, контроля за исполнением коцессионного соглашения довольно трудоемки, поэтому наличие у субъекта опыта и сформировавшейся институциональной среды значительно повышают шанс успешной реализации проекта. НП «Центр развития ГЧП» ежегодно составляет рейтинг регионов по уровню развития ГЧП [8], в котором учитывает три основных показателя: опыт реализации проектов, развитость институциональной среды и инвестиционная привлекательность региона. В рейтинге за 2015 г.в первой десятке оказались г. Санкт-Петербург,
10 Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов 2015 года / Эксперт РА. raexpert.ru/ratings/regions/2015.
Татарстан, г. Москва, Новосибирская, Нижегородская, Ленинградская, Самарская, Свердловская, Московская и Воронежская области.
Реализация концессионной модели, в которой в роли концессионера выступает застройщик, в упомянутых выше регионах, которые занимают первые места и по рейтингу регионов ГЧП, и по рейтингу инвестиционной привлекательности, имеет высокие шансы на успех. Для реализации двух других описанных выше моделей необходим концессионер, который нуждается в большом количестве квалифицированных рабочих и служащих. Для отбора таких потенциальных концессионеров может быть использован рейтинг крупнейших компаний России «Эксперт-400» [9]. По данным рейтинга, на нефтяную и нефтегазовую промышленность, банковский сектор и розничную торговлю приходится чуть больше половины суммарной выручки всех участников рейтинга, четверть выручки - на компании транспортной отрасли, электроэнергетики, машиностроения и черной металлургии. Среди крупнейших компаний этих отраслей промышленности находятся потенциальные концессионеры. В нефтяной и нефтегазовой промышленности это «Газпром», НП «Лукойл», НП «Роснефть», «Сургутнефтегаз», «Башнефть»,«Татнефть», «Сибур». В транспортной отрасли можно выделить РЖД, «Аэрофлот» и «Транснефть». В электроэнергетике это «Российские сети», группа «Интер РАО», концерн «Росэнергоатом». Также и в других отраслях можно подобрать крупнейшие компании, которые будут заинтересованы в концессии.
Передача таким компаниям образовательных организаций ПОО позволит улучшить и материально-техническую базу, и качество преподавания. Пилотными проектами могли бы стать передачи колледжей и техникумов компаниям нефтяной и нефтегазовой промышленности в Татарстане, Башкирии, Ямало-Ненецком АО и Ханты-Мансийском АО, в которых развиты эти отрасли экономики и которые входят в первую двадцатку рейтинга регионов по уровню развития ГЧП.
Автором рассмотрены три модели взаимодействия в сфере СПО субъекта РФ и компаний на основе концессионных соглашений. Первая модель направлена на привлечение частных инвестиций в образовательную инфраструктуру государственных ПОО. Вторая и третья модели подразумевают участие концессионера также и в образовательном процессе. Автором предложены потенциальные концеденты, в качестве которых могут выступить субъекты РФ, и компании-концессионеры, которые могли бы участвовать в пилотных концессионных соглашениях. В целом применение концессионных механизмов в системе СПО позволит улучшить состояние образовательной инфраструктуры, расширить ее внутреннее многообразие за счет привлечения новых участников образовательного процесса, а также и связать образование с потребностями конкретных компаний.
Литература
1. Ткаченко М. Будущее регионального ГЧП в дорожном строительстве // Ведомости. 2015, 3 декабря 2015 г. С. 5.
2. Лютова М. Концессии Путину // Ведомости. 2015, 18 марта. С. 5.
3. ЛютоваМ. Свобода выбора партнера // Ведомости. 2015, 17 июня. С. 4.
4. Ивойлова И. В России стартовала госпрограмма строительства школ // Российская газета. 2016, 8 января. rg.ru/2016/01/08/shkola-site.html.
5. Блинов В.И., Есенина Е.Ю. Развитие среднего профессионального образования: сценарии и прогнозы // Профессиональное образование. Столица. 2015. № 3. С. 5-8.
6. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России 2014 / НП «Центр развития ГЧП» и Минэкономразвития России. p3institute.ru/netcat_ files/23/25/Kontsessii.pdf.
7. Практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации (статистика за 2014 год и прогнозы на 2015 год) / Под общ. ред. П.Л. Селезнёва / НП «Центр развития ГЧП» и Минэкономразвития России. М., 2015. p3institute.ru/netcat_files/23/25/Kontsessii_2014.pdf.
8. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014-2015 / НП «Центр развития ГЧП» и Минэкономразвития России. p3institute.ru/netcat_files/18/28/Reyting_2015.pdf.
9. Рейтинг крупнейших компаний России «Экспрет-400» 2015 / Эксперт. 2015. № 43. С. 68-114.
A.I. SATDYKOV
deputy head of the Center of professional education and systems of qualifications of FGAU "Federal Institute of Education Development", senior teacher of Department of system analysis and modeling of economic processes of Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia satdykov.a@firo.ru
APPLICATION OF CONCESSION MECHANISMS IN SYSTEM OF SECONDARY PROFESSIONAL EDUCATION
The paper is dedicated to the possibilities of application of concession agreements in system of secondary professional education as well as the practice of use of the mechanism of public-private partnership existing today in different branches including which can be applied in an education system. The author has offered models of interaction between territorial subjects of the Russian Federation and the companies on the basis of concession agreements which can be applied in the sphere of secondary professional education for the purpose of updating of educational infrastructure and improvement of quality of training. Recommendations about carrying out their approbation in territorial subjects of the Russian Federation are made. Keywords: public-private partnership, concession agreement, secondary professional education, qualified personnel, companies, practical preparation.
JEL: I21,128.
