Применение государственно-частного партнерства на предприятиях минерально-сырьевого комплекса России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Доктор экономических наук, профессор кафедры организации и управления

Национальный минерально-сырьевой университет «Горный»

199106, РФ, г. Санкт-Петербург, Васильевский остров, 21-я линия, 2 Контактный телефон: (911) 848-03-04 e-mail: [email protected]

ПРИВАЛОВ Николай Геннадьевич

ЛЕОНОВИЧ Анна Геннадьевна

Аспирант кафедры организации и управления

Национальный минерально-сырьевой университет «Горный»

199106, РФ, г. Санкт-Петербург, Васильевский остров, 21-я линия, 2 Контактный телефон: (950) 031-35-41 e-mail: [email protected]

Применение государственно-частного партнерства на предприятиях минерально-сырьевого комплекса России

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; минерально-сырьевой комплекс; эффективное управление; реализация проектов; совершенствование законодательной базы.

Рассмотрены проблемы развития форм государственно-частного партнерства в стратегически важных отраслях экономики России. Основное внимание уделено анализу опыта применения государственно-частного партнерства на предприятиях минерально-сырьевого комплекса. Среди причин медленного развития форм государственно-частного партнерства в России выделены такие, как отставание по формированию законодательной базы, отсутствие соответствующей институциональной инфраструктуры и т. д.

В настоящее время всё большую актуальность приобретает исследование государственно-частного партнерства (ГЧП) - сотрудничества государства и бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов на взаимовыгодных условиях. Эти проекты распространяются на различные сферы экономики и технологии - от создания и развития инфраструктуры до разработки и адаптации новых перспективных технологий и видов услуг

Активизация социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. Применительно к некоторым функциям государственного управления выгоднее и эффективнее делегировать часть полномочий управления арендаторам в лице отечественных и зарубежных компаний. В свою очередь, бизнес заинтересован в новых объектах инвестирования.

Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. Со своей стороны бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. Общественная значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг.

В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся, стран наблюдается бурное развитие многообразных форм ГЧП.

© Привалов Н. Г., Леонович А. Г., 2013

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• государственные контракты;

• арендные отношения;

• финансовую аренду (лизинг);

• государственно-частные предприятия;

• соглашения о разделе продукции (СРП);

• концессионные соглашения [2].

Среди стран, применяющих механизмы ГЧП, можно отметить Великобританию, США, Францию и Германию (рис. 1).

Высокая

Низкая

ZI

Кривая развития рынка

Великобритания

Австралия

Новая Зеланди^

Греция Португалия

Китай Венгрия Индия Чехия Словакия Болгария Латвия Хорватия ^ Россия Албанд

Испания Возможность Франция перепрыгнуть через'этап

* Япония

Германия

Бельгия Страны Дания Южной Африки Мексика Польша Финляндия Бразилия

Низкий

Уровень деятельности

Высокий

Рис. 1 «Кривая зрелости» рынка ГЧП 3]

Великобритания является основоположником применения ГЧП; здесь наработан наиболее показательный опыт данного вида партнерств. Впервые ГЧП было зафиксировано в 1981 г. в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В основном в Великобритании ГЧП применяется при реализации проектов национального масштаба (например, таких, как строительство Евротоннеля, Лондонского метрополитена, новых железных дорог).

В США, наоборот, кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии (водопровод, канализация, школьное образование и т. д.).

Франция обладает богатыми традициями ГЧП, включающими в себя деятельность сообществ смешанной экономики (SEM) - развитие земельных участков, строительство автостоянок, предоставление концессий.

В Германии идея ГЧП была давно принята в проектах кооперативного строительства. В контексте региональной структурной политики в начале 1990-х годов были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных игроков (землевладельцы, торговые ассоциации и т. д.) 4].

В активно развивающейся российской экономике по мере роста общественных потребностей сокращается возможность государственного финансирования, и в то же время имеются крупные инвестиционные проекты, реализация которых вследствие их масштабности и социальной значимости не может быть передана во власть одних

только рыночных механизмов. Таковы, например, проекты в сферах национальной безопасности, поддержания правопорядка, жилищно-коммунального хозяйства, добывающей и перерабатывающей промышленности, энергетической и транспортной инфраструктуры, т. е. в сферах, где необходим постоянный контроль государства - за качеством предоставленных услуг, за тарифной политикой, за соблюдением правил безопасности, регламентацией конкуренции и т. д.

В июне 2008 г. с целью содействия разработке и реализации проектов на основе государственно-частного партнерства государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» был создан Центр ГЧП, основными задачами которого являются:

• консультирование органов государственного и муниципального управления по вопросам организации проектов ГЧП;

• разработка методологии организации и управления проектами ГЧП органами государственного и муниципального управления;

• информационное обеспечение рынка проектов ГЧП, в том числе ведение базы данных проектов ГЧП (готовящихся, реализуемых, реализованных), обобщение и распространение опыта организации проектов ГЧП;

• проработка вопросов нормативного характера, необходимых для развития рынка проектов ГЧП и инвестиционной деятельности Внешэкономбанка на данном направлении развития;

• участие в формировании и отборе программ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления по вопросам организации и управления проектами ГЧП.

В настоящий момент Центр осуществляет сопровождение по 29 объектам ГЧП с общим объемом финансирования более 150 млрд р. Проекты охватывают различные сферы инфраструктуры, среди них:

• транспортная инфраструктура;

• промышленная инфраструктура;

• инфраструктура переработки твердых бытовых отходов;

• инфраструктура объектов социальной сферы и туризма;

• жилищно-коммунальная инфраструктура и энергосбережение.

Проекты предназначены для 12 субъектов Федерации в Центральном, Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах.

Для успешной реализации проектов ГЧП требуется создать предварительные условия: соответствующую законодательную базу, достаточно развитый частный сектор и т. д.

В законодательстве РФ фрагментарную правовую регламентацию имеют три основных вида государственно-частного партнерства:

• публичное партнерство;

• социальное партнерство;

• экономическое партнерство.

В качестве подвидов в публичных партнерствах встречаются различные модели партнерств - частная финансовая инициатива и народная финансовая инициатива. В социальных партнерствах превалируют партнерство в сфере труда и партнерство по социальному обслуживанию граждан. В экономических партнерствах встречаются подвиды, которые по содержанию можно определять как модели экономических партнерств; государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием государственных средств; государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием средств частных инвесторов.

К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием государственных средств, можно отнести: реализацию целевых программ

(федеральных, региональных, муниципальных); выполнение субъектом процесса негосударственного управления работами и оказанием услуг для государственных (муниципальных) нужд.

К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием средств частных инвесторов, можно отнести сотрудничество на территории особых экономических зон; концессии, в том числе соглашения о разделе продукции как разновидность концессии, инвестиционные и инновационные проекты 5].

Государственно-частное партнерство в сфере экономики - наиболее часто встречающийся вид сотрудничества с органами публичной власти. Обусловлено это тем, что цели, которые ставят перед собой органы публичной власти и представители бизнеса, довольно часто совпадают, что является довольно мощным стимулом для того, чтобы каждая сторона пыталась устанавливать контакты, старались выстраивать взаимоотношения с желанием воспользоваться потенциалом друг друга, т. е. выстраивать взаимоотношения, результаты которых могли бы быть «интересными» и для государства, и для бизнеса.

Первостепенное значение в институциональном обеспечении ГЧП имеет правовая основа процесса. Правительство России предпринимает значительные усилия в данном направлении. Были приняты нормативные правовые акты, позволяющие ускорить запуск механизмов ГЧП:

• Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изм. и доп.);

• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

• Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства».

Существующая правовая база позволяет отечественным и зарубежным инвесторам воспользоваться возможностью вступать в партнерские отношения с государством. Однако она требует совершенствования.

Одна из стратегически важных сфер деятельности страны - добывающая и перерабатывающая промышленность. В настоящее время минерально-сырьевой комплекс России нуждается в усилении государственного управления, что вызвано отставанием воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов, ростом добычи экспортируемого минерального сырья за счет эксплуатации лучших месторождений, реализации дешевого сырья, а не более дорогих конечных продуктов. По существующему законодательству (ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях») недра не могут быть объектом концессионного соглашения, но в его рамках могут осуществляться содействие инвестиционным процессам, происходящим в отрасли, создание дополнительных возможностей для ее участников, а также решение задач, которые бизнес не способен решить самостоятельно (например, инфраструктурных с использованием средств Инвестиционного фонда).

ГЧП в недропользовании предполагает взаимоотношения государства и частного бизнеса на основе экономико-законодательного объединения материальных и нематериальных ресурсов с целью рационального комплексного использования недр, повышения их конкурентоспособности на основе перехода от сырьевой к инновационной направленности эксплуатации минерально-сырьевой базы страны 6].

В российском минерально-сырьевом комплексе есть примеры успешного применения ГЧП, когда государство берет на себя строительство дорог и электростанций,

а частные инвесторы - реализацию самих бизнес-проектов. К крупным инвестиционным проектам освоения минерально-сырьевой базы востока страны, предусматривающим ГЧП, можно отнести «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» и «Комплексное развитие Южной Якутии».

«Комплексное развитие Нижнего Приангарья» - крупнейший инвестпроект на территории Красноярского края, реализуемый в рамках частно-государственного партнерства (рис. 2). Это один из первых инвестиционных проектов в России, получивший поддержку Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Рис. 2. Источники финансирования проекта «Комплексное развития Нижнего Приангарья»

Освоение Ванкорской группы месторождений в Красноярском крае - один из крупнейших инвестиционных проектов региона, который реализует нефтяная компания «Роснефть». Наиболее масштабные работы развернуты на Ванкорском нефтегазовом месторождении, лицензией на разработку которого владеет дочерняя компания ОАО «НК «Роснефть» - ЗАО «Ванкорнефть».

«Комплексное развитие Южной Якутии» - один из ключевых проектов обеспечения экономической безопасности Дальневосточного региона Российской Федерации. Республика Саха (Якутия), обладающая богатейшим природно-ресурсным потенциалом, сегодня является одним из наиболее инвестиционно привлекательных российских регионов (рис. 3).

Рис. 3. Источники финансирования проекта «Комплексное развитие Южной Якутии»

Ресурсы, таящиеся в глубине недр Республики, до последнего времени были явно недооценены. Особенно значительным потенциалом в этом отношении обладает Южная Якутия. В последнее время Республика становится «локомотивом» социально-экономического развития всего Дальнего Востока России. И речь идет не столько о добыче полезных ископаемых, сколько о развитии перерабатывающих производств.

Примерами ГЧП в минерально-сырьевом комплексе России с участием иностранного капитала в форме соглашения о разделе продукции служат следующие проекты по разработке углеводородного сырья:

• проект «Сахалин-2», включающий Пильтун-Астохское нефтегазоконденсатное и Лунское газоконденсатное месторождения;

млрд р. -’СА -.'.-I Г

Частные Федеральные Краевые Инвестиции

млрд р. -<ал

Инвестиции

• проект «Сахалин-1», включающий Чайвинское, Аркутун-Дагинское и Одоптинс-кое месторождения нефти и газа;

• проект «Харьяга»;

• проект разработки Самотлорского нефтегазоконденсатного месторождения [6].

Развитие этой формы ГЧП продвигается медленно, в том числе из-за нарушения

предписанных инвесторам условий, прежде всего касающихся природоохранной деятельности; и это несмотря на выполнение многих условий социально-экономического характера.

Развитие государственно-частного партнерства для реализации общественно значимых инвестиционных проектов требует реализации институциональных преобразований, например таких, как:

• совершенствование законодательной базы для проведения государственных торгов с целью применения размещения ГЧП-проектов во многих отраслях и сферах;

• осуществление органами публичной власти методологической поддержки подготовки ГЧП-проектов;

• создание института независимой (общественной) экспертизы для обеспечения недискриминации и прозрачности торгов по ГЧП-проектам;

• создание условий для раскрытия информации о публичных предложениях по участию в ГЧП-проектах;

• развитие системы образования государственных и муниципальных служащих по государственно-частному и публично-частному партнерству 5].

Для ускорения воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов, реализации более дорогих конечных продуктов, а не дешевого сырья рекомендуется применять государственно-частное партнерство на предприятиях минерально-сырьевого комплекса в России. При этом необходимо соблюдать основные интересы государства и нации, чтобы не отдать частным инвесторам почти даром богатства недр, которые согласно законодательству России находятся исключительно в федеральной собственности.

Развитие государственно-частного партнерства в России нуждается в мощной поддержке законодателя. От того, насколько полными и качественными окажутся законодательная база ГЧП и экономическая проработка всех аспектов партнерских отношений между государством и бизнесом, будут зависеть перспективы и эффективность реализации масштабных национальных проектов.

Источники

1. Тертышный С. А. Проблемы развития форм государственно-частного партнерства как альтернативы приватизации в России // Записки Горного института. 2008. Т. 179.

2. Лихачев В., Илларионов В., Лебедева М. Российские механизмы государственночастного партнерства // Государственно-частное партнерство в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России. М. : Изд-во журнала «Финансы, экономика, безопасность», 2009.

3. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика : учеб. пособие. М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010.

4. Лихачев В., Азаков М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Государственно-частное партнерство в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России. М. : Изд-во журнала «Финансы, экономика, безопасность», 2009.

5 Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство : учебник. М. : Юстицин-форм, 2012.

6 Полякова И. Г. Особенности государственно-частного партнерства в недропользовании // Нефть, газ и право. 2009. № 5.