CC BY-NC-ND
104
Корытова В.С., Замотин А.Н.1
Применение экологических маркировок в рамках существующих правил международной торговли и перспективы использования экомаркировок в России
Рассмотрены проблемы применения обязательных экологических маркировок в рамках правил международной торговли, а также перспективы применения экологических маркировок в России. Даны и проанализированы определения основных терминов в данной области. Обозначены перспективы применения экологических маркировок в России.
Ключевые слова: экологическая маркировка, процессы и методы производства, не влияющие на характеристики готовой продукции, соглашение по техническим барьерам в торговле.
Определение экологической маркировки
Растущая численность населения, культура массового потребления, чрезмерное использование природных ресурсов и развитие информационных технологий привели к тому, что человечество подошло к критическому порогу эффективного самовоспроизводства природных благ. В связи с этим резко возросло внимание к экологическим проблемам со стороны государства, общественности и бизнеса.
На сегодняшний момент наибольшую обеспокоенность вызывают проблемы изменения климата, чистого воздуха, защиты озонового слоя, доступа к чистой воде, использования почв, уменьшения площадей лесов, выбросов и утилизации отходов, консервации природных ресурсов, достойного питания и др. На фоне роста внимания к данным проблемам возникают различные инициативы и инструменты решения. Одним из таких инструментов является экологическая маркировка.
1 Корытова Вера Сергеевна — ведущий специалист-эксперт Департамента
торговых переговоров Минэкономразвития России. E-mail: <[email protected]>; Замотин Александр Николаевич — старший эксперт по экспортной политике АО «Российский экспертный центр». E-mail: <[email protected]>.
По определению Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), экологическая маркировка — добровольное предоставление лейблов частными или общественными органами для информирования потребителей и, как следствие, продвижения потребительских продуктов, являющихся более дружественными к окружающей среде, чем другие функционально или конкурентно похожие продукты[1].
Несмотря на большое количество определений экомаркировки, можно выделить несколько общих черт, свойственных данному понятию: добровольное нанесение, информирование потребителя, соответствие экологическим требованиям. Однако в определении, используемом ОЭСР, наиболее интересным элементом в контексте торговой политики является сноска на «функционально или конкурентно похожие продукты».
В зависимости от критериев различают следующие виды экомаркировки: добровольная или обязательная;
нацеленная на индивидуальных потребителей, промышленных потребителей, инвесторов, государственные агентства и др.; оценивающая этап потребления продукта, процесса производства или всего жизненного цикла продукта; действующая на одном рынке или на разных рынках; соответствующая критериям, определенным на местном, региональном или международном уровне;
сертификация, осуществляемая третьими сторонами или с помощью самодекларации;
отображающая экологические, социальные, экономические критерии или комбинацию различных параметров [2];
являющаяся рыночными стандартами (условие выхода на рынок) или рыночными нишами (активно развивается сегмент маркированных товаров) [3]; несущая позитивную, негативную или нейтральную информацию (защита окружающей среды, информация о том, что данный продукт загрязняет окружающую среду, нейтральная информация о продукте соответственно) [4] и др.
Несмотря на большое разнообразие видов экомаркировки, следует выделить критерии, которые вызывают наибольшие дебаты в рамках обсуждения проблем международной торговой системы: добровольные и обязательные эко-маркировки, а также маркировки, оценивающие экологическое воздействие готовой продукции, процесса производства или всего жизненного цикла товара.
Почему проблемы анализа определенного этапа жизненного цикла продукта — один из наиболее важных в контексте международной торговой системы и правил ВТО в частности?
Причина кроется в таких существенных для правил ВТО вопросах, как применение и интерпретация определений «аналогичность» товаров и «го-
товый продукт», а также режима наибольшего благоприятствования и национального режима. Исторически при обсуждении торговых вопросов в рамках ВТО рассматривалась исключительно готовая продукция. Однако экологические вопросы подразумевают сокращение негативного воздействия на окружающую среду прежде всего во время процесса производства товара. Таким образом, появляются существенные характеристики, не относящиеся непосредственно к характеристикам готового продукта, — так называемые non-product related process and production methods (nprPPMs — НПР ППМ). К подобным мерам могут относиться требования по сокращению при производстве выбросов вредных веществ, загрязняющих озоновый слой, в воздух, воду, почву, а также по посадке молодых деревьев взамен вырубленных, контролю за восполнимостью рыбных запасов и проч.
^ s
13 И
Экологическая маркировка и Соглашение по техническим барьерам в торговле
Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ) регулирует применение добровольных (стандарты) и обязательных (регламенты) экологических инструментов [5]. При этом необходимо, чтобы требования соответствовали принципам недискриминации и транспарентности, не являлись более ограничивающими торговлю, чем это необходимо, основывались на существующих международных стандартах. Процедуры, регулирующие оценку готового продукта или процессов производства, влияющих на него, — неотъемлемая часть Соглашения и соответствуют подходам, применяемым в ВТО. Наибольшие дебаты возникают вокруг вопросов о том, распространяется ли действие Соглашения по ТБТ на процессы и методы производства, не влияющие на характеристику готовой продукции.
Профессор Института европейского и международного права Эрик Вранс классифицировал мнения, существующие в исследовательских кругах по проблеме включения или исключения НПР ППМ из-под действия ГАТТ или Соглашения по ТБТ:
1) НПР ППМ должны быть рассмотрены в качестве экстерриториальной и/или (неправомерно) односторонней меры;
2) НПР ППМ неизбежно нарушают ст. XI ГАТТ и не могут быть оправданы в рамках ст. XX ГАТТ;
3) НПР ППМ должны быть рассмотрены только в рамках ст. XI ГАТТ, они могут быть оправданы ст. XX ГАТТ;
4) НПР ППМ могут быть рассмотрены в рамках ст. III ГАТТ, но в то же время они неизбежно нарушают ее положения тем, что физически одинаковые продукты, отличающиеся только различиями в процессах и методах производства, должны рассматриваться как аналогичные продукты и всегда получать идентичный режим;
5) НПР ППМ могут быть рассмотрены в рамках ст. III ГАТТ, но при этом де-факто будут признаны дискриминационными на основе того, что
данные меры изменяют конкурентные условия, даже если текст документа составлен в нейтральных формулировках;
6) НПР ППМ не подпадают под действие Соглашения по ТБТ, и, таким образом, их использование запрещено правилами ВТО;
7) НПР ППМ не подпадают под действие Соглашения по ТБТ, поэтому они должны быть рассмотрены в рамках ГАТТ [6].
Следует отметить, что подобные мнения преобладали в 1990-е годы, когда система разрешения споров ВТО только набирала обороты, к тому же не было достаточного опыта рассмотрения соответствующих споров и, как следствие, решений и выводов третейских групп или Апелляционного органа. Однако так как практика разрешения споров в рамках ВТО не создает право прецедента, в настоящее время стороны споров могут приводить аргументы, отражающие приведенные выше варианты, в зависимости от того, «истцом» или «ответчиком» является сторона.
Для того чтобы определить, соответствует ли мера Соглашению по ТБТ, необходимо установить, подходит ли она под определение термина «технический регламент» или «стандарт». Отметим, что исследование добровольных экологических мер, представляющих собой стандарты, — очень интересная и сложная тема, полностью раскрыть которую не удастся в рамках данной статьи, а потому сконцентрируемся исключительно на обязательных экологических маркировках, т.е. на техническом регламенте. В Приложении 1 Соглашения по ТБТ дается следующее определение «технического регламента»:
Технический регламент — документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также включать или содержать только требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или эти-кетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства [5].
Апелляционный орган ВТО по спору «ЕС — Асбест» установил, что для того чтобы мера была классифицирована как технический регламент, она должна соответствовать трем критериям:
1) наличие документа, действие которого распространяется на продукт или группу продуктов;
2) установление таким документом одной или более характеристик в отношении регулируемого продукта;
3) обязательное соответствие данным характеристикам [7].
Кроме того, по названному спору Апелляционный орган также определил значение фразы «одна или более характеристики продукта»: «<...> характеристики продукта, на наш взгляд, включают любые объективно определяемые "особенности", "свойства", "атрибуты" или другой "отличитель-
ный знак" продукта. Такие "характеристики" могут относиться, в частности, к составу продукта, размеру, форме, цвету, текстуре, твердости, растяжимости, горючести, проводимости, плотности или вязкости. В Приложении 1.1 Соглашения по техническим барьерам в торговле в определении "технического регламента" даются некоторые примеры "характеристики продукции" — "к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке и этикетированию". Данные примеры демонстрируют, что "характеристики продукта" включают не только функции и свойства, присущие самой продукции, но и такие характеристики, относящиеся к продукции, как средства идентификации, презентации и внешний вид изделия» [Ibid.].
Как видим, в приведенных определениях используется термин «характеристики продукта», что третейскими группами и Апелляционным органом интерпретировалось только как характеристики готового продукта или процессов и методов производства, влияющих на характеристики готовой продукции. Однако следует отметить, что в Соглашении по ТБТ не выражено четко и однозначно, относятся ли НПР ППМ к мерам, регулируемым данным Соглашением.
При интерпретации терминов в рамках этого Соглашения помимо прочих, уже упомянутых аргументов необходимо отметить «Пояснительную записку» после п. 2 Приложения 1, в которой говорится, что «настоящее Соглашение касается только технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия, относящихся к товарам или процессам и методам производства» [5], что косвенно означает существование возможности рассмотрения НПР ППМ в рамках данного Соглашения.
Несмотря на это, в первом предложении определения «технического регламента» и «стандарта» четко указывается на то, что мера должна отображать «характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства». Иными словами, для полного понимания и решения данной проблемы остается определить, что входит в понятия «связанные» и «связанные с ними».
Таким образом, нетрудно заметить, что существует определенная двойственность формулировок текста Соглашения по ТБТ: в зависимости от целей интерпретации (защита меры или оспаривание ее легитимности) стороны могут воспользоваться данными, по сути противоположными, аргументами.
В таком случае согласно Венской конвенции о праве международных договоров, «ссылка» на которую зафиксирована в Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров ВТО, толкование договора в первую очередь должно осуществляться на основе контекста, объекта, целей договора, а также последующей практики его применения (ст. 31). Однако в случае, если толкование в соответствии со ст. 31 (в на-
шем случае толкование текста) «оставляет значение двусмысленным и неясным», можно воспользоваться дополнительными средствами толкования — подготовленными материалами и обстоятельствами заключения договора (ст. 32) [8].
В данном случае история переговоров по созданию Соглашения по ТБТ говорит о том, что на финальной стадии переговоров Мексикой было выдвинуто предложение, которое впоследствии было принято большинством стран: слова «или связанный» должны стать частью фразы «товары, процессы и методы производства» [9]. Предлагая данный вариант, представитель Мексики обратил внимание на то, что намерение его страны заключалось в том, чтобы исключить НПР ППМ из сферы действия будущего Соглашения по ТБТ [Ibid.]. Однако и здесь существуют свои нюансы. В докладе, описывающем историю переговоров по выработке данного Соглашения, указывается на тот факт, что «соответствующие изменения не были проведены в двух других частях текста, в которых значатся похожие формулировки» [Ibid.] — а именно на вторые предложения в определении «технического регламента» и «стандарта».
Таким образом, несмотря на то что большинство стран — участниц переговоров на тот момент придерживались мнения, что сфера действия Соглашения по ТБТ не должна распространяться на оценку процессов и методов производства, не влияющих на характеристику конечной продукции, двусмысленность и неточность формулировок, до конца не решенные во время переговоров, оставляют свободу для интерпретации, разрешающей рассмотрение названных мер в рамках Соглашения по ТБТ, со стороны третейских групп или Апелляционного органа. Кроме того, некоторые исследователи полагают, что толкование договора в нашем случае не может происходить на основе переговорной истории, поскольку «стороны исходили, очевидно, из ошибочных предположений» [6]. (Заключающихся, скорее всего, в том, что изъятие из-под действия Соглашения по ТБТ не означает запрет меры, так как она все равно может быть рассмотрена в рамках ГАТТ, а исключение из данного Соглашения только расширяет некоторые аспекты неправомерного использования меры.)
По мнению Э. Вранса, если процессы и методы производства, не влияющие на характеристики конечного продукта, не подходят под действие Соглашения по ТБТ, то это приведет к парадоксальным последствиям: подобные меры смогут рассматриваться только в рамках ГАТТ, тогда как менее спорные процессы и методы производства, влияющие на характеристики готовой продукции, должны рассматриваться в рамках Соглашения по ТБТ, которое, в свою очередь, создавалось как более узконаправленное, чем ГАТТ [Ibid.]. Кроме того, тогда бы исключалась возможность оспаривать меры на соответствие ст. 2.2 Соглашения по ТБТ, в которой указывается на то, что недискриминационные меры должны быть «наименее ограничивающими торговлю».
Экологическая маркировка в рамках системы 11
разрешения споров ВТО | I
В рамках системы разрешения споров ВТО наиболее приближенными § §
к экологической проблематике являются споры, перечисленные в приво- * 1
димой табл. 1. При этом большинство споров касалось прежде всего гото- ^ 5
вой продукции, процессов и методов производства, влияющих на характеристики готовой продукции (7 из 9). «США — Креветки» и «США — Тунец II» представляют собой споры, вынесенные в отношении мер, регулирующих процессы и методы производства, не влияющие на характеристики конечного продукта.
Таблица 1
Споры ВТО, затрагивающие экологические вопросы (1995-2013 гг.)
Номер спора Краткое название спора Указываемые статьи соглашений при подаче запроса на консультацию Статьи, по которым были вынесены решения/статус спора
DS4 США — Бензин Ст. I, III ГАТТ; ст. 2 ТБТ Ст. III, XX ГАТТ
DS58 США — Креветки Ст. I, XI, XIII, XX ГАТТ Ст. XI, XX ГАТТ
DS135 ЕС — Асбест Ст. III, XI, XXIII ГАТТ; ст. 2, 3, 5 СФС; ст. 2 ТБТ Прилож. 1.1 ТБТ; ст. III, XX, XXIII ГАТТ
DS332 Бразилия — Восстановленные шины Ст. I, III, XI, XIII ГАТТ Ст. III, XI, XX ГАТТ
DS381 США — Тунец II (Мексика) Ст. I, III ГАТТ; ст. 2, 5, 6, 8 ТБТ Прилож. 1.1 ТБТ, ст. 2.1, 2.2, 2.4 ТБТ
DS400, DS401 ЕС — Продукты из тюленей Ст. 4.2 ССХ; ст. I, III, XI, XXIII ГАТТ; ст. 2, 5 ТБТ Прилож. 1.1, ст. 2.1, 2.2, 5.1.2, 5.2.1 ТБТ; ст. I, III, XI, XX ГАТТ; ст. 4 ССХ
DS421 Молдова — Экологический сбор Ст. III ГАТТ Не определен состав третейской группы
DS459 ЕС — Биодизельное топливо СтЛ, III ГАТТ; ст. 2, 5 ТБТ; ст. XVI СВТО; ст. 2 ТРИМС; ст. 3, 5, 2, 1, 6 СКМ В процессе консультаций
DS469 ЕС — Сельдь Ст. I, V, XI ГАТТ Образована третейская группа
П р и м е ч а н и е. СФС — соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм; ССХ — Соглашение ВТО по сельскому хозяйству; СКМ — Соглашение ВТО по субсидиям и компенсационным мерам; СВТО — Соглашение об учреждении ВТО.
Необходимо отметить, что по мере накопления опыта, выводов и решений третейских групп и Апелляционного органа сложилось мнение, что применение оценки процессов и методов производства, не влияющих на характеристики готового продукта, не противоречит положениям ГАТТ-94,
если выполняются условия предоставления режима наибольшего благоприятствования, национального режима или если мера соответствует положениям ст. XX ГАТТ-94. (Об этом свидетельствуют решения по спору «США — Креветки», которые «разрешили» рассмотрение НПР ППМ в качестве торговой меры в рамках ВТО.)
Таким образом, вопрос правомерного рассмотрения проблем НПР ППМ в рамках ГАТТ-94 можно считать относительно решенным. Однако все еще остаются вопросы по поводу применения Соглашения по ТБТ. Как видно из табл. 1, среди представленных экологических мер в большинстве споров «истцы» ссылались на Соглашение по ТБТ — «США — Бензин», «ЕС — Асбест», «США — Тунец II», «ЕС — Продукты из тюленей», «ЕС — Биодизельное топливо». При этом лишь по спорам «ЕС — Асбест», «США — Тунец II» и «ЕС — Продукты из тюленей» было вынесено решение в соответствии с Соглашением по ТБТ. Спор «США — Тунец II» следует рассмотреть подробнее, так как он единственный из оставшихся представляет регулирование процессов и методов производства, не влияющих на характеристики готовой продукции, а кроме того, напрямую рассматривает проблему экологических маркировок.
Основная претензия Мексики сводилась к тому, что определенные меры США, регулирующие предоставление эколейбла Dolphin — Safe (на основе предоставленных данных о зоне вылова и используемых методов вылова), не соответствуют положениям ГАТТ-94 и Соглашения по ТБТ. Данный спор примечателен тем, что в отличие от предыдущих споров решение было вынесено исключительно по Соглашению по ТБТ, а не по ГАТТ, как было прежде. Во-первых, третейской группой был определен термин «технический регламент» и было установлено, что данные меры США являются «техническим регламентом». Во-вторых, было установлено, что меры США не соответствуют ст. 2.1 (не предоставлялся режим наибольшего благоприятствования), соответствуют ст. 2.2, т.е. мера не является более ограничивающей торговлю, чем это необходимо, и ст. 2.4 (не существовало соответствующего международного стандарта, который можно было бы использовать) [10, para. 407].
При обсуждении вопроса соответствия определению «технического регламента» третейская группа воспользовалась тестом, примененным в споре «ЕС — Асбест», описанным выше (продукт или группа продуктов, одна или более характеристики продукта, обязательное исполнение).
Наиболее важным для настоящей статьи элементом данного анализа является определение третейской группой того, «применимы» ли требования к маркировке, установленные США, к «продукту, процессу или методу производства» (второе предложение Приложения 1.1). При этом Мексика указывала на то, что данная фраза означает «требования к маркировке, которые применяются к продукту, процессу или методу производства», и что меры США, таким образом, напрямую применяются к определенному «продукту» — тунцу и продуктам из тунца [5]. США, в свою очередь, отмечали,
что фраза «в той степени, как они применяются к» означает требования к маркировке, которые «ссылаются, затрагивают или связаны с продуктом, процессом или методом производства». При этом США установили, что условия предоставления эколейбла Dolphin — Safe «относятся к обоим наименованиям — к продуктам из тунца и к методу производства» [11]. Третейская группа согласилась с интерпретацией США: термин «в той степени как они применяются к» означает, что требования к экомаркировке и другие элементы, перечисленные во втором предложении, должны относиться и затрагивать «продукт, процесс или метод производства» [Ibid.].
Третейская группа также подчеркнула, что «она не находит необходимым дополнительно расследовать, соответствуют ли требования к экомарки-ровке первому предложению Приложения 1.1 — «характеристики продукта или связанные с ними процессы и методы производства», так как Апелляционный орган в споре «ЕС — Асбест» определил, что второе предложение четко говорит о том, что объект технического регламента может быть ограничен одним из элементов, перечисленных во втором предложении [11, para. 7.78]. Кроме того, третейская группа указывала на то, что Апелляционный орган также определил, что «требования к маркировке», как и другие элементы второго предложения Приложения 1.1, являются «характеристиками продукта» в значении первого предложения [Ibid., para. 7.79].
Таким образом, можно сделать вывод, что проблема оценки процессов и методов производства, не влияющих на характеристики конечной продукции, как таковая не стояла перед участниками спора, третейской группой или Апелляционным органом. В отношении же определения термина «технический регламент» все стороны прежде всего склонялись к обсуждению проблемы определения и интерпретации термина «обязательный», поэтому проблема определения значения фразы «связанный с ними» не нашла своего решения. Однако необходимо отметить, что концентрация внимания сторон спора на втором предложении Приложения 1.1 косвенно свидетельствует не только о его значимости, но и о том, что оно является интерпретацией и объяснением первого предложения. Следовательно, термин «связанный с ними» может относиться к процессам и методам производства, не влияющим на характеристики готового товара.
Экологическая маркировка представляет собой один из инструментов экологической политики государства и бизнеса. При этом в большинстве своем цель экологической маркировки — информирование потребителей о том, что товар произведен с минимальными возможными негативными последствиями для окружающей среды. Данная особенность экомаркиро-вок, а именно оценка экологической эффективности при процессе производства, — наиболее проблематична с точки зрения определения понятия «аналогичности» продуктов и вопросов определения соответствия оценки жизненного цикла товара и торговых соглашений, исторически регулировавших только готовые товары.
^ s
13 И
Соглашение по ТБТ интересно тем, что изначально при его обсуждении указывалось на то, что процессы и методы производства, не влияющие на характеристики готовой продукции, не должны рассматриваться в рамках данного Соглашения. Однако при составлении текста остались нерешенными отдельные моменты, которые третейские группы или Апелляционный орган могли бы использовать для интерпретации в пользу легитимизации НПР ППМ в рамках названного Соглашения.
Поскольку вопрос интерпретации первого предложения Приложения 1.1 Соглашения по ТБТ, а также связи между первым и вторым предложениями в рамках урегулирования споров не затрагивался, то окончательное юридическое решение о том, правомерно ли рассматривать НПР ППМ в целом и обязательную экологическую маркировку в частности, в рамках Соглашения по ТБТ еще предстоит найти.
Перспективы применения экологической маркировки в России
В законодательстве РФ действует несколько законов, сферы распространения которых по формальным признакам можно отнести к регулированию производства и обращения на рынке экологически чистой продукции, в том числе к маркированию такой продукции и сведениям, которые должны содержаться на этикетках или в сопроводительной документации.
К таковым можно отнести следующие законодательные акты:
• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
• Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
• Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-! «О защите прав потребителей».
Необходимо отметить, что ни в одном законодательном акте, действующем на территории РФ, не содержатся и научно не обоснованы определение понятия «экологически чистый продукт» и производные от него понятия (экологическая маркировка, экомаркировка и др.).
В настоящее время словосочетания «экологически чистый продукт», «экологическая маркировка», «экомаркировка» и другие применяются в различного рода государственных программах и планах с целью развития направлений производства и обращения на территории РФ или отдельного субъекта РФ экологической продукции. Например,
• распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р утверждена Государственная программа РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы. Подпрограммой «Регулирование качества окружающей среды» указанной Государственной программы одной из мер государ-
ственного регулирования называется «Повышение конкурентоспособности продукции на мировом рынке за счет внедрения экологически безопасных технологий и экологической маркировки продукции»;
• распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р утверждена Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года, в которой в части развития фармацевтической промышленности данного федерального округа в качестве перспективного развития выделено «развитие сектора производства лекарственных препаратов, а также создание систем стандартизации, экомаркировки и продвижение региональных брендов»;
• приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298 утверждена Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, которой устанавливается, что основными направлениями действий по решению задачи обеспечения сбора и представления достоверной информации о деятельности по обращению с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в числе прочих является «нанесение на товары (продукцию) в упаковке и без упаковки специальной экомаркировки в соответствии с принятыми международными стандартами в целях:
□ принятия производителями решений относительно разработки новых или усовершенствования существующих товаров (продукции) и упаковки к ним;
□ указания предпочтительного способа удаления после употребления;
□ упрощения процесса раздельного сбора отходов после утраты такими товарами (продукцией) своих потребительских свойств.
При этом в российском законодательстве об охране окружающей среды используется понятие «наилучшая существующая технология» (НСТ), т.е. «технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов». НСТ используется для определения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в целях снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Таким образом, в случае применения «наилучших существующих технологий» в процессе производства можно предположить, что выпускаемая при этом продукция будет экологичнее той, которая производится в обычных условиях без применения специальных технологий. Однако это не говорит о том, что данная продукция является «экологически чистой», и применять такое словосочетания в информации к продукции недопустимо.
Подобные отступления в настоящее время широко применяются при реализации продукции. Например, довольно часто на прилавках магазинов встречается продукция с маркировкой «Не содержит ГМО». Необходимо
заметить, что такая надпись — всего лишь маркетинговая уловка, поскольку данная продукция может содержать генно-модифицированные организмы, но в пределах допустимой нормы.
В случае с «наилучшими существующими технологиями» можно говорить только о том, что на маркировке продукции будет указано, что она произведена с применением наилучшей существующей технологии, а не является «экологически чистой», поскольку в соответствии с законодательством о защите прав потребителей изготовитель (продавец) обязан предоставлять потребителю достоверную информацию о товарах, обеспечивающую возможность их правильного выбора.
В РФ требования к продукции, в том числе к маркированию и информированию потребителей о свойствах выпускаемой в обращение продукции, регламентируются законодательством о техническом регулировании.
Техническое регулирование потенциально представляет собой эффективный инструмент реализации торговой политики, повышения внешней и внутренней конкурентоспособности отечественной продукции и экономики в целом, активизации инновационных процессов. Основной нормативный правовой акт в данной области — Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — ФЗ ОТР). Принятие в 2002 г. этого Федерального закона было направлено не только на реформирование системы технического регулирования (стандартизация, оценка соответствия, государственный контроль и др.), но и стало важнейшим шагом в рамках переговорного процесса присоединения России к ВТО, так как его базовые положения основаны на требованиях, установленных Соглашением по ТБТ.
Сфера применения ФЗ ОТР распространяется на разработку, принятие, применение и исполнение требований к продукции или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Обязательные для применения требования должны содержаться в технических регламентах. ФЗ ОТР дает следующее определение технического регламента.
Технический регламент — документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Для исполнения требований технических регламентов, а также оценки соответствия разрабатываются стандарты, применяемые на добровольной основе.
Стандарт — документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Далее ФЗ ОТР конкретизирует, какие виды безопасности должны быть обеспечены при разработке и принятии технических регламентов. Основными из них являются:
• безопасность излучений;
• биологическая безопасность;
• взрывобезопасность;
• механическая безопасность;
• пожарная безопасность;
• термическая безопасность;
• химическая безопасность;
• электрическая безопасность;
• радиационная безопасность населения и др.
Обеспечение в технических регламентах указанных видов безопасности является логическим шагом в условиях достижения определяющих целей по защите жизни или здоровья граждан, а также охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.
В контексте рассматриваемой темы данные положения ФЗ ОТР предполагают, что при разработке технических регламентов должны учитываться все факторы, которые могут нанести вред жизни и здоровью граждан, окружающей среде, животным и растениям, в том числе и экологические.
Однако несмотря на указанные цели, в ФЗ ОТР делается ряд исключений по сферам, которые ФЗ ОТР не регулирует. В частности, это отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды, что, на наш взгляд, может привести к проблемам с точки зрения обеспечения достижения цели по охране окружающей среды.
ФЗ ОТР конкретно определяет положения, которые должны содержаться в технических регламентах, а именно:
• перечень и/или описание объектов технического регулирования;
• требования к этим объектам;
• правила их идентификации в целях применения технического регламента;
• правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия);
• определяемые с учетом степени риска предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования;
• требования к терминологии;
• требования к упаковке;
• требования к маркировке или этикеткам и правилам их нанесения;
• требования энергетической эффективности и ресурсосбережения.
Следовательно, установление в технических регламентах требований к маркировке является таким же обязательным условием, как установление объектов технического регулирования и требований к ним.
Здесь нужно отметить, что при установлении в техническом регламенте требований к объектам технического регулирования и маркировке преследуются разные цели. Если в первом случае это охрана жизни и здоровья граждан, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, то во втором — это действия, направленные на информирование и невведение в заблуждение потребителей, т.е. технический регламент может содержать требования не только к информации о соответствии продукции обязательным требованиям, но и к информации о составе продукции, материалах, сроке годности и хранения и др., в том числе и в отношении экологических свойств продукции.
Необходимо отметить, что соответствующие положения в области технического регулирования также установлены в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Так, Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации определено, что в технических регламентах Таможенного союза (ЕАЭС) устанавливаются требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, а также правила идентификации, формы, схемы и процедуры оценки (подтверждения) соответствия. В техническом регламенте Таможенного союза (ЕАЭС) также могут содержаться требования к терминологии, упаковке, маркировке, этикеткам и правилам их нанесения, санитарные, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования и процедуры.
Действующие в настоящее время в Российской Федерации технические регламенты, а также технические регламенты Таможенного союза (ЕАЭС), несмотря на то что устанавливают «экологические» требования, не содержат положений на обязательное указание на этикетках экологических свойств выпускаемой в обращение продукции.
В основном требования к маркированию сводятся к указанию следующей информации:
• наименование страны, где изготовлена продукция;
• наименование и местонахождение изготовителя (уполномоченного изготовителем лица), импортера, дистрибьютора;
• наименование и вид (назначение) изделия;
• дата изготовления;
• единый знак обращения на рынке;
• срок службы продукции (при необходимости);
• гарантийный срок службы (при необходимости);
• товарным" знак (при наличии).
Кроме того, в некоторых технических регламентах установлена специальная норма в отношении использования «экологической маркировки». Например, в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков» установлено, что не допускается использования указаний «экологически чистая», «ор-топедическая»и других аналогичных указаний без соответствующего подтверждения. Подобные требования содержатся и в других технических регламентах.
Следовательно, несмотря на то что технический регламент обеспечивает необходимый уровень безопасности в отношении соответствующей продукции, считать ее 100%-ной «экологически чистой» при точном выполнении его требований невозможно.
Тогда возникает вопрос, где должны содержаться повышенные требования, при подтверждении на соответствие которым будет доказана «экологическая чистота» выпускаемой в обращение продукции? Данные требования могут содержаться в различного рода стандартах (национальных, международных организаций).
ФЗ ОТР установил, что целями стандартизации в том числе являются:
• повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений;
• обеспечение конкурентоспособности и качества продукции, рационального использования ресурсов, проведения анализа характеристик продукции, добровольного подтверждения соответствия продукции.
Учитывая, что одним из принципов стандартизации является недопустимость установления стандартов, противоречащих техническим регламентам, в рамках выполнения указанных выше целей можно говорить о том, что стандарты могут содержать настолько завышенные требования к продукции, насколько современные технологии позволяют обеспечить производство такой продукции.
Однако производственными технологиями процесс выпуска в обращение данной продукции не заканчивается. Одним из основных этапов является подтверждение соответствия этой продукции заявленным требованиям, осуществляемое перед выпуском в обращение.
В данном случае подтверждение соответствия зависит от трех составляющих, без которых невозможно будет провести эту процедуру:
1) наличие действующих правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов;
2) наличие необходимого испытательного оборудования, позволяющее провести испытания на соответствие продукции завышенным требованиям;
3) наличие аккредитации в национальной системе аккредитации.
Первая составляющая зависит от наличия утвержденных в установленном порядке правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов, а также утвержденных и аттестованных методик.
Вторая составляющая зависит от развития научно-технического прогресса, позволяющего обеспечить производство необходимого испытательного оборудования.
Выполнение третьей составляющей зависит от получения органами по сертификации и испытательными лабораториями (центрами) аккредитации, для чего необходимо пройти определенную законодательством об аккредитации процедуру. Здесь также все неоднозначно, поскольку процедура аккредитации связана с оценкой органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), в рамках которой должно быть подтверждено, что органы и лаборатории способны выполнять процедуры подтверждения соответствия на завышенные требования, установленные в стандартах. Такая оценка напрямую зависит от наличия экспертов по аккредитации с необходимым уровнем квалификации. Необходимо отметить, что в основном все эксперты по аккредитации нацелены на оценку органов и лабораторий в рамках технических регламентов с минимально необходимыми требованиями, в связи с чем при получении аккредитации на более жесткие требования можно столкнуться с определенными сложностями.
ФЗ ОТР допускает создание систем добровольной сертификации. Лицо (или лица), создавшее систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяет участников данной системы. Такая система может предусматривать применение знака соответствия.
Суть создания подобных инструментов предполагает, что требования (характеристики), на соответствие которым будет проходить сертификация в рамках системы, должны быть существенно выше требований, установленных в технических регламентах.
Учитывая, что некоторые технические регламенты, как отмечалось, однозначно устанавливают запрет использования в маркировке словосочетания
«экологически чистый продукт», основное развитие данное направление получило как раз в сфере стандартизации. Так, в настоящее время в России действует ряд добровольных для применения национальных стандартов, регламентирующих вопросы экологического маркирования:
ГОСТ Р ИСО 14020-2011 «Этикетки и декларации экологические. Основные принципы». Стандарт идентичен международному стандарту ИСО 14020:2000 «Этикетки и декларации экологические. Основные принципы» (ISO 14020:2000 «Environmental labels and declarations — General principles»).
Данным национальным стандартом устанавливается определение понятия «экологическая этикетка», «экологическая декларация» (environmental labels, environmental declarations), под которым понимается заявление, информирующее об экологических аспектах продукции или услуг.
Экологические этикетки или декларации могут иметь форму заявления, знака или графического изображения на этикетке продукции или упаковки, приводимого в сопроводительной документации, техническом описании, рекламном проспекте, информационном листке для общественности или другим способом.
Общая цель экологических этикеток и деклараций — доведение до потребителя надежной, точной и достоверной информации об экологических аспектах продукции и услугах, способствование удовлетворению потребностей в такой продукции и услугах, оказывающих меньшее отрицательное воздействие на окружающую среду.
ГОСТ Р ИСО 14024-2000 «Этикетки и декларации экологические. Экологическая маркировка типа I. Принципы и процедуры». Стандарт представляет собой аутентичный текст международного стандарта ИСО 14024:1999 «Этикетки и декларации экологические. Экологическая маркировка типа I. Принципы и процедуры».
Стандарт определяет принципы и процедуры разработки программ экологической маркировки типа I, включая выбор групп однородной продукции, критерии экологичности продукции и функциональные характеристики продукции, а также оценку и демонстрацию соответствия.
Цель стандарта — обеспечение прозрачности и доверительности при внедрении программ экологической маркировки и гармонизация принципов и процедур, применимых к этим программам.
Программа экологической маркировки типа I (Type I environmental labelling programme) — добровольная, основанная на многих критериях программа третьей стороны, которая предусматривает выдачу лицензии на использование экологической этикетки, свидетельствующей об экологической пред-
почтительности какой-либо продукции в рамках определенной группы однородной продукции на основе рассмотрения ее жизненного цикла.
Целью программ экологической маркировки является способствование снижению вредных воздействий на окружающую среду, связанных с продукцией, путем идентификации продукции, отвечающей критериям экологической предпочтительности конкретной программы экологической маркировки.
Стандарт устанавливает необходимые процедуры для осуществления экологической маркировки типа I, а также требования к сертификации и соответствию.
ГОСТ Р ИСО 14021-2000 «Этикетки и декларации экологические. Самодекларируемые экологические заявления (экологическая маркировка по типу II)». Стандарт представляет собой аутентичный текст международного стандарта ИСО 14021:1999 «Этикетки и декларации экологические. Самодекларируемые экологические заявления (экологическая маркировка по типу II)».
Стандарт устанавливает требования к экологическим заявлениям в виде формулировок, знаков и графических изображений, касающихся продукции, общих методов оценивания и проверки самодекларируемых экологических заявлений и специализированных методов оценивания и проверки отдельных заявлений.
Экологическое заявление (environmental claim) — словесная формулировка, символ или графическое изображение, указывающие на экологический аспект продукции, компонента или упаковки. Экологическое заявление может быть сделано на этикетках продукции или упаковки, в документации на продукцию, техническом бюллетене, рекламном проспекте, рекламе, с помощью телемаркетинга, а также цифровых или электронных средств массовой информации, таких как Интернет.
Общая цель экологических этикеток и деклараций состоит в том, чтобы через точную, не вводящую в заблуждение информацию об экологических аспектах продукции, способствовать спросу и поставке той продукции, которая вызывает меньшую нагрузку на окружающую среду, стимулируя тем самым непрерывное улучшение окружающей среды с помощью рынка.
Цель принятия стандарта — гармонизация использования экологических заявлений. При этом достигается следующее:
• составление точных и проверяемых экологических заявлений, которые не вводят в заблуждение;
• увеличение возможностей рынка стимулировать улучшение экологич-ности производства, процессов и продукции;
• предотвращение или сокращение до минимума неоправданных заявлений;
• уменьшение путаницы на рынке;
• поощрение международной торговли;
• возможность покупателей, потенциальных покупателей и пользователей продукции получить больше информации.
Данный национальный стандарт также устанавливает:
• требования к экологическим заявлениям;
• процедуры оценки и проверки заявлений;
• специальные требования к заявлениям.
ГОСТ Р ИСО 14025-2012 «Этикетки и декларации экологические. Экологические декларации типа III. Принципы и процедуры». Стандарт идентичен международному стандарту ИСО 14025:2006 «Экологические знаки и декларации. Экологические декларации типа III. Принципы и процедуры» (ISO 14025:2006 «Environmental labels and declarations. Type III environmental declarations. Principles and procedures»).
Стандартом определены понятия «экологическая этикетка», «экологическая декларация», «экологическая декларация типа III».
Экологическая этикетка, экологическая декларация — заявление, информирующее об экологических аспектах продукции или услуг.
Экологическая декларация типа III (type III environmental declaration) — декларация, содержащая количественные экологические данные с использованием предварительно установленных параметров и, если необходимо, дополнительную экологическую информацию.
Общая задача экологических этикеток и деклараций состоит в содействии спросу и поставкам продукции, создающей меньшую нагрузку на окружающую среду путем обмена проверяемой и достоверной информацией, не вводящей в заблуждение.
К основным задачам экологических деклараций типа III относятся:
• предоставление информации, полученной на основе оценки жизненного цикла продукции, а также дополнительной информации об экологических аспектах продукции;
• оказание помощи покупателям и пользователям в сравнении продукции;
• поощрение улучшения экологических характеристик продукции;
• предоставление информации для оценки экологических воздействий продукции на протяжении ее жизненного цикла.
Кроме указанных выше добровольных национальных стандартов некоторые производители продукции применяют механизмы добровольной сертификации на подтверждение соответствия повышенным экологическим требованиям, действующим в рамках добровольных систем сертификации, например «Листок жизни», Санкт-Петербургский «Зеленый Крест», «Свободно от
хлора», «Экотест Плюс», «Петербургская марка качества», «Здоровое питание. Ленинградская область», «Эко-Контроль», «ЧИСТЫЕ РОСЫ» и др.
Таким образом, производители, заинтересованные в подтверждении соответствия своей продукции экологическим требованиям, кроме прохождения обязательных процедур подтверждения соответствия, установленных техническим регламентами, проводят добровольную сертификацию в рамках добровольных систем сертификации с возможностью маркировки продукции знаком соответствия этой системы. Учитывая, что затраты, понесенные производителем на подтверждение соответствия продукции, относятся на ее себестоимость, можно предположить, что стоимость такой продукции после проведения добровольной сертификации будет значительно выше, чем обычной продукции.
Необходимо отметить, что вопросы производства и обращения «экологически чистой продукции», а также использования экологической маркировки более значительное развитие получили в рамках СНГ.
Так, на 29-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ (постановление от 31 октября 2007 г. № 29-14) принят «Модельный экологический кодекс для государств — участников Содружества Независимых Государств».
Данным Кодексом определено понятие «экологическая маркировка», под которой понимается специальная система знаков и обозначений, являющаяся одним из экологических рыночных факторов, влияющих на конкурентоспособность товаров, и используемая для информирования клиентов и партнеров об экологических особенностях продукции, процессах ее разработки, производства и утилизации. Кроме того, Кодексом установлено, что задачами экологической маркировки являются:
• защита потребителей от приобретения (использования) продукции, опасной для окружающей среды и здоровья человека;
• рекомендация потребителям продукции, отвечающей стандартам качества;
• предотвращение загрязнения окружающей среды при производстве, использовании и ликвидации (утилизации, переработке) всех видов продукции;
• обеспечение экологической безопасности оборудования, технологических процессов, производств и продукции;
• внедрение экологически безопасных технологических процессов, оборудования и производства;
• предотвращение ввоза в страну экологически опасных продукции и технологий;
• содействие экспорту и повышению конкурентоспособности отечественной продукции.
Объектом экологической маркировки является продукция, способная оказывать вредное воздействие на окружающую среду, здоровье населения
и биологические ресурсы. Объект экологической маркировки включает процесс производства продукции и применяемые технологии, рассматриваемые с позиции возможных угроз экологической безопасности.
Производители маркируют свою продукцию экологическими знаками на добровольной основе после подтверждения соответствия.
Экологическая маркировка продукции осуществляется независимыми негосударственными органами (ассоциации, союзы потребителей) в соответствующей отрасли в порядке, предусмотренном законодательством государства СНГ о техническом регулировании.
Указанные требования названного Кодекса могут быть впоследствии инкорпорированы в систему российского законодательства или систему нормативных правовых актов ЕАЭС.
Таким образом, для развития рынка экологически чистой продукции с последующим применением экологической маркировки следует создавать соответствующую нормативную правовую базу, которая будет регламентировать отношения по производству и обращению экологически чистой продукции, стимулирование применения экологически чистых технологий (наилучших существующих технологий), а также маркировки продукции, информирования потребителей о ее свойствах. Данные действия впоследствии могут придать импульс развитию данного направления в Российской Федерации.
Источники
[1] Environmental Labelling in OECD Countries. OECD, Paris, 1991.
[2] Rotherham T. The Trade and Environmental Effects of Ecolables: Assessment and Response // UNEP. URL: <http://www.unep.ch/etb/publications/Ecola-belpap141005f.pdf>.
[3] Earley J., Anderson L.K. Developing-country Access to Developed-country Markets under Selected Ecolabelling Programmes // OECD, 2003. URL: <http:// search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=COM/ENV/ TD(2003)30/FINAL&docLanguage=En>.
[4] Goldberg D.M. Eco-labeling Standards, Green Procurement and the WTO: Significance for World Bank Borrowers // The Center for International Environmental Law, 2005. URL: <http://www.ciel.org/Publications/Ecolabel-ing_WTO_Mar05.pdf>.
[5] Соглашение по техническим барьерам в торговле (Agreementon Technical Barriersto Trade) // Портал «Россия и ВТО». URL: <http://www.wto.ru>.
Vranes E. Trade and the Environment: Fundamental Issues in International Law, WTO Law, and Legal theory // Oxford Scholarship Online. URL: <http://library.hse.ru/>.
WTO Analytical Index: Technical Barriers. World Trade Organization. URL: <http://www.wto.org>.
Венская конвенция о праве международных договоров. URL: <http:// www.un.org/ru>.
Negotiating History of the Coverage of the Agreement on Technical Barriers to Trade with Regard to Labelling Requirements, Voluntary Standards and Processes and Production Methods Unrelated to Product Characteristics // WTO Documents: WT/CTE/W/10, G/TBT/W/11.
[10] Appellate Body Report: United States — Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products // WTO Documents: WT/DS381/AB/R.
[11] Panel Report: United States — Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products // WTO Documents: WT/DS381/R.
Koritova V., Zamotin A.1
Practical implementation of ecolabelling within international trade rules and its prospects for Russia
The problems of both introduction and implementation of eco-labels required by the Technical Barriers to Trade WTO Agreement were considered. The main definitions in respective fields were given and analyzed. The main prospects for application of eco-labels in Russia were presented.
Key words: eco-labelling; labeling; product description; best available technology; technical regulation; standard; voluntary certification.
Статья поступила в редакцию 12 января 2016 г.
1 Koritova Vera — Head expert Department for Trade Negotiations Ministry of Economic
Development of the Russian Federation. E-mail: <[email protected]>; Zamotin Alexander — senior expert for export policy of Russian Export Center. E-mail: <[email protected]>.
¡1
H [7]
S *
[8] [9]
