CC BY
15
DOI 10.26105/SSPU.2020.69.6.010 УДК 94(47)»1960/1980»:504.06 ББК 63.3(2)632-2-9
Е.Д. МАКЕЕВА
ПРИЧИНЫ НИЗКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В 1960-1980-Е ГГ.
(НА МАТЕРИАЛАХ КУЙБЫШЕВСКОГО ОБЛАСТНОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ)
E.D. MAKEEVA
REASONS OF LOW EFFICIENCY OF THE ENVIRONMENTAL ACTIVITIES OF LOCAL AUTHORITIES IN 1960-1980S (ON THE MATERIALS OF THE KUYBYSHEV REGIONAL COUNCIL OF PEOPLE'S DEPUTIES)
В статье рассмотрен опыт природоохранной деятельности местных органов власти в СССР в 1960-1980-е гг. на примере Куйбышевской (ныне — Самарской) области и проанализированы причины ее низкой эффективности. Куйбышевская область в послевоенный период была одним из наиболее развитых в промышленном отношении регионов страны, на её территории располагались многие экологически вредные и опасные объекты. Вопросы охраны природы здесь приобрели особую значимость уже в середине ХХ в. Местные особенности управленческой деятельности в сфере природопользования были характерны для большинства экономически развитых регионов России. Их изучение и анализ позволяет извлечь определенные уроки и определить возможные пути дальнейшего совершенствования экологической политики современного российского государства. Источниковой базой исследования послужили как опубликованные, так и неопубликованные архивные документы, многие из которых впервые вводятся автором в научный оборот.
The article deals with the experience of environmental protection activities of local authorities in the USSR in the 1960s and 1980s, using the example of the Kuybyshev (now Samara) region, and analyzes the reasons for its low efficiency. In the post-war period, the Kuybyshev region was one of the most industrially developed regions of the country. Many environmentally harmful and dangerous objects were located on its territory. Issues of nature protection here have become particularly important in the mid-twentieth century. Local features of management activities in the field of environmental management were typical for most of the economically developed regions of Russia. Their study and analysis allows us to draw certain lessons and identify possible ways to further improve the environmental policy of the modern Russian state. The research is based on both published and unpublished archival documents, many of which are first introduced by the author into scientific circulation.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: охрана природы, природоохранная деятельность, местные органы власти, комиссия по охране природы, Куйбышевский областной Совет народных депутатов.
KEY WORDS: nature protection, nature protection activities, local authorities, nature protection Commission, Kuybyshev regional Council of people's deputies.
ВВЕДЕНИЕ. Одной из наиболее серьезных угроз, нависших над современной Россией, является расширение масштабов и углубление экологического кризиса. Проблемы загряз-
нения окружающей среды, обусловленные накоплением бытовых отходов, работой промышленных предприятий, техногенными авариями и катастрофами сегодня актуальны для многих регионов страны. Реагировать на их возникновение и обострение, в первую очередь, должны местные органы власти. Советский опыт деятельности в сфере охраны природы, несомненно, может быть полезен в современных условиях. Его изучение и анализ поможет избежать ошибок прошлого.
ЦЕЛЬЮ данной статьи является выявление и анализ причин низкой эффективности природоохранной деятельности местных органов власти в СССР в 1960-1980-х гг.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Формирование системы управления природоохранной деятельностью в регионах России началось вскоре после принятия 27 октября 1960 г. закона «Об охране природы в РСФСР», впервые определившего контуры экологической политики страны. Контроль за данной сферой жизни общества был возложен на республиканские, региональные и местные органы исполнительной власти, а также министерства, ведомства и совнархозы [6]. В 1960-е гг. при областных, городских и районных советах депутатов трудящихся (с 1977 г. — советах народных депутатов) были созданы постоянные комиссии, занимавшиеся вопросами охраны природы и благоустройства. Они выполняли функции координации и контроля природоохранной деятельности различных организаций в регионах и на местах.
В составе Куйбышевского областного Совета депутатов трудящихся постоянная комиссия по охране природы появилась в 1966 г. [18, л. 346]. Ее документы (протоколы заседаний, постановления, решения и т.п.), а также материалы местных партийных органов и Куйбышевского областного совета Всероссийского общества охраны природы (ВООП) составили основу источниковой базы данного исследования. Кроме того, источниками для подготовки данной статьи послужили постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и другие официальные документы экологической тематики.
Анализу результатов деятельности постоянной комиссии по охране природы Куйбышевского областного Совета народных депутатов предшествовало изучение ее состава. Выяснилось, что ни одного ученого-специалиста в сфере экологии, природопользования или естественных наук в нее не входило. Членами комиссии являлись в основном представители советской и хозяйственной номенклатуры, рабочего класса и крестьянства [18, л. 346-347]. Безусловно, данный факт стал косвенной причиной того, что принимаемые депутатами решения не были ориентированы на разработку и реализацию действенных научно-обоснованных природоохранных мер. Работа комиссии была нацелена преимущественно на контроль выполнения постановлений вышестоящих органов власти. При этом управленческие и координационные функции ею практически не осуществлялись. Контроль же проводился тремя способами: во-первых, проводились рейды по объектам, воздействовавшим на окружающую природную среду; во-вторых, на предприятия направлялись депутатские запросы с требованием предоставить справку или отчет о том, как выполняется закон об охране природы и различные постановления в данной сфере; в-третьих, на заседаниях комиссии заслушивались и обсуждались отчеты руководителей предприятий и организаций о природоохранной деятельности подведомственных им структур.
В случае выявления тяжких и систематических нарушений природоохранного законодательства, проверку проводила прокуратура, направлявшая затем сведения в комиссию по охране природы. Так, 30 октября 1972 г. члены комиссии заслушали доклад начальника управления лесного хозяйства «Об охране лесов и лесных насаждений в области» В. Прокопова, в котором шла речь о лесовосстановительных работах, действиях, направленных на защиту лесов от вредителей и пожаров, помощи лесничествам со стороны школьников и общественных инспекторов. Докладчик упомянул и проблему хищений леса населением, но в целом ситуацию в лесном хозяйстве Куйбышевской области комиссия по охране природы признала удовлетворительной [17, л. 193-197]. Однако проверка, проведенная позже органами прокуратуры, выявила
многочисленные нарушения законов об охране леса и искусственных лесных насаждений: только за 1972 г. их было зафиксировано 448. Наиболее распространенными среди них стали случаи самовольной рубки леса и захвата участков государственного лесного фонда, площадь которых за год увеличилась более чем в два раза (с 2,15 га до 4,88 га) [13, л. 48]. Результаты прокурорской проверки показали также, что статистические данные областного управления лесного хозяйства не соответствуют действительности: они существенно занижены. Отдельные нарушения вовсе не регистрируются и в статистическом отчете не отражаются. Лесники не соблюдают инструкции при составлении актов о хищениях леса и затягивают сроки подачи документов в лесхозы: «ряд актов о лесонарушениях в лесхозе лежит без движения месяцами и годами» [13, л. 50].
Какова же была реакция местных органов власти, которые в данном случае представляла постоянная комиссия по охране природы Куйбышевского областного Совета депутатов трудящихся, на выявляемые регулярно нарушения природоохранного законодательства? К сожалению, она, как правило, ограничивалась порицанием виновников и рекомендациями усилить контроль в той или иной сфере природопользования. Изучение способов и форм реагирования местных органов власти на различные экологические вызовы составило основную задачу данного исследования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. При изучении протоколов заседаний постоянной комиссии по охране природы Куйбышевского областного Совета депутатов трудящихся обращает на себя внимание тот факт, что по итогам обсуждения тех или иных вопросов экологического характера, депутаты всегда выносили довольно мягкие решения. Например, заседание комиссии от 20 июня 1968 г. было посвящено обсуждению мероприятий по охране и воспроизводству рыбных запасов области, проводимых Куйбышевским рыбопромышленным трестом. Заслушав и обсудив доклад управляющего трестом Кореневского А.Г., члены комиссии пришли к выводу, что некоторая работа по охране рыбных ресурсов проводится, но в целом состояние дел в данной сфере остается неудовлетворительным. Запасы рыбы в водоемах из года в год уменьшались, план по выращиванию товарной прудовой рыбы в 1968 г. мог быть выполнен только на 50% (5500 ц вместо 10950 ц). Выделяемые на строительство прудовых рыбоводных хозяйств средства систематически не осваивались, уже семь лет подряд срывались сроки ввода в эксплуатацию рыбопитомника на базе Черновского водохранилища. В хозяйствах треста были выявлены факты браконьерства [15, л. 35-36]. Совокупность перечисленных нарушений свидетельствовала о невыполнении должностных обязанностей руководством треста, что должно было повлечь за собой жесткие меры наказания, вплоть до увольнения начальника и главного инженера. Однако депутатская комиссия принимает следующее решение:
1. Предложить руководству Куйбышевского рыбопромышленного треста принять меры к устранению отмеченных недостатков.
2. Особое внимание обратить на строительство и реконструкцию рыбопитомников.
3. Предложить руководству строительного треста № 24 ликвидировать отставание в сооружении рыбопитомника «Черновский».
4. Предложить руководству Куйбышевского рыбопромышленного треста усилить воспитательную работу в коллективах, добиться полной ликвидации фактов браконьерства среди рыбодобытчиков [15, л. 35-36].
Очевидно, что содержание данной резолюции не соответствует характеру результатов деятельности руководства рыбопромышленного треста. Никакого наказания, в том числе денежными штрафами, назначено не было. Конкретных мер, нацеленных на ликвидацию выявленных проблем, не запланировано. Используемые формулировки: «предложить...», «обратить внимание...», «усилить воспитательную работу.» абсолютно формальны и ни к чему не обязывали тех, в отношении кого выносилось данное решение.
На заседании комиссии от 29 августа 1969 г. с докладом об охране животного мира области выступал главный охотничий инспектор при облисполкоме Петрухин С. А. Выяснилось, что охотничьи хозяйства зачастую безответственно относятся к сохранению и воспроизводству зверя и птицы. Заготовку кормов на зиму не проводят или проводят совершенно недостаточно, искусственных водоемов и гнездовий не строят, облесения открытых водоемов не проводят. Многие нефтепромыслы загрязняют территории, уменьшая тем самым ареал обитания птиц и зверей в области. Неправильное отношение к использованию химикатов работниками лесного хозяйства вызывает массовое отравление и гибель фауны, в том числе певчих птиц, которых в области становится все меньше [15, л. 20-21].
Депутатская комиссия при формулировке решения по данному вопросу вновь ограничилась общими фразами, не назначив ни одной конкретной меры наказания в отношении нарушителей природоохранного законодательства:
1. Предложить Госохотинспекции и правлению областного общества охотников усилить контроль за выполнением статьи 11 закона «Об охране природы в РСФСР» и постановления Совета Министров РСФСР «О ведении охотничьих хозяйств» и добиваться строгого соблюдения установленных правил охоты и рыболовства.
2. Решительно улучшить воспитательную работу с коллективами охотничьих хозяйств, направляя их внимание, главным образом, на сохранение и воспроизводство зверя, птицы, рыбы.
3. Предложить областному управлению сельского хозяйства обязать руководителей колхозов и совхозов не допускать случаев оставления удобрений на полях.
4. Предложить правлению областного общества охотников и органам милиции усилить контроль и борьбу с браконьерством [15, л. 21].
Многие вопросы обсуждались на заседаниях постоянной комиссии по охране природы из года в год, но к положительным результатам это не приводило. Так, решения, направленные на повышение эффективности охраны леса и фауны от браконьерства, принимались депутатами неоднократно [15, л. 21, 67; 12, л. 127], однако ситуация в данной сфере не улучшалась. На заседании 20 марта 1979 г. прозвучало, что областное управление лесного хозяйства в течение многих лет не выполняет своих обязанностей по охране фауны. Мало того, некоторые работники гослесоохраны сами встают на путь браконьерства, нарушая сроки и правила охоты [12, л. 126].
Подобных примеров в архивных документах фондов Куйбышевского облисполкома было обнаружено достаточно. Все они свидетельствуют о том, что решения местной власти и инициируемые ею мероприятия, направленные на оптимизацию природоохранной сферы, зачастую носили формальный характер и не приносили желаемого результата. Почему же не принимались более жесткие меры? Дело в том, что постоянные комиссии по охране природы, координировавшие всю природоохранную работу в регионе, не обладали достаточными властными полномочиями, что являлось первой и важнейшей причиной низкой эффективности их деятельности. Они не имели практически никаких рычагов воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, в частности, не могли их оштрафовать, что вносило ноту формализма во все принимаемые решения. Механизм привлечения депутатами должностных лиц к ответственности просто отсутствовал.
Реальной властью в сфере природопользования обладали различные министерства и хозяйственные ведомства, которым принадлежали предприятия и другая собственность в регионах. Они имели неограниченные финансовые возможности и часто действовали в обход Советов, поэтому «решения постоянных депутатских комиссий носили в основном рекомендательный (то есть необязательный) характер для тех, кто их должен был исполнять» [2, с. 53; 14, л. 187; 19, л. 3; 20, л. 4], что подтверждается формулировками пунктов данных решений: «предложить...», «просить...», «рекомендовать.», «обратить внимание.» и т.д. [14, л. 187; 21, л. 3; 22, л. 4 и др.].
Со временем актуальность экологической повестки в деятельности местных органов власти возрастала. После выхода в свет постановления партии и правительства «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» от 29 декабря 1972 г. [8, с. 211-225] экологические вопросы все чаще стали обсуждаться на заседаниях обкомов и горкомов КПСС, облисполкомов и горисполкомов, областных и городских Советов депутатов трудящихся. Куйбышевский облисполком, например, только за три года (с 1972 по 1974 гг.) рассмотрел и принял решения по 13 вопросам природоохранного характера [12, л. 102-104]. Однако остановить и предотвратить нарушения природоохранного законодательства каким-либо предприятием, находившимся в ведении одного из хозяйственных министерств или ведомств, ни постоянные депутатские комиссии, ни местные органы исполнительной власти не могли. Воля местных властей, мнение населения и интересы регионов зачастую игнорировались Москвой, где, собственно, и принимались все решения. Значительное количество фактов это подтверждает.
В качестве примера можно привести историю строительства в Тольятти химического завода «Тольяттиазот» в начале 1970-х гг. Экологическая обстановка в этом городе ухудшалась, начиная с 1950-х гг., в связи со строительством нескольких крупных промышленных предприятий, в том числе ВАЗа. Уровень загрязнения атмосферного воздуха в жилой зоне превышал предельно допустимые значения по сернистому газу — в 3 раза, фтористому водороду — в 8 раз, окиси углерода — в 12 раз [11, л. 16]. К началу 1971 г. в городе сложилась тяжелая ситуация на очистных сооружениях завода «Синтезкаучук», производивших очистку хозфекальных стоков города и промышленных стоков ряда предприятий. Мощность этих сооружений была исчерпана как по гидравлической, так и по биологической нагрузке [16, л. 164]. «Куйбышевский обком партии обратился в ЦК КПСС с просьбой отменить запланированное строительство завода «Тольяттиазот», учитывая неизбежность негативных последствий этого решения для здоровья жителей города. Однако эта просьба не была удовлетворена, очередное экологически-опасное предприятие в Тольятти было построено и заработало в полую силу. Министерство химической промышленности СССР выделяло средства на мероприятия по охране городской среды, но они не могли компенсировать ущерб, нанесенный природе и здоровью горожан» [2, с. 53].
19 декабря 1979 г. на заседании постоянной комиссии по охране природы Куйбышевского областного Совета народных депутатов рассматривался вопрос «О состоянии природоохранной работы на предприятиях нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности г. Новокуйбышевска». По итогам его обсуждения депутаты отметили, что работа по охране окружающей среды в городе Новокуйбышевск проводится, предприятиями принят целый ряд мер, направленных на улучшение качества сточных вод и атмосферных выбросов. Но, несмотря на это, городская среда оставалась сильно загрязненной. Количество выбросов в атмосферу составляло более 1120 т/сутки вредных веществ, из них 740 т/сутки (66%) приходилось на нефтеперерабатывающий завод (НПЗ) и нефтехимический комбинат [12, л. 111]. В городском воздухе постоянно обнаруживалось существенное превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: по углеродам — в 12 раз, по окиси углерода — в 86 раз, по сероводороду — в 15 раз, по фенолу — в 27 раз. Такое положение дел, по мнению членов комиссии, сложилось в результате неудовлетворительного освоения капитальных затрат на строительство сооружений для очистки стоков и газов от вредных примесей. Из 2746 тыс. руб., отпущенных на 1979 г., за 11 месяцев было освоено только 1393 тыс. руб. (50,7%). Перегруженность очистных сооружений, неудовлетворительное состояние трубопроводов всех назначений приводили к авариям и утечкам вредных веществ, вызывающим загрязнение почвы, воздуха и воды [12, л. 112-113].
Новокуйбышевский НПЗ неоднократно и ранее признавался одним из наиболее экологически-опасных предприятий области. Вопросы о загрязнении окружающей среды его выбросами много
раз обсуждались как на уровне городских, так и на уровне областных органов власти. Однако никаких серьезных мер воздействия к руководству предприятия на местном уровне не было принято, поскольку завод принадлежал Министерству нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР, для которого гораздо большее значение имели показатели выполнения планов по производству продукции, а не мониторинга состояния окружающей среды далекого от Москвы маленького города.
Центральные органы власти при принятии каких-либо решений в сфере природопользования ориентировались, прежде всего, на ведомственные интересы. Вопросами проектирования, размещения, строительства и реконструкции предприятий в регионах занимались не только хозяйственные ведомства, но и отраслевые отделы ЦК КПСС. Они же принимали решения, связанные с охраной окружающей среды. Но происходило это, как правило, только в случае возникновения аварий, сопровождавшихся вредными выбросами в больших объемах или гибелью людей [1, с. 239].
Функции экологического надзора, контроля и координации деятельности всех организаций должно было выполнять специальное ведомство с особыми полномочиями в составе Совета Министров СССР. Только в этом случае можно было бы добиться от руководства предприятий выполнения всех принимаемых решений и постановлений органов власти по вопросам охраны природы. Однако такое ведомство, получившее название Государственный комитет по охране природы СССР, было создано только в 1988 г., когда экологическая ситуация в некоторых регионах страны уже стала критической. До этого момента, в 1960-1980-е гг. в вопросах управления природопользованием и охраной природы царил настоящий хаос. Наряду с органами власти, экологические функции в регионах выполняли другие ведомства и организации, интересы которых не всегда совпадали.
Так, в Куйбышевской области, помимо постоянной комиссии по охране природы при областном Совете народных депутатов, решением экологических вопросов занимались: Средне-Волжское бассейновое территориальное управление по регулированию использования и охраны вод, областная станция защиты растений, областная санитарно-эпидемиологическая станция, областное управление лесного хозяйства, государственная охотничья инспекция, Приволжское управление гидрометеорологической службы и др. Общественный мониторинг осуществляли также областной совет Всероссийского общества охраны природы, областной комитет народного контроля и студенческие дружины охраны природы.
Выполнение природоохранных функций множеством различных организаций, которые зачастую действовали несогласованно, создавало искусственные сложности в управлении природопользованием, нивелировало целесообразность проводимых мероприятий. Случалось, что одно ведомство пыталось сохранить и защитить природную среду, а другое в то же время ее загрязняло и разрушало. Например, огромные средства и усилия тратились на спасение водоемов, в частности, малых рек. По этому поводу в 1981 г. вышло в свет постановление Совета Министров РСФСР [7], основные тезисы которого вскоре были продублированы в постановлении Куйбышевского облисполкома [18, л. 194]. Акцент в обоих документах был сделан на необходимости строительства очистных сооружений на промышленных предприятиях и контроле качества их работы. Одновременно городские коммунальные системы, колхозы и совхозы сбрасывали в те же водоемы свои неочищенные и частично очищенные сточные воды в неограниченных объемах.
Отсутствие в СССР единого органа управления охраной природы с министерскими полномочиями, распыленность экологических функций и компетенций, как на уровне всей страны, так и на уровне отдельных регионов, противоречивость принимаемых разными ведомствами решений — все это в совокупности стало второй причиной низкой эффективности природоохранной деятельности местных органов власти.
В качестве третьей причины можно назвать приоритет ведомственных интересов в решении любых вопросов природопользования и охраны природы, пропагандировавшийся государством. Хозяйственные министерства и ведомства должны были не только выполнять план любой ценой, но и соблюдать нормы природоохранного законодательства, самостоятельно осуществляя контроль рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды своими предприятиями. Это влекло повсеместные злоупотребления на местах.
В многочисленных постановлениях ЦК КПСС и Советов Министров СССР и РСФСР, принятых в 1970-1980-е гг., речь шла о внедрении в стране комплексного подхода к природоохранной деятельности на основе достижений научно-технического прогресса. Министерства и ведомства, у которых в подчинении находились объекты, загрязнявшие природную среду, обязали создавать специальные подразделения для решения экологических вопросов [3, с. 317-321]. В результате одни и те же структуры получили возможность и эксплуатировать, и защищать природу, что обусловливало принятие противоречивых решений.
Что касается местных органов власти, то их природоохранная деятельность в основном ограничивалась распоряжениями о строительстве очистных сооружений на предприятиях и объектах коммунального хозяйства, а также контролем их исполнения. Данный подход позволял демонстрировать в отчетах определенные числовые показатели и имитировать таким образом активную деятельность по охране окружающей среды. Степень ее эффективности оценивалась не с точки зрения экологического состояния территории региона, а с учетом количества построенных и запущенных в эксплуатацию установок по очистке вредных выбросов и процента освоения денежных средств, выделенных на их строительство. Объем финансирования охраны окружающей среды со стороны Минсельхоза, Минводхоза, Минхимпрома и других ведомств, постоянно увеличивался, однако расходовались эти деньги зачастую неэффективно и не в полном объеме, а экологическая ситуация при этом ухудшалась. В случае возникновения противоречия интересов местных органов власти и могущественных хозяйственных ведомств, перевес неизменно оказывался на стороне последних, поскольку они обладали деньгами, возможностями и связями в столице.
Ярким примером проявления ведомственного подхода к управлению природопользованием на местах и приоритета отраслевых интересов является история многолетней борьбы за сохранение уникального природного памятника Куйбышевской области — Самарской Луки. Еще в 1940-х гг. на ее территории началась разработка месторождений нефти, а затем — карьерная добыча щебня и известняка. 2 апреля 1968 г. Куйбышевский облисполком принял постановление «О сохранении природы Самарской Луки, Жигулевских и Сокольих гор» [10, л. 45-49.], в котором отмечалось, что добыча строительного сырья наносит существенный вред местной природе: вырубается лес, загрязняются Волга и прибрежные территории. Руководство области потребовало «прекратить здесь новое промышленное строительство, остановить геологоразведочные работы и обязать Министерство промстройматериалов РСФСР закрыть карьер и приступить к благоустройству территории. Однако данное решение так и осталось «на бумаге», борьба за сохранение природных богатств Самарской Луки продолжилась. В 1984 г., благодаря усилиям ученых-экологов и неравнодушной общественности, был открыт государственный национальный парк «Самарская Лука», однако предприятия на его территории свою работу продолжили» [2, с. 52-53].
В 1990 г. комиссия по экологии Куйбышевского городского Совета народных депутатов констатировала, что ни одно из решений об охране природы Самарской Луки, принятых властью, не было выполнено полностью [21, л. 4.]. Вплоть до ликвидации Советов в 1993 г., вынос промышленных и сельскохозяйственных объектов за пределы Самарской Луки оставался одним из часто обсуждаемых вопросов на заседаниях Куйбышевского областного Совета народных депутатов. Проблема так и не была решена окончательно, так как определяющую роль в ее
существовании играли ведомственные интересы Министерства промстройматериалов. Добыча щебня и известняка для государства имела гораздо большее значение, чем сбережение волжской природы.
Четвертой причиной низкой эффективности природоохранной деятельности местных органов власти в советский период являлось отсутствие возможности проявления ими какой-либо инициативы. Экологические вопросы решались повсюду одинаково, без учета местной специфики, по указу и под контролем руководства страны. Каждое постановление партии и правительства обсуждалось на заседаниях обкомов КПСС и облисполкомов, после чего региональные органы власти принимали свои постановления о воплощении в жизнь решений центральных органов власти, разрабатывался план соответствующих мероприятий.
«Научно-обоснованная концепция природопользования и общегосударственная экологическая программа в СССР отсутствовали. Соответственно, регионы не имели своих схем охраны природы, которые могли бы обеспечивать сбалансированное развитие производительных сил с учетом территориальных природных особенностей и при этом выступать в качестве противовеса узковедомственным интересам» [2, с. 54-55]. Министерства, владевшие большей частью предприятий в регионах, проявляли заботу лишь о развитии производства и реализации своих планов и установок, максимально ограничивая ассигнования на решение инфраструктурных, социально-бытовых, культурных и экологических проблем городов, где данные предприятия размещались. Это, безусловно, противоречило интересам местного населения. Ущерб окружающей среде наносился значительный, особенно если производимая продукция имела большую ценность для государства. В этом случае из региона «выжималось» все, что было возможно, без учета последствий для природы и здоровья людей. Такой подход применялся чаще всего предприятиями машиностроительной, нефтеперерабатывающей, химической отраслей промышленности и военно-промышленного комплекса.
Наиболее эффективным способом решения проблем региона, который могла использовать местная власть, было привлечение новых капиталовложений из Москвы для строительства нового предприятия, которое могло оказаться еще более «вредным». Однако в этом случае «обеспечивалось поступление денежных средств, позволявших развивать инфраструктуру и создавать новые рабочие места. Таким образом, возникал замкнутый круг: для получения денег на природоохранные мероприятия строились новые заводы и фабрики» [2, с. 55], но, как только они начинали работать, уровень загрязнения окружающей среды возрастал еще сильнее.
В начале 1980-х гг. российским руководством была предпринята очередная попытка усовершенствовать процесс управления охраной природы и активизировать природоохранную деятельность в стране. В 1982 г. создаются комиссии по охране окружающей среде и рациональному использованию природных ресурсов при органах исполнительной власти. Сначала при Совете Министров РСФСР, затем — при исполкомах областных Советов народных депутатов и Советах министров автономных республик, округов, краев и областей. Их полномочия были несколько шире, чем у комиссий депутатских Советов: например, «они имели право накладывать материальные санкции на нарушителей природоохранного законодательства и ходатайствовать о приостановлении загрязняющих производств. Их указания являлись обязательными для всех предприятий, учреждений и организаций региона, но на практике принимаемые ими решения тоже носили лишь рекомендательный характер. Отменять экологически опасные проекты или закрывать вредные производства комиссии исполкомов были неправомочны, они могли только ходатайствовать об этом перед вышестоящими инстанциями» [2, с. 55].
Результатам работы этих комиссий дал оценку председатель Союза экологов России А. К. Весе-лов в 1988 г.: «практика показала, что в большинстве случаев эти общественные формирования либо не работают, либо работают формально, то есть результат их деятельности незначителен. <...> Полномочия Советов народных депутатов низкие. В большинстве случаев вопросы об эко-
логических нарушениях рассматриваются на заседании исполкома или сессии Совета, хотя грубые нарушения норм охраны природы носят систематический характер. Решение исполкома не имеет реальной силы, так как правового механизма обеспечения реализации такого решения в законодательстве нет. Таким образом, местные Советы народных депутатов не могут осуществлять эффективный контроль и координацию природоохранных органов» [3, с. 278].
Между тем, экологическая обстановка в стране неуклонно ухудшалась, состояние окружающей среды оказывало негативное влияние на здоровье населения. В связи с этим во второй половине 1980-х гг. и центральные, и местные органы власти промышленно развитых регионов начинают проявлять заметное беспокойство и озабоченность. На заседаниях Куйбышевского областного Совета народных депутатов все чаще обсуждались экологические вопросы, а в документах местных органов власти стали использоваться весьма жесткие формулировки при оценке сложившейся ситуации и вынесении решений, касавшихся вопросов природопользования. Однако кардинальным образом изменить сложившиеся подходы и характер управления данной сферой в тех условиях было практически невозможно.
Небольшие надежды на перемены появились после принятия в 1988 г. ЦК КПСС и Советом министров СССР постановления «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» [5]. В соответствии с ним, в составе правительства был создан первый общесоюзный экологический орган — Государственный комитет по охране природы СССР с подразделениями в регионах. Однако формирование его структуры, а затем и выполнение им заявленных функций шло с большими трудностями, поскольку хозяйственные ведомства всеми силами этому противодействовали. Появление новой государственной экологической организации с широкими полномочиями предвещало начало борьбы с засильем ведомственных интересов в сфере природопользования. В Куйбышевской области конфронтация между местной номенклатурой и сотрудниками областного комитета по охране природы изначально была достаточно жесткой. В результате становление комитета затянулось на целый год. Об этом, в частности свидетельствуют воспоминания первого его председателя — В.А. Павловского [9, с. 63-65]. Затем на работу в комитет по охране природы и его комиссии на местах перешли некоторые функционеры из партийных и советских органов, и конфликты постепенно прекратились. В итоге формы и методы природоохранной работы в регионе в основном остались прежними: контроль состояния окружающей среды и выполнения предприятиями и организациями норм экологического законодательства. Среди важных новшеств можно отметить лишь создание системы экологической экспертизы. В целом заметной роли в изменении характера природопользования и улучшении экологической ситуации на местах региональные комитеты по охране природы так и не сыграли. А проблема расширения масштабов и углубления экологического кризиса Советским государством в конечном итоге так и не была решена.
Выводы. Итак, причинами низкой эффективности природоохранной деятельности местных органов власти в регионах России в 1960-1980-е гг. являлись: «отсутствие у них достаточных властных полномочий и действенных экономических механизмов управления природопользованием; ориентирование региональной системы управления охраной природы на потребности производства и ее подчинение ведомственным интересам; разобщенность действий множества организаций, выполнявших природоохранные функции, и отсутствие в стране единого экологического органа с компетенциями министерского уровня; зависимость решений территориальных органов власти от инициатив и контроля центра и отсутствие индивидуального подхода к решению экологических проблем в регионах страны, каждому из которых присущи специфические особенности» [2, с. 55].
Однако ни в коем случае нельзя обвинять в неэффективности управления охраной природы и ухудшении экологической обстановки в регионах только местные органы власти. Несмотря ни на что, они очень многое сделали для развития природоохранного дела в стране. В частности, благодаря их упорству и настойчивости большинство предприятий в 1960-1980-е гг. впервые
было оснащено очистными сооружениями. Причины низкой эффективности природоохранной деятельности местных органов власти были обусловлены, прежде всего, особенностями советской политико-экономической системы. Между содержанием государственных решений и практикой их реализации существовало явное противоречие: многие законы и постановления партии и правительства просто не воплощались в жизнь.
«Основным препятствием для создания эффективной целостной системы управления охраной природы являлось господство административно-командной системы — опоры экстенсивного, нерационального природопользования, гаранта обеспечения приоритета ведомственных интересов над интересами человека и природы. Поскольку она была очень неповоротлива, и способность к быстрому реагированию на возникновение внешних и внутренних угроз у нее практически отсутствовала, развитие системы управления охраной природы шло очень медленными темпами» [3, с. 328]. Изменение ситуации в лучшую сторону стало возможным только после ликвидации административно-командной системы руководства страной и перестройки всего комплекса общественных отношений в СССР.
ЛИТЕРАТУРА
1. Калимуллин А. М. Историческое исследование региональных экологических проблем: монография. М.:Прометей, 2006. 368 с.
2. Макеева Е. Д. Характерные особенности управления охраной природы в регионах РСФСР в 1960-1980-е гг. (исторический аспект) // Вестник Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова. 2016. № 4. С. 51-55.
3. Макеева Е. Д. Взаимоотношения власти и общества в России в сфере охраны природы в 1917-1991 гг. (на материалах Среднего и Нижнего Поволжья: исторический аспект): Дисс. ... докт. ист. наук. Самара, 2019. 600 с.
4. О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. № 984 // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917-1981 гг. 2-е изд. М.: Политиздат, 1981. С. 317-321.
5. О коренной перестройке дела охраны природы в стране: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. № 32 // Собрание постановлений правительства СССР. 1988. № 6. Ст. 14. 6. Об охране природы в РСФСР. Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 586.
7. Об усилении охраны малых рек РСФСР от загрязнения, засорения и истощения и о рациональном использовании их водных ресурсов: Постановление Совета Министров РСФСР от 14 января 1981 г. № 28 // Собрание постановлений правительства РСФСР. 1981. № 6. Ст. 35.
8. Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. № 898 // Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства, 1917-1981 гг. 2-е изд. доп. М.: Политиздат, 1981. С. 211-225.
9. Павловский В. А. Иного пути нет // Внуки нам не простят: сб. статей / Сост. Казарин В.Н., Кобурнеева Л.А. Куйбышев: Куйбышевское книжное издательство, 1990. С. 63-65.
10. Самарский областной государственный архив социально-политической истории (СОГАСПИ). Ф. 1109. Оп. 1. Д. 315 а.
11. СОГАСПИ. Ф. 656. Оп. 174. Д. 165.
12. Центральный государственный архив Самарской области (ЦГАСО). Ф. Р-2558. Оп. 16. Д. 1677.
13. ЦГАСО. Ф. Р-2558. Оп. 16. Д. 1138.
14. ЦГАСО. Ф. Р-2558. Оп. 10. Д. 1543.
15. ЦГАСО. Ф. Р-2558. Оп. 16. Д. 20.
16. ^ACO. O. P-2558. On. 16. fl. 355.
17. ЦГACO. O. P-2558. On. 16. fl. 856.
18. ЦГACO. O. P-2558. On. 18. fl. 196.
19. ЦГACO. O. P-4405. On. 1. fl. 101.
20. ЦГACO. O. P-4405. On. 1. fl. 41.
21. ^ACO. O. P-56. On. 55. fl. 938.
REFERENCES
1. Kalimullin A. M. Istoricheskoe issledovanie regional'nyh ekologicheskih problem [Historical study of regional environmental problems]. M.: Prometej, 2006. 368 s. (In Russian).
2. Makeeva E. D. Harakternye osobennosti upravleniya ohranoj prirody v regionah RSFSR v 1960-1980-e gg. (istoricheskij aspekt) [Characteristic features of nature protection management in the regions of the RSFSR in the 1960s and 1980s (historical aspect)] // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo universiteta im. N. A. Nekrasova, 2016, № 4. S. 51-55.
3. Makeeva E. D. Vzaimootnosheniya vlasti i obshchestva v Rossii v sfere ohrany prirody v 1917-1991 gg. (na materialah Srednego i Nizhnego Povolzh'ya: istoricheskij aspekt) [Relations between government and society in Russia in the field of nature protection in 1917-1991 (based on the materials of the Middle and Lower Volga region: historical aspect)]: Diss. ... dokt. ist. nauk, Samara, 2019. 600 s.
4. O dopolnitel'nyh merah po usileniyu ohrany prirody i uluchsheniyu ispol'zovaniya prirodnyh resursov: Postanovlenie CK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 1 dekabrya 1978 g. № 984 [About additional measures for strengthening of protection of nature and improvement of use of natural resources: Resolution of the Central Committee of the CPSU and the Council of Ministers of the USSR of December 1, 1978, No. 984] // Ob ohrane okruzhayushchej sredy: Sbornik dokumentov partii i pravitel'stva, 1917-1981 gg., 2nd ed, M.: Politizdat, 1981. S. 317-321. (In Russian).
5. O korennoj perestrojke dela ohrany prirody v strane: Postanovlenie CK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 7 yanvarya 1988 g. № 32 [On the radical restructuring of nature protection in the country: Resolution of the Central Committee of the CPSU and the Council of Ministers of the USSR of January 7, 1988. No. 32] // Sobranie postanovlenij pravitel'stva SSSR, 1988, № 6, st. 14. (In Russian).
6. Ob ohrane prirody v RSFSR. Zakon RSFSR ot 27 oktyabrya 1960 g. [On nature protection in the RSFSR. Law of the RSFSR of October 27, 1960] // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR, 1960, № 40, st. 586. (In Russian).
7. Ob usilenii ohrany malyh rek RSFSR ot zagryazneniya, zasoreniya i istoshcheniya i o racional'nom ispol'zovanii ih vodnyh resursov: Postanovlenie Soveta Ministrov RSFSR ot 14 yanvarya 1981 g. № 28 [On strengthening the protection of small rivers of the RSFSR from pollution, clogging and depletion and on the rational use of their water resources: Resolution of the Council of Ministers of the RSFSR No. 28 of January 14, 1981] // Sobranie postanovlenij pravitel'stva RSFSR, 1981, № 6, st. 35. (In Russian).
8. Ob usilenii ohrany prirody i uluchshenii ispol'zovaniya prirodnyh resursov: Postanovlenie CK KPSS i Soveta Ministrov SSSR ot 29 dekabrya 1972 g. № 898 [On strengthening nature protection and improving the use of natural resources: Resolution of the Central Committee of the CPSU and the Council of Ministers of the USSR of December 29, 1972 No. 898] // Ob ohrane okruzhayushchej sredy: Sbornik dokumentov partii i pravitel'stva, 1917-1981 gg., 2nd ed, Moscow: Politizdat, 1981. S. 211-225. (In Russian).
9. Pavlovskij V. A. Inogo puti net [There is no other way] // Vnuki nam ne prostyat: [Sb. st.] / Sost. Kazarin V.N., Koburneeva L.A., Kujbyshev: Kujbyshevskoe knizhnoe izdatel'stvo, 1990.S. 63-65. (In Russian).
10. Samarskij oblastnoj gosudarstvennyj arhiv social'no-politicheskoj istorii [Samara regional state archive of socio-political history] (SOGASPI). Fond 1109. Inv. 1. Case 315 a.
11. SOGASPI. Fond 656. Inv. 174. Case 165.
12. Central'nyj gosudarstvennyj arhiv Samarskoj oblasti [Central state archive of the Samara region] (CGASO). Fond R-2558. Inv. 16. Case 1677.
13. CGASO. Fond R-2558. Inv. 16. Case 1138.
14. CGASO. Fond R-2558. Inv. 10. Case 1543.
15. CGASO. Fond R-2558. 16. Case 20.
16. CGASO. Fond R-2558. Inv. 16. Case 355.
17. CGASO. Fond R-2558. Inv. 16. Case 856.
18. CGASO. Fond R-2558. Inv. 18. Case 196.
19. CGASO. Fond R-4405. Inv. 1. Case 101.
20. CGASO. Fond R-4405. 1. Case 41.
21. CGASO. Fond R-56. Inv. 55. Case 938.
