CC BY
622
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
В.М. Соколов*
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ
ГОСУДАРСТВА
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, разделение властей, форма правления, смешанная республика, парламентарная республика, президентская республика.
In order to understand particular qualities and limitations (shortcomings) of implementation of the principle of separation of powers, it is crucial to find out what place the President of the Russian Federation occupies in the state (national) mechanism. While analyzing rule of laws assigning his status, a lot of questions and complications arise as well as analyzing similar provisions of constitutional regulation of all state with parliamentary-presidentional government in which of one hand the head of the state is out of the traditional triad ofpowers and on the other hand plays an important role in the system of checks and balances. The author considers that the President of the Russian Federation must be included in the executive branch of governmental power on the normative level and in case of the review of the Constitution of Russian federation to reflect it into the text. Suggested changes shall change nothing in the course of interaction of branches of branches of governmental power but shall be very useful from theoretical point of view. In case of acknowledgment (recognition) of the President of the Russian Federation as the head of the executive branch it will be possible to affirm without any hysteria that the principle of separation of powers in the Russian Federation is embodied in the full extend. Otherwise the President of the Russian Federation shall have an indefinite status, and in the scientific environment world there will be disputer and guesses about the place of the President in the system of separation of powers and his legal status. The idea of recognition the President of the Russian federation as the head of the executive branch, suggested by the author of the present article is to sole all the theoretical problems connected the status of the President.
Чтобы понять особенности воплощения принципа разделения властей в Российской Федерации и недостатки этого воплощения необходимо выяснить, какое место в государственном механизме России занимает Президент Российской Федерации. При анализе норм права, закрепляющих его статус, возникает множество вопросов и сложностей, как, впрочем, и при
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
анализе аналогичных норм конституционного законодательства всех государств с парламентско-президентской формой правления, в которыгх глава государства, с одной стороны, выведен за пределы традиционной триады властей, с другой — играет далеко не последнюю роль в системе сдержек и противовесов.
Парламентско-президентская (полупрезидентская, смешанная) республика характеризуется тем, что президент, являясь главой государства, как правило, не является главой исполнительной власти, хотя и играет существенную роль в исполнительной сфере.
Л.М. Энтин отмечает двойственный характер исполнительной власти в странах со смешанной формой правления: «Система противовесов в странах со смешанной формой правления тоже своеобразна. Например, исполнительная власть там носит двойственным (бицефальный) характер. Она поделена между президентом республики и правительством»1.
«Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе. В последнее время в ряде стран (преимущественно со смешанными формами правления) стала прослеживаться тенденция к формальному отделению главы государства от исполнительной власти, усилению акцента на его арбитражных функциях», — пишет А.И. Черкасов 2.
«Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту, — пишет В.Е. Чиркин. — В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть... Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более «отпочковывается» как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям»3.
Таким образом, по мнению многих ученыгх, президента «вышели» за пределы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти для того, чтобы он выполнял арбитражные, посреднические функции между органами государственной власти этих ветвей. Конечно, в любом государстве органы власти должны функционировать согласованно, однако, по мнению автора статьи, для этого вовсе не обязательно ставить главу государства вне системы разделения властей.
Многие, однако, не видят в этом каких-либо недостатков. Так, В.Е. Чиркин по этому поводу отмечает: «В наше время практика многих стран свидетельствует, что концепция разделения властей, являющаяся непре-
1 Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современный: государств. М., 1995. С. 36.
2 Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира (конституционно-правовое регулирование и практика). М., 2006. С. 5.
3 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 23.
ложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современный условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в "чистых» формах"»1. «Природу президентской власти, — пишет В.Е. Чиркин, — нельзя "жестко" привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»2.
Для нашей страны институт президентства является относительно новым явлением.
Впервые в истории Российского государства должность Президента была введена 14 марта 1990 г., когда быш принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». В РСФСР должность Президента была введена в апреле 1991 года Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР». Основанием для принятия данного Закона стал состоявшийся 17 марта 1991 года референдум РСФСР, на который был вынесен вопрос о введении поста Президента РСФСР. Большинство граждан, принявших участие в голосовании, высказались за введение поста Президента. Конституция РСФСР 1978 г. быша дополнена новой главой, посвященной Президенту РСФСР.
В Конституции РСФСР 1978 г. (после внесения в нее соответствующих поправок) Президент РСФСР был назван высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Республики. Аналогичной нормы в Консти-тулии СССР 1977 г. не было. Там лишь закреплялось, что Президент СССР является главой государства.
Нормативное закрепление в Конституции РСФСР положения о том, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, имеет принципиальное значение. Место Президента в механизме Республики четко и однозначно закреплялось на конституционном уровне. Что касается Конституции Российской Федерации 1993 г., то она не закрепила аналогичную норму. При анализе ее положений весьма сложно понять, какое же место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей.
В ст. 10 Конституции сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А ст. 11 гласит, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
1 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15.
2 Там же. С. 16.
Очевидным является факт, что законодательную власть в Российской Федерации осуществляют Государственная Дума и Совет Федерации. В ст. 94 Конституции сказано, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет место Правительства Российской Федерации в системе разделения властей. «Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», — сказано в указанной статье. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1 развивает и уточняет положения Конституции. В ст. 1 данного Закона Правительство Российской Федерации названо высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации.
Судебную власть осуществляют суды Российской Федерации.
Возникает закономерный вопрос: а какое же место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей? К какой ветви власти его отнести? Федеральное собрание — это законодательная власть, Правительство Российской Федерации — исполнительная, суды — судебная. В связи с этим понять, к какой же ветви власти отнести Президента Российской Федерации, весьма сложно. И правильно ли это — включать его в систему разделения властей?
Конституция Российской Федерации, к сожалению, не позволяет однозначно сказать, какое место занимает Президент Российской Федерации в механизме нашего государства. Часть 1 ст. 80 закрепляет положение о том, что Президент Российской Федерации является главой государства. В ч. 2 ст. 80 сказано, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина 2. Часть 1 ст. 87 называет Президента Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Приведенные выше конституционные положения не позволяют определить место Президента Российской Федерации в системе разделения властей.
Сложность данного явления подчеркивается и тем, что среди ученых нет единого мнения на этот счет. Более того, многие ученые не решаются сделать однозначный вывод о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей.
«Роль Президента Российской Федерации, — пишет В.О. Лучин, — в обеспечении реализации Конституции обусловлена его местом в системе
1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197; 2008. № 52 (часть I). Ст. 6206; 2009. № 1. Ст. 3.
2 Думается, что главным гарантом Конституции РФ должен быть Конституционный Суд РФ, а не Президент РФ.
разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само это разделение пока остается не вполне ясным и достижимым»1. Он пишет: «Статус Президента — главы государства — объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции принцип разделения властей фактически сводится на "нет"»2.
С.А. Авакьян рассуждает: «К какой ветви власти отнести Президента Российской Федерации? Казалось бы, он ближе всего к исполнительной ветви власти... Но все-таки по данной Конституции Президент является главой государства и от исполнительной власти официально отделен. Вряд ли его можно отнести к законодательной власти. К судебной власти Президента тоже нельзя отнести. Исследователи статуса Президента и авторы комментариев Конституции Российской Федерации предлагают выделить власть Президента из традиционной триады и назвать ее особой формой государственной власти — президентской»3.
Таким образом, С.А. Авакьян, как и многие другие, не дал четкого ответа на вопрос о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей.
Особый интерес представляет его упоминание об авторах, выделяющих президентскую ветвь государственной власти. Точка зрения, согласно которой наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти существует и президентская ветвь государственной власти, является достаточно распространенной.
Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин пишут: «Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в действующей Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей»4. Там же: «Невключение Конституцией Российской Федерации напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в ст. 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возлагаемое на Президента»5. Наконец, вывод: «Есть и президентская власть»6.
1 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 447.
2 Там же. С. 449.
3 Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2007. С. 355.
4 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2007. С. 378.
5 Там же. С. 378-379.
6 Там же. С. 379.
С необходимостью выделения самостоятельной президентской ветви власти согласна и H.A. Михалева. «На наш взгляд, — пишет она, — Конституция РФ и практика последних лет позволяют говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей, т. е. о становлении самостоятельной президентской ветви власти»1.
Г.Н. Чеботарев тоже выщеляет президентскую ветвь государственной власти: «...характер и объем конституционный президентских полномочий позволяет говорить о качественно новом явлении, а именно о президентской власти как особой и отдельной разновидности государственной власти. Применительно к существующей в настоящее время в Российской Федерации конституционной системе вполне правомерно, по нашему мнению, говорить о разделении не традиционно трех, а именно четырех властей — президентской, законодательной, исполнительной и судебной.»2.
B.C. Шевцов в работе «Разделение властей в Российской Федерации. Часть 1. Разделение властей "по горизонтали"» тоже выделяет власть Президента Российской Федерации в отдельную ветвь (при этом часто используется термин «отрасль»). Так, он пишет: «.если президентская власть, находясь вне системы разделения властей, образует собственную систему управления властно-правовыми отношениями, то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения законодательной, исполнительной и судебной властей»3. «Еще более значима другая составляющая власти Президента РФ — власть собственно президентская со своими качественными особенностями, обособляющими ее в отдельную, самостоятельную ветвь государственной власти», — рассуждает B.C. Шевцов 4. Впоследствии B.C. Шевцов неоднократно повторял свой вышод о том, что существует президентская ветвь государственной власти 5. Однако «по своей конституционно-правовой сущности система властного президентского арбитража других отраслей государственной власти не совместима с принципом и системой разделения властей, препятствует становлению подлинного разделения властей в демократическом обществе и государстве»6.
1 Конституционное право России / под ред. H.A. Михалевой. М., 2005. С. 665.
2 Чеботарёв Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997. С. 76—77.
3 Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 1: Разделение властей «по горизонтали». М., 2004. С. 105.
4 Там же. С. 122.
5 См.: Там же. С. 151, 154.
6 Там же. С. 166.
Схожей позиции придерживается и В.С. Нерсесянц. Он пишет: «Существующие в настоящее время в нашей стране проблемы с организацией государственной власти в соответствии с принципом разделения властей заключаются в том, что существующая в Российской Федерации система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью...»1.
Многие ученые не выделяют самостоятельную ветвь президентской власти, но в то же время отмечают, что Президент Российской Федерации стоит вне системы разделения властей. Так, по мнению М.Д. Сомова: «. Президент РФ находится вне пределов конституционного разделения власти.»2. Схожей позиции придерживается и М.Н. Марченко. «Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., — пишет он, — обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, в особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей, в отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее — исполнительная власть»3. А. Рябов пишет о Конституции РФ: «В ней устанавливается очевидный дисбаланс властей в сторону Президента, который не только наделялся огромными полномочиями, но и был вынесен за пределы политической системы как институт, стоящий над всеми другими, координирующий их деятельность и находящийся вне сферы контроля ни со стороны общества, ни этих институтов. Президент одновременно выступал и в роли главы государства, и фактического главы исполнительной власти, и в роли координирующей власти.»4. Л.М. Энтин отмечает, что Президент Российской Федерации стоит вне системы разделения властей, но принимает участие в деятельности каждой из них: «Но совершенно ясно, что если учредительная власть, если народ, принимая Конституцию, возлагает миссию обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти на Президента, то ассоциировать его только с одной из ее ветвей бышо бы неверно. Получилось бы, что одна ветвь власти, видимо, исполнительная, координирует деятельность
1 Проблемы общей теории права и государства / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 688.
2 Сомов М.Д. Разделение власти: российской федеральный аспект. М., 1998. С. 152.
3 Разделение властей / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 392.
4 См.: Рябов А. Конституция 1993 года и некоторые особенности российской модели разделения властей // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 45. С. 107.
двух других. Столь же очевидно, что, осуществляя эту функцию, Президент Российской Федерации действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в деятельности каждой из них»1.
Пожалуй, самой распространенной точкой зрения на этот счет является такая точка зрения, согласно которой Президент Российской Федерации входит в исполнительную ветвь государственной власти. «Но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, действует под руководством Президента Российской Федерации, вследствие чего его можно рассматривать не только как главу государства, но и как главу исполнительной власти», — пишет М.В. Баглай 2. Такого же мнения придерживается и В.Н. Суворов: «Анализ конституционных норм подтверждает вышод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»3.
«В результате можно утверждать, — пишет O.E. Кутафин, — что Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властныгх рышагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты»4.
По мнению автора настоящей статьи, место Президента Российской Федерации в системе разделения властей вообще невозможно определить, основышаясь на действующей нормативно-правовой базе. С одной стороны, действующее конституционное законодательство не позволяет отнести Президента Российской Федерации ни к одной из ветвей власти, с другой — не дает оснований для выщеления самостоятельной президентской ветви власти.
Чем же можно объяснить такое положение вещей? Думается, для того чтобы понять, почему Президент Российской Федерации занимает столь неопределенное положение в механизме Российской Федерации, нужно применить телеологический способ толкования права. На эту проблему нужно посмотреть не с конституционно-правовой точки зрения, а с политической. Необходимо учшывать ту политическую действительность, которая была в Российской Федерации на момент разработки и принятия Кон-
1 Энтин Л.М. Указ. соч. С. 166.
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 342.
3 Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 344.
4 Кутафин O.E. Российский конституционализм. М., 2008. С. 495.
ституции 1993 г. Если знать, с какой на самом деле целью писалась действующая Конституция Российской Федерации, то нетрудно догадаться, что ее авторы не стремились реализовать принцип разделения властей и обеспечить верховенство права — они, помимо всего прочего, стремились дать как можно больше властных полномочий тогдашнему Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину. Именно этими целями и определяется положение Президента в механизме Российской Федерации, которое, с одной стороны, не позволяет его отнести ни к одной из традиционных ветвей власти, с другой — предоставляет ему существенные властные полномочия и рычаги влияния практически на все органы государственной власти.
Однако «наличие такой верховенствующей государственной власти несовместимо с самим смыслом разделения властей»1.
Думается, что такое положение является неправильным. Президент Российской Федерации, обладающий столь большим объемом полномочий и играющий ключевую роль в государственном механизме, должен иметь четкий статус и ясное положение в системе разделения властей. В связи с этим автор настоящей статьи предлагает следующее.
Автор считает, что Президента Российской Федерации необходимо включить в исполнительную ветвь государственной власти на нормативном уровне и всерьез задуматься над тем, чтобы при возможном пересмотре Конституции Российской Федерации отразить это в ее тексте.
Такое предложение обусловлено следующими фактами.
Президент Российской Федерации и так de facto руководит исполнительной властью. Факт тесной связи главы государства именно с исполнительной ветвью государственной власти отмечается многими учеными 2.
Президент Российской Федерации принимает активное участие в формировании Правительства Российской Федерации — предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства Российской Феде-
1 Шевцов B.C. Указ. соч. С. 106.
2 См., напр.: Окуньков JI.A. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 5; Ведяхина КВ. Разделение властей как принцип российского права // Право и политика. 2002. № 5. С. 19; Зазнаев О. Десять лет спустя: размышления о российской форме правления // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 45. С. 103; Шевцов B.C. Указ. соч. С. 230; Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 2. С. 23; Разделение властей / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 361—362; Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 21; Севрюгин В.Е. Государственное управление в системе принципов разделения властей по Конституции Российской Федерации // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы / под ред. М.С. Матейковича. Тюмень, 2008. С. 51; Авдеев Д.А. Принцип разделения властей как способ организации власти // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы / под ред. М.С. Матейковича. Тюмень, 2008. С. 119.
рации и назначая по представлению Председателя Правительства Российской Федерации заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии вытолнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации определяет структуру феде-ральныгх органов исполнительной власти. Президент вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.
Следует также отметить институт поручений и контроля. В Регламенте Правительства Российской Федерации закреплено, что Президент Российской Федерации может давать поручения Председателю Правительства Российской Федерации, его заместителям, федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента Российской Федерации должны выполняться в установленный срок, а доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Кроме того, п. 80 Регламента Правительства Российской Федерации обязывает Правительство информировать Президента Российской Федерации о своей законопроектной деятельности.
Президент Российской Федерации напрямую осуществляет руководство деятельностью более двадцати федеральных органов исполнительной власти. Ему напрямую подчинены шесть министерств, пять федеральных служб, два федеральных агентства. Кроме того, он руководит деятельностью федеральных служб и агентств, подведомственный федеральным министерствам, руководство деятельностью которых он осуществляет. Причем сей факт вызывает много вопросов в научной среде.
Президент Российской Федерации является элементом системы сдер-жек и противовесов. Именно Президенту Российской Федерации принадлежит право отклонения федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных (или не одобренных) Советом Федерации.
Некоторые ученые могут выступить против нормативного отнесения Президента Российской Федерации к исполнительной ветви власти, объяснив это тем, что для успешного взаимодействия разныгх органов государственной власти нужен арбитр, кем и является Президент Российской Феде-
рации. По мнению автора настоящей статьи, Президент сможет выполнять функции арбитра, будучи и главой исполнительной власти. Думается, что для обеспечения взаимодействия органов государственной власти различны« ветвей вовсе не обязательно наличие выполняющей арбитражные функции президентской ветви власти, не входящей в традиционную триаду. Президент, обладая теми же полномочиями, что и вне разделения властей, сможет эффективно обеспечивать взаимодействие различных органов, являясь главой исполнительной власти.
Отдельные ученые выступают против включения Президента Российской Федерации в исполнительную ветвь государственной власти, ссылаясь на то, что он глава государства. Но разве глава государства обязательно должен стоять вне системы разделения властей? Конечно, в большинстве государств мира глава государства формально выведен за пределы триады ветвей государственной власти. Но это, на взгляд автора статьи, искажает принцип разделения властей, по крайней мере его теоретическую сторону. Думается, что глава государства обязательно должен относиться к одной из ветвей государственной власти. Наиболее удобно он будет себя чувствовать в исполнительной ветви государственной власти. К тому же Ш. Монтескье, главный теоретик разделения властей, не выводил монарха за пределы системы разделения властей, а вручал ему именно исполнительную власть. Поэтому, повторим еще раз, глава государства не должен быть вне системы разделения властей. А.В. Ильин, правда, пишет, что институт главы государства вообще противоречит идее разделения властей 1, и в этих словах есть доля истины, однако вряд ли сейчас можно обойтись без этого института.
Можно также выступить против признания Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, мотивировав это тем, что исполнительная власть во главе с президентом характерна для президентских республик, но не для смешанный республик, какой является Россия, и уж тем более не для парламентарный. Но, во-первых, в мире есть государства со смешанной (парламентско-президентской) формой правления, где президент возглавляет исполнительную власть (Сирия, Египет). Конечно, это встречается редко, но, тем не менее смешанные республики, где президент возглавляет исполнительную власть, существуют. Во-вторых, наука конституционного права зарубежный стран, выработавшая классификацию форм правления, основывалась на практике тех или иных государств. По мнению автора этой статьи, Российская Федерация при государственном строительстве и конституционном развитии не должна ориентироваться на распространенные сейчас «шаблоны» формы правления, а она должна сама
1 См.: Ильин A.B. Институт главы государства в отечественной конституционной традиции // Актуальные проблемы государства и права на рубеже веков. М., 1998. С. 73.
создавать их. Ключевым принципом при конституционных реформах должно быть не соответствие тем или иным шаблонным моделям, а эффективность государственного управления.
Кроме того, в Российской Федерации уже есть опыт существования с президентом во главе исполнительной ветви власти. Это период 1991—1993 гг., когда в Конституции РСФСР 1978 г. была норма, закрепляющая положение о том, что Президент РСФСР является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Несмотря на принципиальные политические разногласия между различными ветвями государственной власти, этот механизм работал.
Предлагаемые изменения ничего не изменят в практике взаимодействия органов государственной власти, но с теоретической точки зрения они будут очень полезны. В случае признания Президента Российской Федерации главой исполнительной власти можно будет без каких-либо сомнений утверждать, что принцип разделения властей в Российской Федерации воплощен в полной мере. Пока этого не будет сделано, обладающий существенными полномочиями Президент Российской Федерации будет иметь неопределенный статус, а в научной среде по-прежнему продолжатся споры и догадки о месте Президента в системе разделения властей и о его правовом статусе.
Таким образом, главная идея признания Президента Российской Федерации главой исполнительной власти, предложенная автором этой статьи, состоит в том, чтобы разрешить все теоретические проблемы, связанные с его (Президента) статусом.
И.Н. Исаков *
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Ключевые слова: законотворчество, законодательство, право, правовая политика, регион.
The article discusses issues of regional lawmaking. It analyses the modern state of lawmaking in constituent territories of the Russian Federation and examines ways of its improvement.
The author of the article conducts the comparative analysis of the regional legislation passed from the post-Soviet period till 2000, inclusive, as well as its modern state.
The article argues that accumulating experience in the activities of subjects of regional law policy led to more active handling of problems of lawmaking of constituent
* Академия управления МВД России. [[email protected]]
65
