CC BY
250
ЕЛЕНА АЛЕКСАНДРОВНА СОРОКИНА
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10 E-mail: sorokina_ea@mail.ru SPIN-код: 3248-5351 ORCID: 0000-0002-6618-8574
DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-sorokina
ПРЕЮДИЦИАЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА КАК ИНСТРУМЕНТ СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ СУДОМ ЕС И КОНСТИТУЦИОННЫМИ СУДАМИ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ СОЮЗА
Аннотация. Преюдициальная процедура, предусмотренная в ст. 267 Договора о функционировании Европейского союза, оказала значительное влияние на развитие права ЕС. Она позволяет обеспечивать единообразное толкование и применение положений права ЕС во всех государствах-членах и является важным элементом сохранения единства европейской правовой системы
Эффективность преюдициальной процедуры зависит прежде всего от готовности национальных судов к сотрудничеству. В настоящее время налажено эффективное сотрудничество между Судом ЕС и национальными судами общей юрисдикции. Однако во взаимоотношениях между Судом ЕС и конституционными судами государств-членов существуют определенные сложности, хотя именно эти суды играют существенную роль в разработке конституционных аспектов европейской интеграции. В течение долгого времени большинство конституционных судов отрицало или не использовало возможность направления преюдициальных запросов в Суд ЕС, но постепенно они стали пересматривать свою позицию.
Направление наиболее авторитетными органами конституционного контроля государств — членов Союза — Федеральным конституционным судом Германии и Конституционным судом Италии — преюдициальных запросов в Суд ЕС свидетельствует об их намерении сотрудничать в решении сложных проблем. При этом Суд ЕС также демонстрирует готовность к сотрудничеству с национальными конституционными судами даже в тех случаях, когда основания для преюдициальных запросов не являются бесспорными. Суд ЕС внимательно относится к доводам национальных конституционных судов относительно особенностей национальных правопорядков и стремится предоставить содержательное толкование положений европейского права.
Вынесение Судом ЕС решений по преюдициальным запросам, которым следуют, хотя и с определенными оговорками, конституционные суды государств — членов Союза, является важным вкладом в развитие конструктивного межсудебного сотрудничества. Вместе с тем вряд ли можно ожидать, что взаимодействие
Суда ЕС с органами конституционного контроля будет развиваться столь же динамично, как и с судами общей юрисдикции.
Ключевые слова: право ЕС, Суд ЕС, государства — члены ЕС, органы конституционного контроля, преюдициальная процедура, преюдициальные запросы, судебный диалог, судебное сотрудничество
ELENA A. SOROKINA
Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences 10, Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation E-mail: sorokina_ea@mail.ru ORCID: 0000-0002-6618-8574
PRELIMINARY RULING PROCEDURE AS A TOOL OF COOPERATION BETWEEN THE COURT OF JUSTICE OF THE EU AND NATIONAL CONSTITUTIONAL COURTS
Abstract. The preliminary ruling procedure as stipulated in Article 267 of the Treaty on European Union has significantly affected the development of EU law. It enables to ensure convergent interpretation and application of EU law provisions in all Member States and serves as a basic element of preserving convergence of the European legal system.
The efficiency of the preliminary ruling procedure primarily depends on readiness of national courts for cooperation.
Currently, the efficient cooperation has been established between the Court of Justice of the EU and national courts of general jurisdiction. However, there are certain complexities in relationships between the Court of Justice and national constitutional courts, although these particular courts play an instrumental role in the development of the constitutional aspects of European integration. Over a long time period, the majority of constitutional courts rejected or failed to employ a possibility of submitting requests for a preliminary ruling to the Court of Justice, however, step by step they started revising their position.
The submission of requests for a preliminary ruling to the Court of Justice by high profile national constitutional review bodies — Federal Constitutional Court of Germany and Constitutional Court of Italy — demonstrates their intent to cooperate in addressing complex challenges. Thereby, the Court of Justice also demonstrates its readiness for cooperation with national constitutional courts even where the grounds for preliminary ruling are not indisputable. The Court of Justice is attentive to arguments of national constitutional courts regarding the specifics of national legal orders and seeks to provide substantive interpretation of the European law provisions.
Preliminary rulings of the Court of Justice that are followed, though with certain reservations, by national constitutional courts is a crucial investment into the development of constructive judicial cooperation. Nevertheless, there is a low probability to expect that interfacing between the Court of Justice and constitutional review bodies will be developing with the same dynamic pace as with the courts of general jurisdiction.
Keywords: EU law, Court of Justice, EU Member States, constitutional review bodies, preliminary ruling procedure, request for a preliminary ruling, judicial dialogue, judicial cooperation
1. Введение
По мнению английского исследователя Ф. Аллотта, преюдициальная процедура — одна из лучших идей отцов-основателей Сообществ, она намного превзошла ожидания тех, кто ее создавал1. Такая оценка отражает роль данного института в развитии европейского права и интеграционного процесса в целом. В рамках преюдициальной процедуры Суд ЕС разработал основополагающие принципы европейского правопорядка — прямое действие2 и приоритет3 права ЕС, а также отдельные правовые позиции в области защиты основных прав и свобод человека4.
Эффективность преюдициальной процедуры зависит прежде всего от готовности национальных судов к сотрудничеству. Однако если направление преюдициальных запросов стало правилом для судов общей юрисдикции, то во взаимоотношениях между Судом ЕС и конституционными судами государств-членов имеются определенные сложности, хотя именно последние играют существенную роль в разработке основ европейского права и конституционных
1 См.: Allott P. Preliminary Rulings — Another Infant Disease // European Law Review. 2000. Vol. 25. Iss. 5. P. 540.
2 CJEC. Case 28-30/62 Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer, Hoechst Holland NV v. Netherlands Inland Revenue Administration. Reference for a preliminary ruling: Tariefcommissie — Netherlands. Judgment of 27 March 1963. Grounds of Judgment.
3 CJEC. Case 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano — Italy. Judgment of 15 July 1964. Grounds of Judgment.
4 См., например: CJEC. Joined Cases C-6/90 and C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v. Italian Republic. References for a preliminary ruling: Pretura di Vicenza and Pretura di Bassano del Grappa — Italy. Judgment of 19 November 1991; CJEU. Grand Chamber. Case 617/10 Äklagaren v. Hans Äkerberg Fransson. Request for a preliminary ruling from the Haparanda tingsrätt. Judgment of 26 February 2013.
аспектов интеграции5. Конституционные суды неохотно направляют преюдициальные запросы в Суд ЕС6. Заместитель председателя Конституционного суда Италии М. Картабиа писала: «Судьба национально-культурных традиций в Европе в первую очередь зависит от конституционных судов, которые являются живым голосом своих обществ и национальных конституций. В своей деятельности Суд ЕС прислушивается к этим голосам и учитывает традиции национальных правопорядков, и в том случае, если кто-то не участвует в диалоге, утрачивается культурное наследие всей Европы. Необходимо, чтобы национальные конституционные суды изменили свой подход и использовали все имеющиеся в их распоряжении инструменты для трансляции национальных конституционных традиций на уровень ЕС, и в этом решающая роль принадлежит преюдициальной процедуре»7.
В настоящее время конституционные суды постепенно пересматривают свою позицию в отношении обращения в Суд ЕС с преюдициальными запросами. В связи с этим представляет интерес рассмотрение эволюции взаимоотношений между национальными конституционными судами и Судом ЕС в рамках преюдициальной процедуры, а также опыта направления преюдициальных запросов одними из наиболее авторитетных органов конституционного контроля государств — членов Союза — Федеральным конституционным судом Германии и Конституционным судом Италии.
2. Общая характеристика преюдициальной процедуры
В государствах — членах ЕС судьи, с одной стороны, должны правильно применять принципы и нормы европейского права, а с другой — не применять противоречащие ему положения национального законодательства. Для обеспечения единообразного толкования и применения права ЕС на территории Союза и разрешения возникающих противоречий они могут обращаться в Суд ЕС, исполь-
5 См.: Claes M. Luxembourg, Here We Come? Constitutional Courts and the Preliminary Reference Procedure // German Law Journal. 2015. Vol. 16. No. 6. P. 1333.
6 См., например: PérezA.T. Spanish Constitutional Court, Constitutional Dialogue on the European Arrest Warrant: The Spanish Constitutional Court Knocking on Luxembourg's Door: Spanish Constitutional Court, Order of 9 June 2011, ATC86/2011 // European Constitutional Law Review. 2012. Vol. 8. Iss. 1. P. 105.
7 Cartabia M. Europe and Rights: Taking Dialogue Seriously // European Constitutional Law Review. 2009. Vol. 5. Iss. 1. P. 23-25.
зуя институт преюдициальной процедуры8. Если при рассмотрении конкретного дела суд государства-члена установит определенное противоречие между положением права ЕС и правилами национального законодательства, значимыми для разрешения данного дела, то он формулирует вопросы и обращается в Суд ЕС, инициируя принятие преюдициального решения. Таким образом, именно национальные суды несут основную ответственность за эффективное применение права ЕС.
В свою очередь, Суд ЕС правомочен дать толкование положений права ЕС или подтвердить действительность актов ЕС, т.е. он не определяет решение по делу, находящемуся в производстве национального суда 9. Тем не менее Суд ЕС может предоставить национальному судье «полное руководство» в отношении применения национального законодательства в соответствии с нормами европейского права10. Преюдициальные решения Суда ЕС, являющиеся обязательными для национального судьи, помогают ему разрешить конкретное дело надлежащим образом.
В некоторых случаях инициирование преюдициальной процедуры является не только правом, но и обязанностью судов государств — членов ЕС. В частности, суд, решения которого не подлежат обжалованию согласно национальному праву11, должен направить преюдициальный запрос в случае выявления противоречий между национальным правом и правом ЕС. Нарушение этой обязанности в принципе может стать предметом разбирательства на основании ст. 258 и 259 Договора о функционировании ЕС12. В судебной практике Суда ЕС признается обязанность государства-члена выплачивать
8 В настоящее время правовой основой для преюдициальной процедуры является п. 3 ст. 19 Договора о Европейском Союзе и ст. 267 Договора о функционировании ЕС. См.: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. C326. Vol. 55. 26 October 2012. P. 13-390.
9 См.: Gervasoni S. La Cour de justice et le dialogue des juges // Le dialogue entre des juges européens et nationaux: incantation et réalité / Dir. de F. Lichère, L. Potvin-Solis, A. Raynouard. Bruxelles, 2004. P. 143.
10 CJEC. Case C-292/92 Ruth Hünermund and others v Landesapothekerkammer Baden-Württemberg. Reference for a preliminary ruling: Verwaltungsgerichtsh of BadenWürttemberg — Germany. Judgment of 15 December 1993. Para. 8.
11 В данном случае речь идет о высших судебных инстанциях.
12 Подробнее см., например: MayerF.C. Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem // Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit / Hrsg. von A. Bogdandy, J. Bast. Berlin, 2003. S. 229.
компенсацию в том случае, если национальный суд не выполнил свою обязанность по направлению преюдициального запроса13.
Вместе с тем допускается отступление от исполнения обязанности направлять преюдициальные запросы в том случае, если вопрос не является значимым для рассмотрения спора; если Суд ЕС уже вынес решение по этому или аналогичному вопросу (так называемая доктрина acte éclairé); если толкование нормы европейского права является очевидным (так называемая доктрина acte clair)14. Освобождение от данной обязанности возможно, только когда речь идет о толковании европейского права, поскольку суды обязаны направлять запросы в отношении действительности актов ЕС15.
Для преюдициальной процедуры характерен особый характер взаимоотношений между судами. Как подчеркивал бывший судья Суда Европейских сообществ П. Пескаторе, преюдициальная процедура основана на разделении функций между национальными судами и Судом ЕС. Данный механизм не создает иерархических отношений между ними, это диалог, который начался и должен продолжаться в духе сотрудничества16.
3. Эволюция позиций конституционных судов в отношении обращения с преюдициальными запросами
На раннем этапе процесса европейской интеграции взаимодействие между Судом ЕС и конституционными судами государств-чле-
13 CJEC. Case C-224/01 Gerhard Köbler v. Republik Österreich. Reference for a preliminary ruling: Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien — Austria. Judgment of 30 September 2003. Para. 53-55; Grand Chamber. Case C-173/03 Traghetti del Mediterraneo SpA. Reference for a preliminary ruling: Tribunale di Genova — Italy. Judgment of 13 June 2006. Para. 32; Second Chamber. Case C-160/14 Joao Filipe Ferreira da Silva e Brito and Others v. Estado portugués. Request for a preliminary ruling from the Varas Cíveis de Lisboa. Judgment of 9 September 2015. Para. 55.
14 CJEC. Joined Cases 28-30/62 Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV v. Netherlands Inland Revenue Administration. Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano — Italy. Judgment of 27 March 1963. Grounds of Judgment; Case 283/81 Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v. Ministry of Health. Reference for a preliminary ruling: Corte suprema di Cassazione — Italy. Judgment of 6 October 1982. Para. 21.
15 CJEC. Case 314/85 Foto-Frost v. Hauptzollamt Lübeck-Ost. Reference for a preliminary ruling: Finanzgericht Hamburg — Germany. Judgment of 22 October 1987. Para. 15.
16 См.: Pescatore P. Il rinvio pregiudiziale di cui all'art. 177 del Trattato CEE e la co-operazione tra la Corte e di giudici nazionali // Il Foro Italiano. 1986. Vol. 109. No. 1. P. 25/26-47/48.
нов отличалось противоречивостью, особенно когда речь шла о приоритете права ЕС над положениями национальных конституций.
Начиная с 1960-х гг. Суд ЕС рассматривал европейский правопорядок в качестве автономного. Еще в решении по делу Van Gend et Loos11 подчеркивалось, что Сообщества представляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в определенных областях и субъектами которого являются не только государства-члены, но их граждане. В последующем Суд ЕС неизменно акцентировал внимание на том, что право ЕС — самобытная правовая система, не идентичная ни национальному, ни международному праву, обладающая в определенных сферах приоритетом по отношению к национальному праву18, включая конституционное19. Кроме того, была предусмотрена обязанность судов государств-участников толковать источники национального права в соответствии с положениями права ЕС и не применять нормы внутреннего права, несовместимые с положениями европейского права20. Более того, право ЕС должно было применяться единообразно во всех государствах-членах, поэтому именно Суд ЕС был наделен правом его толкования. Таким образом, Суд ЕС исходил из того, что при создании ЕС государства-члены стремились установить новый правопорядок и предполагали, что право ЕС будет эффективно и единообразно применяться во всем Сообществе.
В свою очередь, начиная с 1910-х гг. большинство конституционных судов разрабатывали определенные критерии, в соответствии с которыми осуществляется применение права ЕС в национальных правопорядках, а некоторые даже пытались ограничить компетенцию Суда ЕС21. В частности, такой позиции придерживались итальянский
17 CJEC. Case 26/62 NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue AdministratioReference for a preliminary ruling: Tariefcommissie — Netherlands. Judgment of 5 February 1963. Grounds of Judgment.
18 CJEC. Case 6/64 Flaminio Costa v. E.N.E.L. Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano — Italy. Judgment of 15 July 1964. Grounds of Judgment.
19 CJEC. Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. Reference for a preliminary ruling: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main — Germany. Judgment of 17 December 1970. Para. 3-4.
20 CJEC. Case 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA. Reference for a preliminary ruling: Pretura di Susa — Italy. Judgment of 9 March 1978. Para. 17.
21 Cm.: Bogdandy A., Schill S. Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty // Common Market Law Review. 2011. Vol. 48. No. 5. P. 1417-1453.
и немецкий конституционные суды22. Так, в решении по делу Frontini 1973 г.23 Конституционный суд Италии признал, что органы и институты ЕС не вправе нарушать основополагающие принципы итальянского правопорядка и неотъемлемые права человека, и подтвердил свое полномочие исправлять возможные нарушения такого характера (доктрина контрпределов). Кроме того, признавая приоритет права ЕС над нормами обычного законодательства, Конституционный суд Италии в решении по делу Granital 1984 г.24 указал, что национальные судьи должны применять положение европейского права в конкретном деле, если норма национального законодательства противоречит положениям права ЕС, имеющим прямое действие. Однако если национальное законодательство противоречит праву ЕС, не имеющему прямого действия, национальный судья должен обратиться в конституционный суд в целях признания его недействительным.
Федеральный конституционный суд (далее — ФКС) Германии в ряде своих решений подчеркнул, что его признание приоритета права ЕС является условным. В частности, ФКС оставил за собой право рассматривать акты институтов ЕС, чтобы гарантировать, что они не выходят за рамки переданных ЕС полномочий (доктрина ultra vires)25, не нарушают основные права человека26 и конституционную идентичность Германии 27. Такие взаимоотношения Суда ЕС и конституционных судов, часто характеризовавшиеся как конфликт-
22 В отечественной литературе подробнее см., например: Филатова М.А. Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского Союза и правовых систем государств — членов ЕС) // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 94—106; Исполинов А. Приоритет права Европейского союза и национальная (конституционная) идентичность в решениях Суда ЕС и конституционных судов государств — членов ЕС // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4. С. 55—56; Блохин П. Судебная доктрина конституционной идентичности: генезис, проблемы, перспективы // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 6. С. 67—69.
23 Corte costituzionale. Sentenza n. 183 del 1973 // CONSULTA ONLINE. URL: http://www.giurcost.org/ decisioni/1973/0183s-73.html (дата обращения: 23.09.2018).
24 Corte costituzionale. Sentenza n. 170 del 1984 // CONSULTA ONLINE. URL: http://www.giurcost.org/ decisioni/1984/0170s-84.html (дата обращения: 23.09.2018).
25 BVerfGE89, 155 — Maastricht // Bundesverfassungsgericht. URL: http://www. servat.unibe.ch/dfr/ bv089155.html (дата обращения: 23.09.2018).
26 BVerfGE37, 271 — Solange I // Bundesverfassungsgericht. URL: http://www. servat.unibe.ch/dfr/ bv037271.html (дата обращения: 23.09.2018).
27 BVerfGE123, 267 — Lissabon // Bundesverfassungsgericht. URL: http://www. servat.unibe.ch/dfr/bv123267.html (дата обращения: 23.09.2018).
ные28, безусловно, не могли не повлиять на возможность установления сотрудничества и прямого диалога между ними в рамках преюдициальной процедуры.
И после более чем 70 лет европейской интеграции вопрос о том, могут ли или обязаны конституционные суды государств-членов направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС, все еще не имеет однозначного решения. В первичных актах ЕС применительно к преюдициальным запросам только упоминаются абстрактные понятия «суд» и «трибунал», но не уточняется, какие органы могут рассматриваться в качестве таковых. В решении по делу Epitropos Той Е^кйкои Synedrюu29 Суд ЕС кратко изложил критерии, которых он придерживается, относя тот или иной орган к «судам и трибуналам»: соответствующий орган должен быть учрежден в соответствии с законом; действовать на постоянной основе; обладать обязательной юрисдикцией; действовать в рамках состязательной процедуры; применять нормы права и являться независимым (п. 18). Кроме того, орган, направляющий преюдициальный запрос, должен осуществлять судебные полномочия (п. 21). Суд ЕС неоднократно подчеркивал, что только он определяет, является ли орган, направляющий преюдициальный запрос, судом или трибуналом30.
С точки зрения права ЕС не существует сомнений в том, что конституционные суды рассматриваются в качестве органов, уполномоченных направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС. Практика подтверждает, что Суд всегда принимал запросы конституционных судов, демонстрируя тем самым свою готовность к диалогу с ними31.
28 Критический анализ существующих подходов в отношении данной проблемы см: Kelemen D.R. On the Unsustainability of Constitutional Pluralism: European Supremacy and the Survival of the Eurozone // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 136-150.
29 CJEU. Third Chamber. Case C-363/11 Epitropos tou Elegktikou Sinedriou sto Ipourgio Politismoukai Tourismou v. Ipourgio Politismoukai Tourismou — Ipiresia Dimo-sionomikou Elenchou. Reference for a preliminary ruling from the Elegktiko Sinedrio (Greece). Judgment of 19 December 2012.
30 См., например: CJEC. Case C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH. Reference for a preliminary ruling: Vergabeüberwachungsausschuß des Bundes — Germany. Judgment of 17 September 1997. Para. 23; Joined cases C-110/98to C-147/98. Gabalfrisa SL and Others v. Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). Reference for a preliminary ruling: Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña — Spain. Judgment of 21 March 2000. Para. 33.
31 Подробнее см.: Claes M. Luxembourg, Here We Come? Constitutional Courts and the Preliminary Reference Procedure. P. 1337.
Однако были ли готовы сами конституционные суды инициировать преюдициальную процедуру?
Сравнивая опыт конституционных судов, можно констатировать, что их подходы варьировались от регулярного использования преюдициальной процедуры до категорического отказа от обращения к ней. Традиционно конституционные суды Бельгии и Австрии признаются наиболее дружественно настроенными в отношении сотрудничества с Судом ЕС. Так, конституционный суд Бельгии, направивший наибольшее число запросов в Суд ЕС, не ставит под сомнение тот факт, что он является «судом или трибуналом» в смысле п. 3 ст. 267 Договора о функционировании ЕС32. Конституционный суд Австрии признает обязанность направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС, подчеркивая, что решения последнего не подлежат обжалованию в соответствии с национальным правом33. Ряд национальных конституционных судов всегда признавал возможность направления преюдициальных запросов в Суд ЕС и обращался с такими запросами (конституционные суды Словении, Польши, Латвии).
Вместе с тем отдельные конституционные суды долгое время отрицали даже возможность направления преюдициального запроса или, признавая такую возможность, отказывались от ее использования. Так, Конституционный суд Италии в 1991 г. признал, что у него существует право направлять преюдициальные запросы 34, однако в 1995 г. отказался от данной позиции, указав, что он не может рассматриваться в качестве суда в смысле ст. 267 Договора о функционировании ЕС35, и предписал нижестоящим судам направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС. ФКС Германии хотя и признавал, что
32 См.: Vandamme Th. Prochain Arret: La Belgique! Explaining Recent Preliminary References of the Belgian Constitutional Court // European Constitutional Law Review. 2008. Vol. 4. Iss. 1. P. 127-148.
33 См.: VfGHB2251/97 und B2594/97 // Verfassungsgerichtshof. URL: https: // www.ris.bka.gv.at/ VfghEntscheidung.wxe? Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_ 10009690_97B02251_00&IncludeSelf=True(дата обращения: 25.11.2018). Подробнее см.: Merli F. EC Law and the Austrian Constitutional Court / Europarecht und die Gerichte der Transformationsstaaten / Hrsg. Von M. Hofmann. Baden-Baden, 2008. S. 170-175; Jedliczka U. The Austrian Constitutional Court and the European Court of Justice // Vienna Journal on International Constitutional Law. 2008. Vol. 2. No. 4. P. 301-306.
34 Corte Costituzionale. Sentenza n. 168 del 1991 // CONSULTA ONLINE. URL: http:// www.giurcost.org/ decisioni/1991/0168s-91.htmI (дата обращения: 20. 01.2019).
35 Corte costituzionale. Ordinanza n. 536 del 1995 // CONSULTA ONLINE. URL: http:// www.giurcost.org/ decisioni/1995/0536o-95.htm (дата обращения: 20.09.2018).
является «судом последней инстанции» в соответствии с п. 3 ст. 267 Договора о функционировании ЕС 36, но долгое время сам не обращался в Суд ЕС, а лишь определил условия, при которых высшие немецкие суды обязаны направлять запросы37. Конституционный суд Испании подчеркивал, что проверка соответствия положений национального законодательства праву ЕС является задачей судов общей юрисдикции38.
Как отмечается в литературе, те страны, в которых конституционные суды были созданы после падения фашистских режимов, изначально были достаточно осторожны во взаимоотношениях с Судом ЕС39. Вместе с тем благодаря позиции конституционных судов данных стран взаимодействие с Судом ЕС было признано обязанностью других национальных судов. Тем самым конституционные суды стремились подчеркнуть свою особую природу как органов конституционного контроля. В этом контексте весьма показательно замечание М. Картабии: конституционные судьи, ревниво охраняющие статус национальных конституций, считают себя чемпионами, которые не хотят участвовать в обычных скачках; они не «обычные» судьи; их миссия — особенная, а их независимость — это гарантия автономии национального конституционного правопорядка40.
Конституционные суды государств-членов, не направляя преюдициальные запросы в Суд ЕС, в то же время следили за тем, как другие национальные суды применяют право ЕС и взаимодействуют с наднациональным судебным органом, а также использовали альтернатив-
36 BVerfGE37, 271 — Solange I; BVerfGE52, 187 — "Vielleicht" — Beschluß // Bundesverfassungsgericht. URL: http:// www.servat.unibe.ch/dfr/bv052187.html (дата обращения: 25.01.2019).
37 См.: Claes M. The National Courts' Mandate in the European Constitution. Oxford; Portland, 2006. P. 445.
38 См.: Kanninen H. General Report on the Colloquium Subject "The Preliminary Reference to the Court of Justice of the European Communities" // Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European Union, 18th Colloquium.
2002. URL: http://193.191.217.21/colloquia/2002/gen_report_en.pdf (дата обращения: 21.11.2018).
39 См.: Mayer F. The European Constitution and the Courts: Adjudicating European Constitutional Law in a Multilevel System. Jean Monnet Working Paper 9/03. Heidelberg,
2003. URL: https:// jeanmonnetprogram.org/archive/papers/03/030901-03.pdf (дата обращения: 12.01.2019).
40 См.: Cartabia M. Principi inviolabili e integrazione europea. Milan, 1995. Цит. по: Martinico G. The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process: The Frustrating Knot of Europe. Abingdon, 2012. P. 136.
ные формы диалога, например визиты в Люксембург 41. Такие встречи имели определенное значение для межсудебного взаимодействия42, однако оценить их влияние на судебную практику сложно.
На отказ некоторых конституционных судов направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС повлияло и то, что в течение многих лет Суд рассматривал преимущественно вопросы, связанные с правовыми основами экономической интеграции, свободным перемещением товаров, услуг, капитала, и не выходил на вопросы защиты основных прав и свобод человека или сложные социальные проблемы, которыми традиционно занимаются конституционные суды43.
Следует также учитывать, что в некоторых случаях устанавливаются достаточно жесткие сроки для рассмотрения дел национальными конституционными судами, а ответа Суда ЕС можно ждать в течение нескольких лет. Так, согласно отчету Суда ЕС за 2017 г. средняя продолжительность вынесения Судом ЕС решения по преюдициальному запросу составляла не менее 16 месяцев даже после того, как были усовершенствованы методы работы Суда и увеличено количества судей в связи с расширением Европейского союза 44. Однако в том случае, если в деле, рассматриваемом национальным судом, участвует лицо, находящееся под стражей (п. 4 ст. 267 Договора о функционировании ЕС), или ответ на вопрос является решающим для оценки правовой ситуации, связанной с регулированием родительских прав или опеки над несовершеннолетними детьми (ст. 33 Рекомендаций Суда ЕС 2018 г.45), то предусматривается возможность применения ускоренной преюдициальной процедуры (ст. 105 Правил процедуры Суда ЕС 2012 г.46). Кроме того, срочная преюдициальная процедура предусматривается, если преюдициальный запрос касается одного или не-
41 См.: DehousseR. The European Court of Justice. The Politics of Judicial Integration. New York, 1998. P. 139; Brown L.N., Kennedy T. Brown and Jacobs: The Court of Justice of the European Communities. 5th ed. London, 2000. P. 401.
42 См.: Claes M. The National Courts' Mandate in the European Constitution. Oxford; Portland, 2006. P. 451.
43 Подробный анализ см.: Claes M. Luxembourg, Here We Come? Constitutional Courts and the Preliminary Reference Procedure. P. 1331-1342.
44 Court of Justice of the European Union. Annual Report. 2017. URL: https:// curia. europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-04/_ra_2017_en.pdf (дата обращения: 23.09.2018).
45 Recommendations to National Courts and Tribunals, in Relation to the Initiation of Preliminary Ruling Proceedings // OJ. C 257/01. Vol. 61. 20 July 2018.
46 Rules of Procedure of the Court of Justice of 25 September 2012 // OJ. L 265. Vol. 11. 29 September 2012. P. 3-44.
скольких вопросов в сфере действия разд. V ч. 3 Договора о функционировании ЕС (Пространство свободы, безопасности и правосудия) и характер дела требует его рассмотрения в течение короткого времени (ст. 107 Правил процедуры Суда ЕС 2012 г.). Рассмотрение таких дел в настоящее время занимает менее трех месяцев.
Постепенно конституционные суды пересматривают свою позицию в отношении обращения в Суд ЕС с преюдициальными запросами. После периода безразличия, а возможно, даже враждебности во взаимоотношениях с Судом ЕС национальные конституционные суды стали направлять преюдициальные запросы47 и сегодня уже не избегают диалога с Судом48. Причины такого изменения позиции не совсем ясны49, и некоторые проблемы во взаимоотношениях между Судом ЕС и конституционными судами государств-членов сохраняются.
4. Первый преюдициальный запрос Федерального конституционного суда Германии в Суд ЕС: дело ваишеНег
В 2014 г. ФКС Германии впервые направил преюдициальный запрос в Суд ЕС50, и некоторые исследователи полагали, что существует серьезная угроза отношениям сотрудничества между двумя судами51.
47 См. : Garcia R, Serret E.F. Hardening the Preliminary Reference Procedure in a Union in Crisis: Kernkraftwerke Lippe-Ems // Common Market Law Review. 2016. Vol. 53. Iss. 3. P. 828.
48 См.: Millet F How Much Lenience for How Much Cooperation? On the First Preliminary Reference of the French Constitutional Council to the Court of Justice // Common Market Law Review. 2014. Vol. 51. Iss. 1. P. 195.
49 См.: Drigo C. Preliminary Reference to the European Court of Justice and Multilevel Protection of Human Rights: The Complex Dialogue between the European Court of Justice and Constitutional Courts // The Turkish Yearbook of International Relations. 2013. Vol. 44. P. 1—49; Burgorgue-Larsen L. The Constitutional Dialogue in Europe: A "Political"Dialogue // European Journal of Current Legal Issues. 2015. Vol. 21. No. 1 // European Journal of Current Legal Issues. URL: http://webjcli.org/article/view/ 412/526 (дата обращения: 21.08.2018).
50 CJEU. Grand Chamber Case C-62/14 Peter Gauweiler and Others v. Deutscher Bundestag. Request for a preliminary ruling from the Bundesverfassungsgericht. Judgment of 16 June 2015.
51 См. : Craig P., Markakis M. Gauweiler and the Legality of Outright Monetary Transactions // European Law Review. 2016. Vol. 41. Iss. 1. P. 1, 14; Dicosola M., Fasone C., Spigno I. The Prospective Role of Constitutional Courts in the Advisory Opinion Mechanism before the European Court of Human Rights // German Law Journal. 2015. Vol. 16. Iss. 6. P. 1317.
Дело возникло в связи с конституционными жалобами депутата Бун-десстага П. Гаувайлера, ряда профессоров, а также 11 тыс. немецких граждан о несоответствии положениям Договора о функционировании ЕС и Основного закона ФРГ программы неограниченной покупки государственных облигаций проблемных стран зоны евро (Outright Monetary Transactions — OMT) (далее — программа OMT), объявленной Европейским центральным банком (далее — ЕЦБ) в 2012 г. в результате финансового кризиса52. Программа предусматривала, что Европейская система центральных банков (далее — ЕСЦБ) может осуществлять операции по покупке и продаже государственных облигаций на вторичном рынке ценных бумаг отдельных государств — членов ЕС в неограниченном количестве до тех пор, пока данные государства являются участниками согласованной программы реформ Европейского фонда финансовой стабильности (ЕФФС) или Европейского механизма стабилизации (ЕМС). Эти действия были направлены на обеспечение надлежащей реализации и единства денежной политики в ЕС и снижение процентных ставок по государственным облигациям в связи с кризисом евро.
У ФКС имелись существенные основания полагать, что, принимая программу OMT, ЕЦБ вышел за рамки своих полномочий в сфере денежной политики, затронул компетенцию государств-членов, а также нарушил запрет денежного бюджетного финансирования. Преюдициальный запрос в Суд ЕС касался полномочий ЕЦБ и толкования положений ст. 119, 123 и 127 Договора о функционировании ЕС (п. 1). При этом ФКС четко указал, что даже если Суд ЕС примет решение о совместимости программы с положениями права ЕС, он может рассмотреть вопрос о ее соответствии Основному закону ФРГ и конституционной идентичности Германии, а также применить доктрину ultra vires (п. 7).
ФКС Германии в своем преюдициальном запросе предложил свои ответы Суду ЕС на поставленные вопросы и даже определил условия, при которых программа ОМТ не могла быть оспорена: если исключена возможность списания долговых обязательств; облигации государственного займа отдельных государств-членов не приобретаются в неограниченном количестве; вмешательство в ценообразование на рынке в максимальной степени не допускается (п. 10).
52 BVerfGE2 BvR1390/12 — Ultra vires-Kontrolle OMT // Bundesverfassungsgericht. URL: https:// www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/ 2014/03/rs20140318_2bvr139012.html (дата обращения: 15.12.2018).
Преюдициальный запрос ФКС поставил Суд ЕС перед сложной дилеммой: если он сочтет, что программа OMT противоречит праву ЕС, кризис в зоне евро может возобновиться; если он проигнорирует позицию ФКС Германии, то кризис евро может дополниться конституционным кризисом53. В рамках данного дела Суд ЕС должен был рассмотреть значимые правовые вопросы: от приемлемости преюдициального запроса до полномочий ЕЦБ; уделить внимание различиям между денежной и экономической политикой, чтобы прояснить полномочия ЕЦБ, законность его действий и его роль в контексте кризиса евро.
Формально преюдициальный запрос ФКС не соответствовал требованиям приемлемости, поскольку реализация программы OMT еще не началась. У ФКС не было сомнений в отношении толкования европейского права, и, следуя логике доктрины ultra vires, Суд ЕС мог признать, что отсутствует необходимость в вынесении его решения, поскольку национальный суд настаивает на своем толковании положений права Союза.
Однако Суд ЕС принял преюдициальный запрос к рассмотрению, отклонив возражения о его неприемлемости, выдвинутые национальными органами государств-членов и институтами ЕС (п. 18—31)54. При этом в своем решении он не ставил под сомнение положения национального законодательства и не выражал своего мнения о полномочиях конституционного суда, ограничившись указанием на то, что преюдициальные решения являются обязательными для национальных судов государств-членов (п. 16). Суд ЕС также дал четкие ответы на вопросы конституционного суда, не обсуждая его аргументацию.
В частности, Суд ЕС подробно проанализировал полномочия ЕЦБ в области денежной и экономической политики. В решении Суда ЕС отмечалось, что ЕЦБ обладает широкой свободой усмотрения (п. 34—41). При определении того, относится ли программа OMT к денежной или экономической политике, Суд ЕС подчеркнул необходимость изучения ее цели и тех инструментов, которые используются для ее достижения (п. 46).
53 См. например: Snell J. Gauweiler: Some Institutional Aspects // European Law Review. 2015. No. 2. P. 134; Sarmiento D. The Luxembourg "Double Look": The Advocate General's Opinion and the Judgment in the Gauweiler Case // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 43.
54 Подробнее см.: Tridimas T, Xanthoulis N. A Legal Analysis of the Gauweiler Case: Between Monetary Policy and Constitutional Conflict // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 21-23.
По мнению Суда, то, что программа ОМТ может иметь косвенные последствия для стабильности зоны евро, не превращает ее в меру экономической политики. Кроме того, ЕЦБ использует средства в соответствии с положениями Договора о функционировании ЕС.
Следуя рассуждениям Генерального адвоката55, Суд ЕС заявил, что ЕЦБ пользуется широкими полномочиями при принятии решений технического характера, проведении прогнозов и комплексных оценок, однако в тех случаях, когда институт ЕС обладает такими широкими полномочиями, особенно важен контроль соблюдения определенных процессуальных гарантий. В число этих гарантий входят обязанности учреждения ЕС предоставить «адекватное изложение причин своего решения», тщательно и объективно изучать все обстоятельства дела и соответствующим образом обосновать свое решение (п. 69).
На основании представленных документов Суд ЕС пришел к выводу, что на момент объявления программы анализ ЕЦБ экономической ситуации в зоне евро был правильным (п. 74). Суд подчеркнул, что реализация экономической политики носит противоречивый характер, и от ЕЦБ требуется только проведение экономической экспертизы и использование необходимых технических средств для осуществления анализа с необходимой точностью. Следовательно, ЕЦБ может на законных основаниях полагать, что объявленная программа ОМТ была подходящей мерой для восстановления денежной политики и поддержания стабильности цен.
Применив тест на соразмерность, Суд ЕС пришел к выводу, что ЕЦБ правильно оценил экономическую ситуацию в зоне евро, программа ОМТ еще не была реализована, и ее применение ограничивается государствами-членами, проходящими программу макроэкономической корректировки, а осуществление данной программы основывается на критериях и предполагает ограничения, связанные с ее целями (п. 73—90). Таким образом, Суд ЕС признал, что программа была принята в рамках компетенции ЕЦБ и соответствует положениям права ЕС.
В своем окончательном решении от 2016 г.56 ФКС Германии следовал за решением Суда ЕС, но высказал ряд возражений. В частности, было отмечено, что программа ОМТ в ее первоначальном виде была принята с превышением полномочий ЕЦБ, но дополнительные
55 Opinion of Advocate General Cruz Villal6n delivered on 14 January 2015.
56 BVerfGE2 BvR2728/13, 2 BvR2729/13, 2 BvR2730/13, 2 BvR2731/13, 2 BvE13/13 // Bundesverfassungsgericht. URL: https://www.bundesverfassungsgericht.de/ Shared-Docs/Entscheidungen/ DE/2016/06/rs20160621_2bvr272813.html (дата обращения: 25.02.2019).
и убедительные параметры, установленные Судом ЕС в отношении ее реализации, позволяют Конституционному суду прийти к выводу, что Суд ЕС предложил ограничительное толкование, что и требовалось при рассмотрении преюдициального запроса. При этом ФКС указал правительству и парламенту Германии на необходимость внимательно следить за выполнением программы OMT, в частности, за тем, чтобы европейские учреждения не действовали ultra vires и не нарушали конституционную идентичность страны. Кроме того, ФКС высказал критические замечания в отношении обоснования и толкования полномочий ЕЦБ Судом ЕС57.
Тем не менее данное дело рассматривается в качестве примера конструктивного судебного сотрудничества, касающегося очень деликатного и крайне важного вопроса, во многом определяющего насущные задачи современного этапа европейской интеграции58.
5. Преюдициальный запрос Конституционного суда Италии в Суд ЕС: дело Mascolo
В 2013 г. Конституционный суд Италии направил в Суд ЕС преюдициальный запрос о том, можно ли рассматривать положения национального законодательства о приеме на работу сотрудников в государственные школы «эквивалентной мерой» в смысле ст. 5. Рамочного соглашения о работе на основании срочных трудовых договоров (далее — Рамочное соглашение), заключенного между Союзом объединений промышленников и работодателей Европы, Европейским центром для предприятий с государственным участием и Европейской конфедерацией профсоюзов и являющегося приложением к Директиве 1999/70/EC от 28 июня 1999 г.59
Рамочное соглашение было направлено на предотвращение злоупотреблений, возникающих в результате использования последовательных срочных трудовых договоров. В соответствии со ст. 5 Рамочного соглашения государства — члены ЕС, в которых отсутствуют эквивалентные
57 Подробный критический анализ аргументации и возражений ФКС Германии см.: Pliakos А., Anagnostaras G. SavingFace? The German Federal Constitutional Court Decides Gauweiler // German Law Journal. 2017. Vol. 18. No. 1. P. 213-232.
58 См., например: Cartabia M. Europe Today: Bridges and Walls // International Journal of Constitutional Law. 2018. Vol. 16. Iss. 3. P. 749.
59 Council Directive 1999/70/EC of 28 June 1999 concerning the framework agreement on fixed-term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP // OJ. L 175. 10 July 1999. P. 43-48.
правовые меры для предотвращения злоупотреблений, должны были выбрать один из вариантов действий: указать объективные причины, оправдывающие возобновление последовательных срочных трудовых договоров или отношений, предусмотреть максимальную общую продолжительность или количество обновлений таких договоров.
Италия выбрала второй вариант, в соответствии с Законодательным декретом от 6 сентября 2001 г. максимальный срок трудоустройства работников по срочным трудовым договорам составлял 36 месяцев. Если этот срок превышен, работник может потребовать возмещения убытков или преобразования договора в бессрочный. Однако последняя возможность действовала только в рамках частного сектора, поскольку согласно ст. 97 Конституции Италии должности в государственных учреждениях замещаются по конкурсу, с тем чтобы обеспечить эффективность работы и беспристрастность администрации.
Несмотря на то что в итальянском законодательстве проводилось различие между работой в частном и государственном секторах и законодательство ЕС было адекватно имплементировано в национальный правопорядок, существовали две проблемы, дававшие основания работникам государственного сектора образования отстаивать свои права в национальных судах.
Первая проблема заключалась в том, что Законодательный декрет 2001 г. исключал из сферы правового регулирования срочные трудовые договоры, заключенные для замещения временных вакансий преподавательского, административного, технического и вспомогательного персонала в целях обеспечения непрерывности предоставления образовательных услуг. Это означало, что установленное ограничение не распространялось на сектор государственного образования, и сотрудники государственных школ, с которыми были заключены срочные трудовые договоры, не могли потребовать даже возмещения убытков.
Вторая проблема была связана с тем, что в соответствии Законом № 124 1999 г. допускалась возможность замещения должностей в государственных школах, являвшихся вакантными до 31 декабря, путем ежегодных назначений до завершения процедуры конкурсного отбора. Эти временные назначения производились посредством формирования списков подходящих кандидатов с учетом должностей, подлежащих замещению, и профессионального опыта кандидата. В зависимости от имеющихся вакансий с работающими в государственной сфере образования сотрудниками могли временно заключаться трудовые договоры на основании рейтинга в данном списке или в результате прохождения конкурсных процедур. Однако в 2000—2011 гг. конкурсные процедуры не проводились.
Интересно отметить, что итальянские суды по-разному реагировали на обращения лиц, работавших в государственных школах на основе последовательных срочных трудовых договоров. Так, Кассационный суд в качестве суда последней инстанции, прибегнув к доктрине acte claire, признал, что национальное законодательство соответствует праву ЕС. Окружной суд Неаполя усомнился в соответствии положений итальянского права нормам европейского законодательства и направил преюдициальный запрос в Суд ЕС. Окружные суды Рима и Ламеции-Терме сочли соответствующие положения национального законодательства противоречащими праву ЕС и обратились в Конституционный суд Италии, с тем чтобы признать их недействительным60. Данные суды были убеждены в том, что национальное законодательство противоречит праву ЕС, поэтому они не направляли преюдициальные запросы в Суд ЕС, а, следуя решению Конституционного суда Италии по делу Granital, обратились к нему для признания недействительности положений итальянского законодательства как несовместимых с правом ЕС. В связи с этим Конституционный суд и направил преюдициальный запрос в Суд ЕС и оказался вовлечен в дело Mascolo61.
Сформулированные Конституционным судом Италии вопросы к Суду ЕС свидетельствовали о том, что он разделял сомнения нижестоящих судов в отношении соответствия национального законодательства праву ЕС. Вместе с тем он стремился обозначить специфику и особые потребности итальянской системы образования, связанные с постоянным изменением количества учеников, межрегиональной миграцией учителей и сотрудников школ, назначением на соответствующие должности преимущественно женщин, нуждающихся в особых формах защиты в случае ухода в отпуск по беременности и родам и т.п. (п. 41). По мнению Конституционного суда Италии, положения ст. 33 и 34 Конституции, закрепляющие основное право на образование, обязывают государство эффективно предоставлять образователь-
60 См.: Sciarra S., Nicastro G. A New Conversation: Preliminary References from the Italian Constitutional Court // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 201.
61 CJEU. Third Chamber Joined Cases C22/13, C61/13 to C63/13 and C418/13 Raf-faella Mascolo and Others v. Ministero dell'Istruzione, dell'Universitä e della Ricerca and Comune di Napoli. Requests for a preliminary ruling from the Tribunale di Napoli and the Corte costituzionale. Judgment of 26 November 2014. Подробнее см.: Guastaferro B. The Unexpectedly Talkative "Dumb Son": The Italian Constitutional Court's Dialogue with the European Court of Justice in Protecting Temporary Workers' Rights in the Public Education Sector // European Constitutional Law Review. 2017. Vol. 17. Iss. 3. P. 498.
ные услуги. Для этого может потребоваться временная замена сотрудников, замещающих вакантные должности, чтобы приспособиться к постоянным и непредсказуемым изменениям в численности учеников и учителей. В этой связи Конституционным судом был задан вопрос, можно ли «организационные потребности итальянской школьной системы» рассматривать в качестве «объективной причины» для заключения последовательных срочных договоров. Основной вопрос, на который должен был ответить Суд ЕС: позволяет ли Рамочное соглашение продлевать срочные трудовые договоры для замещения вакансий до завершения конкурсных процедур без предоставления права на возмещение материального ущерба (п. 43).
Суд ЕС, объединив вопросы преюдициальных запросов Конституционного суда Италии и окружного суда Неаполя, подчеркнул, что государства-члены обязаны правильно выполнять п. 1 ст. 5 Рамочного соглашения в государственном образовательном секторе. Однако у них есть определенная свобода усмотрения при выборе одной или нескольких перечисленных в Рамочном соглашении мер. Кроме того, они могут применять и существующие эквивалентные правовые меры с учетом потребностей конкретных секторов и (или) категорий работников (п. 75).
Далее Суд ЕС отметил, что образование является основным правом, гарантированным Конституцией Итальянской Республики, которая обязывает государство организовывать школьную систему образования таким образом, чтобы обеспечить постоянное соотношение численности учителей и учеников. Это зависит от множества факторов, некоторые из которых, в частности внешние и внутренние миграционные потоки или выбор предметов учениками, трудно контролировать или прогнозировать (п. 94).
Кроме того, Суд ЕС признал, что в образовательном секторе необходима особая гибкость и это можно признать объективной причиной в смысле п. 1 ст. 5 Рамочного соглашения (п. 95). Тем не менее, если в государственных школах доступ к постоянной работе предоставляется только сотрудникам, прошедшим конкурс, такие процедуры могут быть распространены и на должности, замещаемые временными работниками (п. 96).
Суд ЕС подчеркнул, что, хотя бюджетные соображения могут лежать в основе выбора социальной политики государством-членом и влиять на характер или масштаб предпринимаемых мер, эти соображения сами по себе не являются преследуемой этой политикой целью и, следовательно, не могут оправдывать отсутствие предусмотренной
в п. 1 ст. 5 Рамочного соглашения меры, направленной на предотвращение неправомерного использования последовательных срочных трудовых договоров (п. 110).
По мнению Суда, возобновление срочных трудовых договоров для удовлетворения потребностей, которые на самом деле являются постоянными, а не временными, не соответствует п. 1 ст. 5 Рамочного соглашения (п. 100) и фактически ведет к злоупотреблениям при использовании срочных трудовых договоров (п. 104). Кроме того, в национальном законодательстве не предусматривается какой-либо срок для осуществления конкурсных процедур, поскольку это зависит от финансовых возможностей государства и усмотрения администрации (п. 106), и единственный доступный вариант для заключения бессрочного договора с сотрудником, выполняющим временную работу, — включение в список подходящих кандидатов (п. 116). Однако такую возможность нельзя рассматривать в качестве эффективной меры (п. 117). Таким образом, было признано, что в сфере государственного образования итальянское законодательство исключает как реализацию права на компенсацию за ущерб, возникший в результате неограниченного возобновления срочных договоров с временными работниками, так и возможность преобразования этих договоров в бессрочные.
Пока дело находилось на рассмотрении Суда ЕС, Правительство Итальянской Республики внесло изменения в национальное законодательство, устранив наиболее существенные противоречия. Конституционный суд Италии согласился с решением Суда ЕС о том, что итальянское законодательство противоречило положениям права ЕС62. Окончательное решение Суда ЕС было передано для исполнения нижестоящим судам, и в сфере государственного образования были заключены бессрочные трудовые договоры с сотрудниками и возобновлены конкурсные процедуры63.
6. Заключение
Направление конституционными судами Германии и Италии преюдициальных запросов в Суд ЕС свидетельствует об их намерении сотрудничать в решении сложных проблем, хотя характер взаимодействия
62 Corte Costituzionale. Sentenza n. 187 del 2016 // CONSULTA ONLINE. URL: http://www.giurcost.org/ decisioni/2016/0187s-16.html (дата обращения: 21.11.2018).
63 Подробнее см.: MorroneA. Constitutional Courts and Economic Crisis // Revista Eletrónica de Direito Público. 2017. Vol. 4. No. 1. P. 93.
этих конституционных судов с Судом ЕС был разным64. В свою очередь, преюдициальные решения Суда ЕС демонстрируют уважительное отношение к конституционным судам, стремление предоставить содержательное толкование положений европейского права, принимать во внимание их аргументы, касающиеся особенностей национального правопорядка.
В делах Оатейег и Маъсо1о Суд ЕС подтвердил готовность вступать в диалог с национальными конституционными судами, даже в случае небесспорности оснований для преюдициальных запросов. В решениях по этим делам он дал очень подробный анализ положений права ЕС и своей судебной практики, что позволило раскрыть содержание и правовые последствия правового регулирования в соответствующих сферах, прояснить полномочия органов ЕС, а также способствовало эффективному применению законодательства ЕС в правопорядках государств-членов.
Вынесение наднациональным судом преюдициальных решений, которым следуют, хотя и с определенными оговорками, конституционные суды, является важным вкладом в развитие конструктивного судебного сотрудничества. Благодаря успешному взаимодействию в деле Ма5ео1о, Конституционный суд Италии направил третий преюдициальный запрос в наднациональную судебную инстанцию65. Вместе с тем вряд ли можно ожидать, что взаимодействие Суда ЕС с органами конституционного контроля будет развиваться столь же динамично, как с судами общей юрисдикции.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Блохин П. Судебная доктрина конституционной идентичности: генезис, проблемы, перспективы // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 6. С. 62-81. Б01: 10.21128/1812-7126-2018-6-62-81
Исполинов А. Приоритет права Европейского союза и национальная (конституционная) идентичность в решениях Суда ЕС и конституционных судов го-
64 Подробнее см.: Fabbrini F. After the OMT Case: The Supremacy of EU Law as the Guarantee of the Equality of the Member States // German Law Journal. 2015. Vol. 16. Iss. 4. P. 1003-1023; Cartabia M. Europe Today: Bridges and Walls// International Journal of Constitutional Law. 2018. Vol. 16. Iss. 3. P. 741-752.
65 См: CJEU. Grand Chamber Case C-105/14 Criminal proceedings against Ivo Ta-ricco and Others. Request for a preliminary ruling from the Tribunale di Cuneo. Judgment of 8 September 2015; Grand Chamber Case C-42/17 Criminal proceedings against M.A.S. and M.B. Request for a preliminary ruling from the Corte costituzionale. Judgment of 5 December 2017.
сударств — членов ЕС // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4. С. 47-68. DOI: 10.21128/1812-7126-2017-4-47-68
Филатова М.А. Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского Союза и правовых систем государств — членов ЕС) // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 94-106.
Allott P. Preliminary Rulings — Another Infant Disease // European Law Review. 2000. Vol. 25. Iss. 5. P. 538-547.
Bogdandy A., Schill S. Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty // Common Market Law Review. 2011. Vol. 48. No. 5. P. 1417-1453.
Brown L.N., Kennedy T. Brown and Jacobs: The Court of Justice of the European Communities. 5th ed. London: Sweet & Maxwell, 2000.
Burgorgue-Larsen L. The Constitutional Dialogue in Europe: A "Political" Dialogue // European Journal of Current Legal Issues. 2015. Vol. 21. No. 1. URL: http://webjcli.org/article/ view/412/526 (дата обращения: 21.08.2018).
Cartabia M. Europe and Rights: Taking Dialogue Seriously // European Constitutional Law Review. 2009. Vol. 5. Iss. 1. P. 5-31. DOI: 10.1017/S1574019609000054
Cartabia M. Europe Today: Bridges and Walls // International Journal of Constitutional Law. 2018. Vol. 16. Iss. 3. P. 741-752. DOI: 10.1093/icon/moy083
Claes M. Luxembourg, Here We Come? Constitutional Courts and the Preliminary Reference Procedure // German Law Journal. 2015. Vol. 16. No. 6. P. 1331-1342. DOI: 10.1017/s2071832200021167
Claes M. The National Courts' Mandate in the European Constitution. Oxford; Portland: Hart Publishing, 2006. DOI: 10.5040/9781472563613
Craig P., Markakis M. Gauweiler and the Legality of Outright Monetary Transactions // European Law Review. 2016. Vol. 41. Iss. 1. P. 4-24.
Dehousse R. The European Court of Justice. The Politics of Judicial Integration. New York: St. Martin, 1998.
Dicosola M., Fasone C., Spigno I. The Prospective Role of Constitutional Courts in the Advisory Opinion Mechanism before the European Court of Human Rights // German Law Journal. 2015. Vol. 16. Iss. 6. P. 1387-1428. DOI: 10.1017/s2071832200021192
Drigo C. Preliminary Reference to the European Court of Justice and Multilevel Protection of Human Rights: The Complex Dialogue Between the European Court of Justice and Constitutional Courts // The Turkish Yearbook of International Relations. 2013. Vol. 44. P. 1-49.
Fabbrini F. After the OMT Case: The Supremacy of EU Law as the Guarantee of the Equality of the Member States // German Law Journal. 2015. Vol. 16. Iss. 4. P. 1003-1023. DOI: 10.1017/s2071832200019970
Garcia R., Serret E.F. Hardening the Preliminary Reference Procedure in a Union in Crisis: Kernkraftwerke Lippe-Ems // Common Market Law Review. 2016. Vol. 53. Iss. 3. P. 819-837.
Gervasoni S. La Cour de justice et le dialogue des juges // Le dialogue entre des juges européens et nationaux: incantation et réalité / Dir. de F. Lichère, L. Potvin-Solis, A. Raynouard. Bruxelles: Bruylant, 2004. P. 143-152.
Guastaferro B. The Unexpectedly Talkative "Dumb Son": The Italian Constitutional Court's Dialogue with the European Court of Justice in Protecting Temporary Workers' Rights in the Public Education Sector // European Constitutional Law Review. 2017. Vol. 17. Iss. 3. P. 493-524. DOI: 10.1017/S1574019617000220
Jedliczka U. The Austrian Constitutional Court and the European Court of Justice // Vienna Journal on International Constitutional Law. 2008. Vol. 2. No. 4. P. 301-306. DOI: 10.1515/icl-2008-0407
Kelemen D.R. On the Unsustainability of Constitutional Pluralism: European Supremacy and the Survival of the Eurozone // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 136-150. DOI: 10.1177/1023263X1602300108
Kustra A. The First Preliminary Questions to the Court of Justice of the European Union Referred by Italian Corte Costituzionale, Spanish Tribunal Constitucional and French Conseil Constitutionnel // Comparative Law Review. 2013. Vol. 16. P. 159-182. DOI: 10.12775/CLR.2013.021
Martinico G. The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process: The Frustrating Knot of Europe. Abingdon: Routledge, 2012. DOI: 10.4324/9780203082034
Mayer F. The European Constitution and the Courts. Adjudicating European Constitutional Law in a Multilevel System. Jean Monnet Working Paper 9/03.Heidelberg: Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, 2003. URL: https://jeanmonnetprogram.org/archive/papers/03/030901-03.pdf (дата обращения: 12.01.2019).
MayerF.C. Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem // Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit / Hrsg. von A. Bogdandy, J. Bast. Berlin: Springer, 2003. S. 229-282. DOI: 10.1007/978-3-662-07128-1_6
Merli F. EC Law and the Austrian Constitutional Court // Europarecht und die Gerichte der Transformationsstaaten / Hrsg. von M. Hofmann. Baden-Baden: Nomos, 2008. S. 170-175.
Millet F. How Much Lenience for How Much Cooperation? On the First Preliminary Reference of the French Constitutional Council to the Court of Justice // Common Market Law Review. 2014. Vol. 51. Iss. 1. P. 195-218.
Morrone A. Constitutional Courts and Economic Crisis // Revista Eletrónica de Di-reito Público. 2017. Vol. 4. No. 1. P. 87-102.
Pérez A. Т. Spanish Constitutional Court, Constitutional Dialogue on the European Arrest Warrant: The Spanish Constitutional Court Knocking on Luxembourg's Door: Spanish Constitutional Court, Order of 9 June 2011, ATC86/2011 // European Constitutional Law Review. 2012. Vol. 8. Iss. 1. P. 105-127. DOI: 10.1017/ S1574019612000065
Pescatore P. Il rinvio pregiudiziale di cui all'art. 177 del Trattato CEE e la cooperazione tra la Corte ed i giudici nazionali // Il Foro Italiano. 1986. Vol. 109. No. 1. P. 25/26-47/48.
Pliakos А., Anagnostaras G. Saving Face? The German Federal Constitutional Court Decides Gauweiler // German Law Journal. 2017. Vol. 18. No. 1. P. 213-232. DOI: 10.1017/s207183220002191x
Sarmiento D. The Luxembourg "Double Look": The Advocate General's Opinion and the Judgment in the Gauweiler Case // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 40-54. DOI: 10.1177/1023263X1602300103
Sciarra S., Nicastro G. A New Conversation: Preliminary References from the Italian Constitutional Court // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 195-203. DOI: 10.1177/1023263X1602300112
Snell J. Gauweiler: Some Institutional Aspects // European Law Review. 2015. No. 2. P. 133-134.
Tridimas T., Xanthoulis N. A Legal Analysis of the Gauweiler Case: Between Monetary Policy and Constitutional Conflict // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2016. Vol. 23. Iss. 1. P. 17-39. DOI: 10.1177/1023263X1602300102
Vandamme Th. Prochain Arrêt: La Belgique! Explaining Recent Preliminary References of the Belgian Constitutional Court // European Constitutional Law Review. 2008. Vol. 4. Iss. 1. P. 127-148. DOI: 10.1017/S1574019608001272
REFERENCES
Allott, P. (2000). Preliminary Rulings — Another Infant Disease. European Law Review, 25(5), pp. 538-547.
Blokhin, P. (2018). Sudebnaya doktrina konstitutsionnoi identichnosti: genezis, problemy, perspektivy [The Judicial Doctrine of Constitutional Identity: Genesis, Issues, and Perspectives]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative Constitutional Review], (6), pp. 62-81. (in Russ.). DOI: 10.21128/1812-7126-2018-6-62-81
Bogdandy, A. and Schill, S. (2011). Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty. Common Market Law Review, 48(5), pp. 1417-1453.
Brown, L.N. and Kennedy, T. (2000). Brown and Jacobs: The Court of Justice of the European Communities. 5th ed. London: Sweet & Maxwell.
Burgorgue-Larsen, L. (2015). The Constitutional Dialogue in Europe: A "Political" Dialogue. European Journal of Current Legal Issues, [online] 21(1). Available at: http:// webjcli.org/article/view/412/526 [Accessed 21 August 2018].
Cartabia, M. (2009). Europe and Rights: Taking Dialogue Seriously. European Constitutional Law Review, 5(1), pp. 5-31. DOI: 10.1017/S1574019609000054
Cartabia, M. (2018). Europe Today: Bridges and Walls. International Journal of Constitutional Law, 16(3), pp. 741-752. DOI: 10.1093/icon/moy083
Claes, M. (2006). The National Courts' Mandate in the European Constitution. Oxford; Portland: Hart Publishing. DOI: 10.50 40/9781472563613
Claes, M. (2015). Luxembourg, Here We Come? Constitutional Courts and the Preliminary Reference Procedure. German Law Journal, 16(6), pp. 1331-1342. DOI: 10.1017/s2071832200021167
Craig, P. and Markakis, M. (2016). Gauweiler and the Legality of Outright Monetary Transactions. European Law Review, 41(1), pp. 4-24.
Dehousse, R. (1998). The European Court of Justice. The Politics of Judicial Integration. New York: St. Martin.
Dicosola, M., Fasone, C. and Spigno, I. (2015). The Prospective Role of Constitutional Courts in the Advisory Opinion Mechanism before the European Court of Human Rights. German Law Journal, 16(6), pp. 1387-1428. DOI: 10.1017/s2071832200021192
Drigo, C. (2013). Preliminary Reference to the European Court of Justice and Multilevel Protection of Human Rights: The Complex Dialogue Between the European Court of Justice and Constitutional Courts. The Turkish Yearbook of International Relations, 44, pp. 1-49.
Fabbrini, F. (2015). After the OMT Case: The Supremacy of EU Law as the Guarantee of the Equality of the Member States. German Law Journal, 16(4), pp. 1003-1023. DOI: 10.1017/s2071832200019970
Filatova, M.A. (2013). Konflikty konstitutsionnykh i nadnatsional'nykh norm: spo-soby preodoleniya (na primere Evropeiskogo Soyuza i pravovykh sistem gosudarstv-chlenov ES) [Relationship between Constitutional and Supranational Law: Ways to Resolve the Conflict (Example of European Union and National Legal Systems in EU Member States)]. Mezdunarodnoepravosudie [International Justice], (4), рр. 94-106. (in Russ.).
Garcia, R. and Serret, E.F. (2016). Hardening the Preliminary Reference Procedure in a Union in Crisis: Kernkraftwerke Lippe-Ems. Common Market Law Review, 53(3), pp. 819-837.
Gervasoni, S. (2004). La Cour de justice et le dialogue des juges. In: F. Lichère, L. Potvin-Solis and A. Raynouard, eds. Le dialogue entre des juges européens et nationaux: incantation et réalité. Bruxelles: Bruylant, pp. 143-152. (in Fr.).
Guastaferro, B. (2017). The Unexpectedly Talkative "Dumb Son": The Italian Constitutional Court's Dialogue with the European Court of Justice in Protecting Temporary Workers' Rights in the Public Education Sector. European Constitutional Law Review, 17(3), pp. 493-524. DOI: 10.1017/S1574019617000220
Ispolinov, A. (2017). Prioritet prava Evropeiskogo soyuza i natsional'naya (konsti-tutsionnaya) identichnost' v resheniyakh Suda ES i konstitutsionnykh sudov gosudarstv-chlenov ES [The Priority of EU Law and National (Constitutional) Identity in the Decisions of the European Court of Justice and the Constitutional Courts of the EU Member-States]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative Constitutional Review], (4), pp. 47-68.(in Russ.). DOI: 10.21128/1812-7126-2017-4-47-68
Jedliczka, U. (2008). The Austrian Constitutional Court and the European Court of Justice. Vienna Journal on International Constitutional Law, 2(4), pp. 301-306. DOI: 10.1515/icl-2008-0407
Kelemen, D.R. (2016). On the Unsustainability of Constitutional Pluralism: European Supremacy and the Survival of the Eurozone. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23(1), pp. 136-150. DOI: 10.1177/1023263X1602300108
Kustra, A. (2013). The First Preliminary Questions to the Court of Justice of the European Union Referred by Italian Corte Costituzionale, Spanish Tribunal Constitutional and French Conseil Constitutionnel. Comparative Law Review, 16, pp. 159-182. DOI: 10.12775/CLR.2013.021
Martinico, G. (2012). The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process: The Frustrating Knot of Europe. Abingdon: Routledge. DOI: 10.4324/9780203082034
Mayer, F. (2003). The European Constitution and the Courts. Adjudicating European Constitutional Law in a Multilevel System. Jean Monnet Working Paper 9/03. Heidelberg: Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law. Avalaible at: https:// jeanmonnetprogram.org/archive/papers/03/030901-03.pdf [Accessed 12 January 2019].
Mayer, F.C. (2003). Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Gerichtliche Letztentscheidung im europäischen Mehrebenensystem. In: A. Bogdandy and J. Bast, eds. Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit. Berlin: Springer, pp. 229—282. (in Germ.). DOI: 10.1007/978-3-662-07128-1_6
Merli, F. (2008). EC Law and the Austrian Constitutional Court. In: M. Hofmann, ed. Europarecht und die Gerichte der Transformationsstaaten. Baden-Baden: Nomos, pp. 170-175.
Millet, F. (2014). How Much Lenience for How Much Cooperation? On the First Preliminary Reference of the French Constitutional Council to the Court of Justice. Common Market Law Review, 51(1), pp. 195-218.
Morrone, A. (2017). Constitutional Courts and Economic Crisis. Revista Eletrónica de Direito Público, 4(1), pp. 87-102.
Pérez, A.X (2012). Spanish Constitutional Court, Constitutional Dialogue on the European Arrest Warrant: The Spanish Constitutional Court Knocking on Luxembourg's Door: Spanish Constitutional Court, Order of 9 June 2011, ATC86/2011. European Constitutional Law Review, 8(1), pp. 105-127. DOI: 10.1017/S1574019612000065
Pescatore, P. (1986).Il rinvio pregiudiziale di cui all'art. 177 del Trattato CEE e la coope-razione tra la Corte ed i giudici nazionali. Il Foro Italiano, 109(1), рр. 25/26-47/48. (in It.).
Pliakos, А. and Anagnostaras, G. (2017). Saving Face? The German Federal Constitutional Court Decides Gauweiler. German Law Journal, 18(1), pp. 213-232. DOI: 10.1017/s207183220002191x
Sarmiento, D. (2016). The Luxembourg "Double Look": The Advocate General's Opinion and the Judgment in the Gauweiler Case. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23(1), pp. 40-54. DOI: 10.1177/1023263X1602300103
Sciarra, S. and Nicastro, G. (2016). A New Conversation: Preliminary References from the Italian Constitutional Court. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23(1), pp. 195-203. DOI: 10.1177/1023263X1602300112
Snell, J. (2015). Gauweiler: Some Institutional Aspects. European Law Review, (2), pp. 133-134.
Tridimas, T. and Xanthoulis, N. (2016). A Legal Analysis of the Gauweiler Case: Between Monetary Policy and Constitutional Conflict. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23(1), pp. 17-39. DOI: 10.1177/1023263X1602300102
Vandamme, Th. (2008). Prochain Arrêt: La Belgique! Explaining Recent Preliminary References of the Belgian Constitutional Court. European Constitutional Law Review, 4(1), pp. 127-148. DOI: 10.1017/S1574019608001272
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Сорокина Елена Александровна — кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН.
AUTHOR'S INFO:
Elena A. Sorokina — Candidate of Legal Sciences, Research Fellow of the Human Rights Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Сорокина Е.А. Преюдициальная процедура как инструмент сотрудничества между Судом ЕС и конституционными судами государств — членов Союза // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2019. Т. 14. № 2. С. 59-86. DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-sorokina
CITATION:
Sorokina, E.A. (2019). Preliminary Ruling Procedure as a Tool of Cooperation between the Court of Justice of the EU and National Constitutional Courts. Trudy Instituta gosu-darstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 14(2), pp. 59-86. DOI: 10.35427/2073-4522-2019-14-2-sorokina
