CC BY
87
ПРЕВЕНТИВНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ МЕРЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Талайбек КОЙЧУМАНОВ
доктор экономических наук, профессор, в 1990-е годы — руководитель Министерства экономики, затем — министр финансов Кыргызской Республики.
В настоящее время проходит стажировку по программе Фулбрайт в Университете Джонса Хопкинса (США)
В в е д е н и е
Международный опыт показывает, что более высокие показатели дохода, капиталовложений в экономику и темпов ее роста, а также продолжительности жизни населения отмечаются в странах с действенными, честными государственными институтами, где продвижение по службе основано на профессиональных
достоинствах претендента и разработаны четкие положения соответствующего регулирования. В этих государствах все равны перед законом, стратегия и юридическая база не «захвачены» группами элиты, преследующими собственные интересы, а гражданское общество и СМИ независимы, что усиливает подотчетность правительства.
Сегодня наиважнейшая задача Кыргызстана, впрочем, и других стран СНГ с низким доходом, — продолжение начатых реформ, так как замедление преобразований с одновременным накоплением внешней задолженности создают опасную тенденцию, приводящую к росту бедности.
Анализ социально-экономической ситуации в нашей республике, проведенный группой международных экспертов, показывает, что главная преграда на пути реформ — нерациональное государственное управление, в результате чего, в частности, растут теневая экономика и коррупция. Поэтому повышение эффективности и прозрачности государственного управления
становятся главными задачами административной реформы. Без повышения качества управления нельзя достичь экономического роста и снизить уровень бедности. К тому же, если управление не улучшится, то не принесет желаемых результатов и помощь зарубежных доноров.
В докладе, подготовленном по материалам упомянутого выше анализа, рассматривается международная практика борьбы с коррупцией, в том числе определяются основные причины и сферы воздействия этого зла, отмечаются задачи по борьбе с ним, стоящие перед правительством Кыргызской Республики, и оценивается реальное положение дел в этой сфере.
Воздействие коррупции и ее причины — международный опыт
Влияние на экономический рост и развитие
Коррупция замедляет темпы экономического роста стран, что обусловлено рядом факторов. В их числе:
— более низкий уровень внутренних и зарубежных инвестиций1;
— неэффективное развитие предприятий и расширение неформального сектора экономики2;
— искаженные государственные расходы и капиталовложения, ухудшение инфраструктуры3;
— более низкие государственные доходы и более слабая власть закона, что, однако, представлено как общественное благо4;
— чрезмерная централизация государства5;
1 Cm.: Mauro P. The Effects of Corruption on Growth // Quarterly Journal of Economics, 1997, Vol. 110, No. 3. P. 681—712; Wei S.-J. How Taxing is Corruption on International Investors. Working paper No. 6030. Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research, 1997.
2 Cm.: Johnson S., Kaufmann D., Zoido-Lobatyn P. Regulatory Discretion and the Unofficial Economy // American Econimic Review, 1998, Vol. 88, No. 2. P. 387—392.
3 Cm.: Tanzi V., Davoodi H. Corruption, Public Investment, and Growth. Working paper No. WP/97/139. D.C.: International Monetary Fund, Washington, 1997.
4 Cm.: Johnson S., Kaufmann D., Shleifer A. The Unofficial Economy in Transition // Brookings Papers on Economic Activity, Washington, D.C., 1997, No. 2.
5 Cm.: Fisman R., Gatti R. Decentralization and Corruption: Evidence across Countries. Policy research working paper No. 2290. Washington, D.C.: World Bank, Development Research Group, 2000.
— олигархический «захват» государства корпоративной элитой, «покупка» законов и стратегий страны, что подрывает рост выпуска и инвестиций в секторе предприятий6;
— нерациональное размещение интеллектуальных ресурсов7, включая недостаточное использование ключевых сегментов общества, например таких, как женщины.
Эмпирический анализ причин коррупции — относительно недавнее направление исследований. Тем не менее их результаты свидетельствуют, что коррупция —симптом глубинных институциональных проблем.
Отсутствие политических прав и гражданских свобод
Между политическими правами, к которым относится проведение демократических выборов, наличие законодательной власти, оппозиционных партий, гражданских свобод (в том числе независимых СМИ, свободы слова и собраний), и коррупцией отмечается отрицательная корреляция. Ее значение довольно высоко — 0,67. Появляется все больше материалов о том, что гражданское общество получает соответствующие возможности для эффективной борьбы с коррупцией. Кроме того, результаты обследований предприятий в странах с переходной экономикой показывают, что «захват» стратегий и законов группами, преследующими корпоративные интересы, происходит при отсутствии всей полноты гражданских свобод8. Международные эмпирические данные также подтверждают, что увеличение представительства женщин в парламенте, а также предоставление женщинам больших гражданских прав в других сферах общественной жизни действительно способствует развитию таких возможностей9. В борьбе с коррупцией может помочь, разумеется при соответствующих условиях, и ограниченная автономия, например, посредством бюджетной децентрализации10. Кроме того, есть данные, что между коррупцией и властью закона существует значимая связь.
Государственные финансы и регулирование
Наряду с упомянутыми факторами, уровень коррупции выше в странах, где в экономике больше доля собственности государства. К тому же руководство таких стран чрезмерно регулирует деятельность предприятий, взимает слишком высокие налоги, произвольно применяет законы и ограничения на ведение торговли. Еще более высокий уровень коррупции отмечается в монополизированной экономике.
6 См.: Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Far from Home: Do Transnationals Import Better Governance in the Capture Economy. Washington, D.C.: World Bank, 2000.
7 См.: Murphy K.M., Shleifer A., Vishny R.W. The Allocation of Talent: Implications for Growth // Quarterly Journal of Economics, 1991, Vol. 106, No. 2. P. 503—530.
8 См.: Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Op. cit.
9 См.: Kaufmann D. Challenges in the Next Stage of Anticorruption. В кн.: New Perspectives on Combating Corruption. Washington, D.C.: Transparency International and the World Bank Institute, 1998.
10 См.: Collier P. On the Economic Consequences of Civil War // Oxford Economic Papers, January 1999, No. 51. P. 168—183; Fisman R., Gatti R. Op. cit.
Государственная служба
Уровень коррупции обуславливается также профессионализмом гражданской службы, в том числе системой подготовки кадров, их набора и карьерного роста. В отличие от традиционных представлений, данные о размерах их заработной платы нередко не показывают четкой картины, так как само по себе увеличение окладов необязательно ведет к снижению масштабов коррупции. Часто наибольший ущерб (с точки зрения той же коррупции) причиняет незначительная по численности группа наиболее высокопоставленных политиков или чиновников. Хотя в ряде стран повышение заработной платы некоторых ключевых чиновников вполне оправданно, вряд ли такой шаг обеспечит положительные результаты без дополнительных мер. Так, степень коррупции оказывается меньшей, если при найме на службу, продвижении и увольнении используется меритократи-ческий подход, основывающийся на учете личных достоинств. Различия между неэффективностью повышения заработной платы и значительным результатом от использования меритократического подхода свидетельствуют о необходимости организовать глубокие эмпирические исследования причин этого явления в странах, которые намерены разработать серьезные программы борьбы с коррупцией.
Кроме того, в Национальном отчете по человеческому развитию за 1999 год, подготовленном при поддержке ПРООН в Кыргызстане, выдвинуто утверждение о том, что стимул для коррупционного поведения появляется тогда, когда чиновники имеют неясные полномочия и на них возложено мало ответственности.
Борьба с коррупцией в республике
Несмотря на политические заявления прежнего руководства страны (до событий 24 марта 2005 г.) и его попытки придать значимость мероприятиям, проводимым в этой сфере, по крайней мере в глазах международной общественности, реальные сдвиги, по оценкам различных экспертов (в том числе представителей «Трансперенси интернэшнл»), практически неощутимы. Уровень коррупции за последние годы достиг значительных размеров (об этом говорят, в частности, результаты социологических исследований), однако нет конкретных данных, получаемых на основе количественных оценок. Нет не только индикаторов и методов оценок, но и соответствующих институциональных возможностей для проведения такой работы. Проблема коррупции и эффективности государственного управления была рассмотрена в Комплексной основе развития (КОР) Кыргызской Республики до 2010 года, утвержденной в 2001 году. Для достижения поставленных КОР целей созданы, в частности, Совет по добросовестному управлению, возглавляемый премьер-министром страны, и его секретариат (рабочий орган Совета). А для того чтобы в разработке атикоррупционной политики участвовало гражданское общество, в состав Совета ввели ряд предпринимателей и представителей неправительственных организаций. Однако в целом такой подход, во многом навязанный обществу сверху, не принес желаемых результатов. Ощущалось давление правительства при принятии мер, многие из них носили формальный характер. Фактически они не отслеживались, имели нечеткие и трудно оцениваемые индикаторы; и к началу 2005 года Совет прекратил свое существование.
В настоящее время обсуждаются предложенные к рассмотрению еще при прежнем правительстве возможности создания антикоррупционного агентства и разработки соот-
ветствующей комплексной программы. С учетом международной практики она должна охватывать такие направления деятельности: совершенствование управления, затрагивающее в первую очередь вопросы интенсификации реформы государственного управления, государственной службы, оплаты труда, этики работающих в этой сфере; создание конкурентного частного сектора с обязательным решением задач, связанных с дерегулированием экономики, борьбой с ее теневым сектором, проведением налоговой реформы. Сюда же следует добавить политические преобразования, основывающиеся на создании системы сдержек и противовесов, политической конкуренции, прозрачности; реформу правовой сферы; институциональные реформы; реформу расходной политики; участие гражданского сектора.
На рисунке 1 показана схема комплексной стратегии борьбы с коррупцией и совершенствования государственного управления.
Комплексная стратегия борьбы с коррупцией и совершенствования государственного управления
Без такого системного подхода трудно добиться значимых результатов, а его отсутствие приводит к росту коррупции в отдельных сферах жизнедеятельности общества, в частности в правоохранительных органах. Для решения комплексной задачи, безусловно, потребуются не только воля руководства страны, но и значительные ресурсы, в том числе помощь донорских организаций. Необходимо отметить, что по многим направлениям ее уже оказывают. Проблема заключается в отсутствии координации по рациональному распределению ресурсов и исключению параллелизма в работе.
Рассмотрим основные направления деятельности, необходимой для системной борьбы с коррупцией.
Политическая реформа
Новое политическое руководство страны, сменившее прежнее после событий 24 марта 2005 года, выдвинуло борьбу с коррупцией в качестве одного из основных направлений своей политики. Однако еще трудно судить о намерениях и возможностях новой власти. Пока ее деятельность в этой сфере ограничивается в основном активными мерами правоохранительных органов, направленных на выяснение фактов коррупции и других экономических нарушений прежнего руководства республики.
Эффективным инструментом противодействия коррупции могла бы стать система сдержек и противовесов, включающая ясные процедуры отчетности ветвей власти и политических партий. В настоящее время в стране началась конституционная реформа, а политические структуры предлагают усилить этот механизм через перераспределение полномочий и ответственности между президентом и правительством, повышение влияния политических партий в управлении государством. Однако пока это лишь намерения, фактическая ситуация не позволяет говорить о наличии в стране четких процедур и норм подотчетности политического руководства. Несмотря на его политические заявления, оно (при ослабленной в профессиональном плане государственной службе) не смогло предложить эффективных и всеобъемлющих мер по борьбе с коррупцией. Отсутствие системы мониторинга и оценки проводимых реформ в области управления не позволяет
Рисунок 1
Комплексная стратегия борьбы с коррупцией и совершенствования государственного управления
ҐГ
Политическая реформа
в Подотчетность политического руководства
в Политическая воля руководства
в Парламентская реформа
в Борьба с группами, преследующими частные интересы, и с «захватом» государства
в Реформа финансирования
политических партий и кампаний
Институциональные
реформы
в Реформа таможенной системы
в Прозрачность приватизации
в Децентрализация управления/ муниципальная реформа
Ж
\
Борьба с коррупцией и совершенствование государ ственного управления
/
Реформа правовой сферы
1 Независимость судебной власти
Наличие альтернативных механизмов разрешения споров
1 Сокращение масштабов «захвата» судебной системы
Превентивные меры
Создание независимого института по борьбе с коррупцией
Реформа расходной
политики государства и системы финансового контроля
в Реформа системы госзакупок
в Контроль за
бюджетом и развитие казначейства
в Применение ИКТ*
в Аудит и финансовое управление
в Управление внешним долгом
Реформа экономической политики
в Дерегулирование экономики, создание конкурентного частного сектора
в Упрощение налогов
в Меры борьбы с теневой экономикой
в Макроэкономическая стабильность
в Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере
Реформа госуправления и госслужбы
Реорганизация министерств, ведомств на основе функционального анализа
| Создание электронного правительства
| Этика госслужащих
Публикация деклараций высокопоставленных госслужащих о доходах
Совершенствование закона о госслужащих
Принцип меритократии
Реформа оплаты и системы стимулов
Развитие гражданского общества
в Участие гражданского общества
в Свобода прессы
в Расширение доступа к информации
в Парламентский надзор
в Формирование коалиций и коллективные действия
в Вовлечение на уровне местных сообществ/участие женщин
ИКТ — информационно-коммуникационные технологии.
И с т о ч н и к: Томас В. и др. Качество роста / Пер. с англ. 2001. 352 с.
М.: Издательство «Весь мир»,
оценивать успешность (или неуспешность) преобразований, снижает политическую волю руководства, вызывая недоверие общества к многочисленным программам, декларируемым нынешней властью.
Как показывает опыт, отсутствие партийных списков в избирательной системе, архаичная система проведения выборов дает возможность становиться депутатами всех уровней представительной власти претендентам без политических программ и партийной ответственности. А избранные из их среды депутаты зачастую забывают о своих предвыборных обещаниях и решают свои сугубо личные проблемы.
Нынешний парламент страны, избранный по результатам скандальных выборов, фактически приведших к смене власти, неустойчив. Еще не завершен процесс формирования его рабочих структур (переход од двухпалатного к однопалатному парламенту), слаб аппарат его штатных сотрудников. Все вышесказанное сказывается на качестве законодательства, оказывает прямое влияние на нормативную базу, содержащую возможности для конфликта интересов и коррупции. До сих пор не создан институт превентивной оценки готовящихся законопроектов на предмет коррупции.
Трансформация экономической политики
Дерегулированию экономики в республике начали уделять внимание в последние пять лет, когда стало ясно, что решение этой проблемы — одно из главных условий улучшения инвестиционного климата и привлечения прямых инвестиций. До того основные капиталовложения в страну обеспечивались международными финансовыми институтами и государствами-донорами (под гарантии правительства), что создало реальные угрозы для оплаты внешней задолженности. Был создан Совет, возглавляемый президентом страны, в состав которого входили зарубежные инвесторы и ведущие отечественные предприниматели. По заданию Совета его секретариат готовил так называемые «инвестиционные матрицы» (программы действий), предусматривающие меры по сокращению государственного вмешательства в экономику. Понятно, что снижение регулятивных и контрольных функций государства в сфере бизнеса должно было сократить коррупционные возможности государственных чиновников. И хотя, согласно официальным заявлениям, некоторые из этих программ были выполнены, ощутимых их результатов не видно. Причиной тому можно назвать формальное исполнение министерствами и другими государственными ведомствами решений Совета, а также слабость законодательства, что позволяет чиновникам придумывать новые отраслевые инструкции и ограничения взамен ликвидируемых.
Сейчас предпринимаются попытки разработать новый Налоговый кодекс, так как прежний, некогда прогрессивный, но за последние девять лет заметно устаревший, «оброс» неимоверным количеством дополнений и изменений. Основное направление нынешних трансформаций — сократить общий уровень налогообложения, создать конкурентные ставки по основным налогам, снизить их общее количество и усилить соответствующее администрирование. По расчетам идеологов этой реформы, такие изменения должны упростить систему налогообложения, сделать ее более понятной для бизнеса, сократить льготы в этой сфере и расширить налоговую базу, что в целом должно стать ответом на рост теневой экономики и способствовать сокращению коррупции в налоговой области.
Несомненным достижением последних лет можно назвать меры по сохранению (и усилению) макроэкономической стабильности и прозрачности в бюджетно-налоговой
сфере. Бюджетные слушания в парламенте с участием гражданского общества, начатые в 2002 году, постепенно входят в практику, позволяя сделать бюджет и процесс его формирования более прозрачными, а также снижая возможности защищать субъективные или групповые интересы.
Институциональные преобразования
Реформам в этой сфере противодействует достаточно сильная оппозиция в среде бизнеса, не желающая менять выгодные ей правила игры. Поэтому во многих сферах, например в таможенной системе, преобразования в основном касаются внешних структурных изменений (объединение, а затем разъединение с налоговой инспекцией, ее передача непосредственно правительству и т.д.). Несмотря на формальное утверждение Таможенного кодекса и приведение его в соответствие с требованиями ВТО, таможенная служба характеризуется как одна из самых коррумпированных.
Наибольшие надежды были связаны с децентрализацией управления, что, однако, ограничилось лишь принятием концептуальных нормативных правовых документов. Причем последние законы, в том числе относящийся к приоритетным «О финансовом обеспечении местных органов самоуправления» (принят два года назад), до сих пор не работают. У созданных в большом количестве местных органов самоуправления нет ресурсов и полномочий для реализации своих функций. Такое положение, естественно, централизует распределение средств и сохраняет условия для низкого контроля со стороны местного сообщества над этим распределением.
Реформирование госуправления и госслужбы
В последние годы правительство значительно реорганизовало министерства и административные ведомства, что во многом обусловлено существенной поддержкой таких международных организаций, как ПРООН и ТАСИС. На основе методов функционального анализа пересмотрены задачи большинства министерств, даны рекомендации по устранению их лишних прав и обязанностей, в том числе дублирующих, а также внесены предложения, направленные на устранение конфликтов интересов. Однако, как отмечалось выше, отсутствие в стране системы мониторинга и оценки не позволило в полной мере отследить реальное выполнение данных рекомендаций. На наш взгляд, при наличии политической воли такую систему несложно внедрить в самые короткие сроки.
Важным антикоррупционным механизмом может стать внедрение процедуры принятия решения на основе международных стандартов (с применением методов оценки регулятивного воздействия публичной политики). Отсутствие таких подходов привело (и приводит) к принятию некачественных решений и потенциально служит хорошей базой для коррупционных действий. Правда, новое правительство уже заявило, что такие процедуры необходимы и оно намерено их внедрять. Кроме того, к антикоррупционным мероприятиям относится и создание специальной электронной системы (так называемого «электронного правительства»), позволяющей снизить количество прямых контактов чиновников с населением. В этом отношении Кыргызстан даже продвинулся чуть дальше общих концепций и нормативных актов: создан государственный портал (однако, конечно же, его необходимо развивать); готовится список государственных услуг, которые в
ближайшие годы можно автоматизировать; начата работа по автоматизации ряда процедур принятия решений.
До событий 24 марта 2005 года при президенте страны существовала Комиссия по этике государственных служащих, работа которой, к сожалению, носила формальный характер. Во всяком случае, итоги ее борьбы с коррупцией можно считать нулевыми. Новое руководство республики намерено создать аналогичную комиссию, но, при нынешней очень низкой оплате труда чиновников, отсутствии гарантий сохранения рабочего места, такие заявления могут оказаться декларативными. В связи с этим необходимо реформировать оплату труда государственных служащих, четко разграничить их профессиональную работу и их же политическую деятельность, а также оградить их от влияния других политиков, но в то же время законодательно предоставить им соответствующие гарантии.
Изменения в правовой сфере
Напомним, что одна из предпосылок, приведших к событиям 24 марта 2005 года в республике, — работа ее судебной системы, крайне зависящей от исполнительной власти. Во многом это обуславливалось низкой заработной платой судей и процедурой их избрания, весьма слабым финансированием судебных органов и т.д. Разумеется, для искоренения таких предпосылок, напрямую ведущих к коррупции, потребуются не только время и ресурсы, но и политическая воля руководства страны. Ведь сегодня весьма ощутимы масштабы «захвата» судебной системы, которая испытывает огромное давление как со стороны политических сил, так криминалитета.
В целом правоохранительные структуры Кыргызстана, которые по роду своей деятельности должны бороться с коррупцией, наоборот, способствуют ее процветанию, так как зачастую сами становятся коррумпированными (что, впрочем, характерно для многих стран в период их политической трансформации). Об этом свидетельствуют данные независимых опросов, проведенных при поддержке международных организаций. За все постсоветские годы только правоохранительные органы не претерпели реформирования и фактически были вне критики. Правда, прежнее правительство в конце концов осознало, что одними силовыми методами проблему коррупции не решить, и приступило к поиску альтернативных возможностей, в частности попыталось составить программу превентивных мер. Однако, как отмечалось выше, эти усилия были вялыми и малоэффективными.
Реформа расходной политики государства и системы финансового контроля
В принципе, данное направление можно отнести к институциональным преобразованиям, но мы специально выделяем его: для стран с переходной экономикой рассматриваемая сфера приобретает особую значимость. Это связано со спецификой расходной политики, которая в транзитный период меняется коренным образом. В условиях перехода, то есть когда старые законы не работают, а новые только создаются, риск коррупции в расходной сфере особенно велик. Несмотря на то что процесс перехода в финансовой области протекает наиболее сложно и растянут по времени, именно ее реформирование должно пройти быстро и качественно. Однако даже создание таких институтов, как система госзакупок, контроль над бюджетом, развитие казначейства, аудит, финансовое регулирование и управление внешним долгом, не позволяет говорить о положительной тен-
денции в борьбе с коррупцией в этой сфере. Необходимо дальнейшее совершенствование процедур в направлении их большей прозрачности и подотчетности.
Развитие гражданского общества
Несомненно, это направление борьбы с коррупцией в республике наиболее развито. К нему можно отнести не только участие общественности страны в принятии решений, но и свободу прессы, расширение доступа к информации, контроль со стороны парламента, формирование коалиций и коллективные действия, вовлечение в этот процесс местных сообществ, включая участие в нем женщин. Однако зачастую влияние власти на эти процессы было настолько значительным, что участие гражданского общества в данной сфере становилось пустой формальностью.
3 а к л ю ч е н и е
Безусловно, борьба с коррупцией — одна из важнейших проблем социально-экономического развития любой страны. Но особенно она важна для государств с переходной экономикой, в которых коррупция приобретает специфические формы и тормозит прогрессивные реформы. Для Кыргызской Республики, не имеющей достаточного количества природных богатств, необходимых для развития страны, дополнительным ресурсом могла стать реформа системы государственного управления и повышение эффективности работы ее институтов, что напрямую связано с проблемой коррупции. Однако, как показывает практика последних лет, отсутствие системного подхода в борьбе с ней нивелирует усилия правительства. Поэтому наряду с наличием политической воли необходимо разработать и внедрить действенные современные инструменты мониторинга и оценки коррупции, а также систему мер, включающую как силовые, так и превентивные возможности борьбы с этим злом.
