CC BY
81
С.И. Колотыркина
ПРЕВЕНТИВНАЯ И РЕГУЛЯТИВНАЯ РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ*
Вопрос о превентивной и регулятивной роли конституционной ответственности в общественных отношениях не относится к числу досконально изученных юридической наукой. Среди немногих публикаций, посвященных данной проблематике, отметим работы Д.А. Липинского, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, а также диссертацию А.В. Катаносова1. Заметим, что в них, на наш взгляд, нет единообразного понимания роли превентивной и регулятивной конституционной ответственности в общественных отношениях. Это связано в первую очередь с природой конституционной ответственности, которая весьма противоречива сама по себе. В частности, в юридической науке высказываются различные мнения о характере соотношения конституционной и других видов юридической ответственности, о ее основаниях, деликтах, механизме, характере санкций и даже о ее источниках .
Научные дискуссии вызывают также причисление конституционной ответственности к позитивной или ретроспективной и
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Липинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2 (51); он же. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2005; Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009; Катаносов А.В. Превентивная функция юридической ответственности: Дисс. . канд. юрид. наук. Самара, 2010.
2 Подробнее см.: Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011.
5
Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2014
другие вопросы , в том числе и рассматриваемые в настоящей статье.
В то же время среди исследователей сложилось определенное единство взглядов относительно того, что поскольку юридическая ответственность является одним из основных средств пресечения и предупреждения нежелательного поведения субъектов общественных отношений и категорией, свойственной всем отраслям права, она присуща и конституционному праву4. При этом социальную сущность конституционной ответственности можно определить как негативную реакцию общества на совершение правонарушения, как правовое осуждение (порицание) обществом нарушителя. Данная ответственность - неотъемлемый составной элемент социальной ответственности лица, ассоциаций, различных формальных и неформальных общественных институтов, особый вид юридической ответственности, содержание и особенности которой обусловлены местом и ролью конституционного права в системе отраслей права РФ.
В сфере конституционного регулирования ответственность проявляется главным образом в своей позитивной направленности - как ответственное отношение субъекта к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. Однако конституционной ответственности присуще качество, которое придает ей специфический вид. Таким качеством является ее политический характер, который присущ только ей. Это связано с тем, что политический характер, например, уголовной ответственности несовместим с принципами социальной справедливости, которые лежат в ее основе5.
Особенностью конституционной ответственности является и то, что во многих случаях она детально не конкретизируется. Порой законодатель лишь указывает на возможность ее наступления. К примеру, нарушение законодательства о выборах может повлечь
3 См., например: Катигаров П.А. Необходимость выделения конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности // Молодой ученый. 2013. № 6. С. 558-564.
4 См., например: КондрашевА.А. Указ. соч.; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007.
5 См.: Несмеянова С.Э. Политическая функция в деятельности органов конституционного судебного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 60.
конституционную, административную и уголовную ответственность.
Кроме четко определенного политического характера, конституционная ответственность имеет и другие особенности. Они обусловлены природой конституционного права, механизмом реализации норм этой отрасли.
Таким образом, являясь средством обеспечения предписаний конституционно-правовых норм, ответственность воплощается в жизнь двояко: а) непосредственно в пределах конституционных правоотношений; б) через нормы других отраслей права. Однако во многих случаях конституционная ответственность сочетается, переплетается с другими видами юридической ответственности. Так, ответственность депутата, который совершил уголовное преступление, сочетает в себе конституционную (государственно -правовую) и уголовную ответственность.
Еще одной особенностью конституционной ответственности является и то, что она бывает двух видов6: позитивной и ретроспективной. В сфере конституционных отношений доминирует позитивная ответственность, а ретроспективная играет роль вспомогательной, хотя далеко и не второстепенной ответственности. Ответственность по конституционному праву базируется на нормативной основе, предусматривающей лишь возможность ее наступления, и возникает при наличии юридических фактов.
Позитивная ответственность предполагает выполнение субъектом конституционных отношений определенных функций. Так, государственный орган, должностное лицо несут ответственность уже ввиду того, что к этому обязывает их статус. Следует отметить, что иногда трудно определить формализованные критерии для оценки поведения указанных субъектов. Порой в законе они не упоминаются. Основаниями данной ответственности могут быть такие критерии, как бездействие должностного лица, невыполнение поставленных задач, неэффективная работа определенных органов и т.д.
Ретроспективная ответственность наступает при наличии нормативной основы, т.е. прямого указания в законе. Фактическим
6 См.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных государств / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 56.
основанием ответственности в ретроспективном плане является совершение правонарушения.
Объектом правонарушения по конституционному праву являются отношения, которые регламентируются нормами этой отрасли права. Суть данных отношений состоит в том, что они наиболее важные, фундаментальные, в их основе лежат идеи полновластия народа. Поэтому объектом правонарушений могут быть общественные отношения в сфере реализации прав и свобод граждан, их избирательных прав, издания актов государственных органов и т.д.
В литературе ответственность в сфере действия конституционного права иногда отождествляется с санкциями. Типичными примерами конституционных (государственно-правовых) санкций являются: досрочное прекращение полномочий органов государственной власти или должностных лиц; отмена или приостановка действия актов государственных органов; досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы РФ; признание выборов недействительными и т.п. Таким образом, институт конституционной ответственности является одним из тех системообразующих факторов, которые позволяют считать конституционное право самостоятельной отраслью.
Рассмотрим ряд функций, присущих конституционной ответственности.
Охранительная функция заключается в защите конституционного правопорядка. Институт конституционной ответственности выполняет эту функцию посредством превентивного и регулятивного государственно-правового принуждения. Данное умозаключение находит свое отражение в современной юридической науке. В частности, В.А. Виноградов вполне правомерно конституционно-правовую ответственность считает политической ответственностью, которая приобретает конституционные формы7.
Регулятивная функция призвана регулировать общественные отношения таким образом, чтобы субъектами данной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека, соблюдалось и верховенство Конституции РФ. Данная функция направлена на формирование соответствующего поведения, деятельности субъектов конституционной ответственности.
7 См.: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование. С. 23.
Такие субъекты могут быть как индивидуальными, так и коллективными.
Посредством утверждения верховенства Конституции РФ, конституционных ценностей в нормотворчестве и правоприменении осуществляется конституционализация общественных отношений, устанавливается режим конституционной законности, при котором государство, все его органы и должностные лица, а также граждане действуют на основе и в соответствии с Конституцией, а право как важнейший социальный регулятор обеспечивает достижение целей и решение задач, определенных ею.
Общественные отношения, складывающиеся в этих сферах, в обобщенном виде составляют объект воздействия регулятивной функции конституционной ответственности8.
Превентивная функция также направлена на формирование правомерного поведения указанных субъектов. Реализация права была бы невозможна без превентивных правозащитных средств, предполагающих, в частности, и позитивную ответственность субъектов правореализации. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, превентивная функция в конечном итоге формирует их правомерное поведение, упорядочивает общественные отношения и не допускает развития социально опасных отношений .
Основанием юридической ответственности может быть только совершенное правонарушение (деликт), и, соответственно, не может рассматриваться в качестве такого основания предполагаемое (готовящееся, потенциальное) нарушение, например разработка противоправного нормативного акта, что, однако, не означает отсутствия у конституционной ответственности превентивной функции.
Превентивная функция конституционной ответственности имеет более сложную природу. Термин «превентивные меры» означает предупреждающее (профилактическое, предохранительное) действие. Его применяют в разных сферах, к примеру, в хозяйственной деятельности, где под превентивными мерами понимаются мероприятия, направленные на снижение риска и его влияния на результат; в международном праве - совместные действия
8 См.: ВитрукН.В. Указ. соч. С. 57.
9 См.: КатаносовА.В. Указ. соч. С. 23.
сообщества государств, направленные на предотвращение угроз для планеты, нарушения порядка или проявления агрессии.
Классической формой реализации данной функции является конституционный контроль и отчасти надзор. В современном мире в сфере конституционной юстиции наличие института превентивного конституционного контроля - не частое явление (например, законодательство Австрии, Германии, США, Италии не содержит норм о такой форме деятельности соответствующих органов). Осуществлять проверку на предмет конституционности проектов законов вправе органы конституционной юстиции в Венгрии, Испании, Польше, Португалии, Румынии, Эстонии10.
Родиной конституционного надзора принято считать США, где данная функция возложена на суды общей юрисдикции11. В странах континентальной Европы для осуществления конституционного контроля обычно создаются специализированные органы, именуемые главным образом конституционными судами. По подобному пути пошло и российское конституционное законодательство, а также конституционное законодательство большинства стран «новой демократии».
Учитывая, что человек, его права и свободы в конституциях государств новой демократии провозглашены в качестве высших ценностей, вопрос об эффективном обеспечении и защите фундаментальных прав и свобод человека и гражданина приобретает приоритетное значение. Поэтому все более настойчиво высказывается мнение о необходимости наделения конституционных судов полномочиями по непосредственной защите конституционных прав и свобод граждан и других лиц, их объединений, не исключая и косвенной формы их защиты при рассмотрении других категорий дел в конституционном судопроизводстве: при толковании конституции, при проверке конституционности в порядке абстрактного контроля всех видов законов и других нормативных актов и договоров и т.д.12
Конституционные суды в государствах новой демократии осуществляют и некоторые дополнительные функции, прежде всего связанные с дачей экспертных заключений и производством ре-
10 См.: Несмеянова С.Э. Указ. соч. С. 62.
См.: Чичерин Б.Н. История политических учений. М., 2009. С. 187-188.
12 Подробнее см.: КатаносовА.В. Указ. соч. 10
гистрационно-учредительных операций, имеющих общеобязательный характер. К полномочиям конституционных судов относятся: дача заключений о поправках к конституциям (Азербайджан, Кыргызстан, Молдова); утверждение результатов выборов главы государства, парламента, результатов референдумов (Армения, Грузия, Молдова, Монголия, Словакия); участие в процедуре принятия присяги главой государства (Россия); подтверждение стойкой неспособности президента по состоянию здоровья выполнять свои функции (Армения, Казахстан, Литва, Эстония) или констатация обстоятельства, влекущего временное отстранение президента от должности (Молдова); постановление решения о принятии отставки президента (Азербайджан); дача заключения либо согласование при решении вопроса о роспуске представительных (законодательных) органов государственной власти (Молдова, Узбекистан); дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против главы государства в государственной измене или в совершении им иного тяжкого преступления (Россия) и др.
Конституционные суды, как правило, решают вопросы права, восстанавливают и защищают конституционность. Поэтому более оперативно и профессионально дела о нарушениях норм законов о референдумах и выборах, о политических партиях и иных общественных объединениях могли бы рассматривать административные суды, суды общей юрисдикции, тем более что эти дела связаны с установлением фактических обстоятельств дела13.
Принимая решение по конкретному делу, давая трактовку положений нормативных правовых актов или практики их применения, орган конституционного правосудия не только защищает нарушенное конституционное право или решает иной конституционно-правовой спор, но и выполняет превентивную функцию, суть которой составляет предупреждение правонарушений в будущем14.
В то же время отсутствие некоторых существенных полномочий в компетенции конституционных судов ряда постсоветских государств - толкование конституции, рассмотрение конституционных жалоб граждан, разрешение споров о компетенции, равно
13 См.: Кажлаев С.А. Генезис и способы универсализации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
14 См.: Несмеянова С.Э. Указ. соч. С. 65.
как и ограничение круга субъектов, имеющих право на обращение в конституционный суд, - ослабляет действенность конституционного правосудия.
В государствах новой демократии ослаблено внимание к превентивному конституционному контролю. В классическом виде предварительный конституционный контроль осуществляется во Франции, где деятельность Конституционного совета носит исключительно превентивный характер. Современный Конституционный совет по сравнению с его предшественником обладает гораздо большими правами и реальной властью.
Данный государственный орган осуществляет проверку на конституционность органических законов - до их промульгации (абз. 5 ст. 46, ст. 61 Конституции Французской Республики15); регламентов палат парламента - до их введения в действие (абз. 1 ст. 61 Конституции Французской Республики); законов - до их промульгации (абз. 2 ст. 61 Конституции Французской Республики). Международные договоры могут быть оспорены в Конституционный совет до их ратификации или одобрения (ст. 129.1 Регламента Национального Собрания Франции 1959 г.). Кроме того, объектом конституционного контроля могут выступать законодательные предложения или поправки, проходящие законодательную процедуру (ст. 41 Конституции Французской Республики).
Причины, по которым именно во Франции произошло зарождение такой формы конституционного контроля, заключаются в том, что создатели Конституции 1958 г. желали видеть в сильном
государстве мощную исполнительную власть, призванную «опре-
16
делять и проводить политику нации» .
Институт конституционного контроля учреждался прежде всего в целях защиты регламентарной сферы от посягательств законодательной власти. В результате Конституционный совет Франции очень быстро стал «важным актором в политической игре», и по сей день его деятельность используется в качестве мощного средства урегулирования разногласий в законодательной сфере между правительством и парламентом.
15 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 8-е изд. М., 2012.
16Ардан Ф. Франция: государственная система. Пер. с франц. М., 1994. С. 65. 12
Институт превентивного конституционного контроля необходимо рассматривать не столько как «механизм дополнительного воздействия непарламентских субъектов законодательного процесса на результаты нормотворческой деятельности, сколько как способ улучшения качества и содержания законотворчества»17.
К преимуществам предварительного контроля, как правило, относят то, что такая форма контроля способствует наиболее результативной работе законодателя и повышению его авторитета, а также стабильности и надежности правовой системы. Кроме того, превентивный конституционный контроль позволяет избежать последствий применения действовавшего неконституционного закона и устраняет проблему отмены множества актов, изданных в развитие положений неконституционного закона.
Оптимальным видится сочетание двух форм конституционного контроля - предварительного и последующего - с тем, чтобы использовать очевидные преимущества превентивного конституционного контроля и преодолеть его недостатки. При этом рамки обеих форм конституционного контроля должны быть четко ограничены, дабы оставалась неизменной функциональная роль органа конституционной юстиции18.
Самостоятельным способом осуществления превентивного воздействия является угроза применения конституционной санкции. Этот способ воздействия превентивной функции конституци-
19
онной ответственности позволяет отличить ее от регулятивной .
Таким образом, превентивная функция тесно связана с карательной, а также с предупредительно-воспитательной. Эти функции, в свою очередь, призваны обеспечить формирование у правонарушителей определенных мотивов, побуждающих соблюдать
установленные правила и законы, уважать интересы и права других
«20
людей .
17 Штайнбергер Х. Структурные элементы западноевропейской конституционной юрисдикции // Современный немецкий конституционализм: сборник. Пер. с нем. М., 1994. С. 22.
18 См.: УитцР. Об отсутствии определенности в толковании конституции // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1 (38). С. 26.
19 См.: КондрашевА.А. Указ. соч. С. 87.
20 См.: ШирмамедовА.К. Карательная функция права: проблемы теории и практики: Дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007.
Таким образом, конституционно-правовая ответственность является важнейшим инструментом в механизме обеспечения соответствия федерального и регионального законодательства. Исходя из специфики регулируемых общественных отношений и наивысшей юридической силы конституции, нельзя отрицать особой роли данного вида ответственности.
Конституция РФ не только закрепляет принципы и нормы, которые должны соблюдаться государством и обществом, но и «определяет пути развития России на долгосрочную перспективу как демократического социального правового государства, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства»21.
21 Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 18. 14
