CC BY
254
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (на примере Шелеховского района Иркутской области)
© Шишкин С. И., Лаврик М. А., 2007
С. И. Шишкин — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Юридического института ИГУ
М. А. Лаврик — кандидат юридических наук, ст. преподаватель кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
1. Реформа местного самоуправления. Согласно положениям ст. 12 действующей Конституции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1. Статья 16 Конституции обеспечивает особую роль основ конституционного строя (в том числе и положений о признании и гарантированности местного самоуправления), устанавливая, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя.
Особое положение местного самоуправления как конституционной ценности российского общества обеспечивается не только закреплением указанного института в основах конституционного строя, но и посвящением отдельной главы Основного закона местному самоуправлению (гл. 8).
Вместе с тем конституционное регулирование местного самоуправления представлено в самом общем виде и осуществляется только в отношении наиболее принципиальных, базовых общественных отношений, возникающих в связи с реализацией населением их прав на самостоятельное решение вопросов местного значения. Указанное обстоятельство обусловило наличие в системе современного российского права комплексной отрасли муниципального права, представленной достаточно разветвленной системой нормативно-правовых актов.
Принятие нового федерального закона, определяющего основы местного самоуправления, фактически означает наступление нового этапа развития местного самоуправления в нашей стране, характеризующегося коренным изменением правового регулирования. Современный этап реформирования местного самоуправления связан с принятием в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»2.
К моменту принятия указанного Федерального закона в Российской Федерации уже сложилась система муниципальных образований, и действовали необходимые органы местного самоуправления. В связи с проведением реформы предполагалось разукрупнение муниципальных образований для максимального приближения органов местного самоуправления к населению.
В этой связи в субъектах Российской Федерации принимается ряд законов, устанавливающих новые границы муниципальных образований и определяющих статус вновь образованных муниципальных образований. В частности, принимается Закон Иркутской области от 16 декабря 2004 г. № 89-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Шелеховского района Иркутской области»3. Прежде чем приступить к анализу указанного документа, который является одним из основных объектов нашего исследования, следует отметить некоторые достаточно важные моменты, которые
имели место при образовании на территории Иркутской области новых муниципальных образований в соответствии с изменившимися требованиями федерального законодательства.
Согласно требованиям законодательства города могли получить форму либо городского поселения, входящего в состав района, либо городского округа, от района никак не зависящего. Рассмотрим несколько примеров. В соответствии с Законом Иркутской области от 2 декабря 2004 г. № 76-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Братского района Иркутской области»4 и Законом Иркутской области от
2 декабря 2004 г. № 66-ОЗ «О статусе и границах муниципального образования города Братска Иркутской области»5 на территории ранее существующего Братского района был образован Братский район, в состав которого вошли 24 сельских поселения и Вихоревское муниципальное образование, наделенное статусом городского поселения, а также муниципальное образование города Братска, наделенное статусом городского округа. Следует отметить, что город Братск — крупный промышленный центр, его площадь составляет около 43 тыс. га, а население — более 250 тыс. человек. При доли в численности населения области 10 %, удельный вес города в общем объеме промышленной продукции области составляет более 20 %. Географическое расположение Братска обусловило его превращение в «ворота» Севера: город расположен в центре Восточно-Сибирского региона России, на пересечении важнейших коммуникаций, связывающих европейский и азиатский континенты с Севером Восточной Сибири и Якутии6. Безусловно, придание Братску статуса городского округа вполне обосновано, проблемы могут возникнуть только в контексте географической «рассредоточенности» города и определении того, являются ли его отдаленные районы частью города или же самостоятельными поселениями, которые можно было бы включить в состав муниципального района.
В соотвествии с Законом Иркутской области от 2 декабря 2004 г. № 65-ОЗ «О статусе и границах муниципального образования город Усть-Илимск Иркутской облас-ти»7 и Законом Иркутской области от 16 декабря 2004 г. № 97-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Усть-Илимского района Иркутской области»8 го-
род Усть-Илимск был наделен статусом городского округа, а на территории Усть-Илимского района образовано 8 сельских поселений и Железнодорожное муниципальное образование, наделенное статусом город ского поселения. Усть-Илимск также является одним из северных промышленных центров, население составляет 99,8 тыс. чел.9 Таким образом, как и Братск, Усть-Илимск наделен статусом городского округа, принципиальное отличие городов — в географически более северном расположении последнего и меньшей численности населения.
Резонанс в области вызвало ненаделение статусом городских округов таких крупных центров региона, как Ангарск и Нижне-удинск. В соотвествии с Законом Иркутской области от 16 декабря 2004 г. № 105-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области»10 образован Ангарский муниципальный район, в состав которого вошли два сельских (Одинское и Савватеевское) и два городских (Ангарское и Мегетское) поселения. В 2006 г. Ангарску исполнилось 55 лет, это один из крупных промышленных центров Восточной Сибири с населением 281,2 тыс. чел.11, однако статус городского округа Ангарску предоставлен не был.
На основании положений Закона Иркутской области от 16 декабря 2004 г. № 86-
ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Нижнеудинского района Иркутской области»12 на территории Нижне-удинского района образовано 18 сельских и
5 городских поселений. Город Нижне-удинск вошел в состав муниципального района в качестве одного из городских поселений. Нижнеудинск — один из старейших населенных пунктов региона: основан в 1648 г. и с 1783 г. является городом, с ним авиалинией связана Тофалария — местность, где проживают тофалары (тофы) — самая малочисленная народность России. Население Нижнеудинска — 44 тыс. чел. Нижнеудинск, также как и Ангарск, не получил статуса городского округа.
Но для полноты представления об образовании в Иркутской области новых муниципальных образований необходимо привести еще один весьма показательный в общем контексте пример. В силу Закона Иркутской области от 16 декабря 2004 г. № 104-ОЗ «Об образовании, статусе и гра-
ницах Свирского муниципального образования и Черемховского муниципального образования Иркутской области»13 Свирское муниципальное образование и Черемхов-ское муниципальное образование наделяются статусом городских округов. И это при том, что город Свирск по своему экономическому потенциалу и развитости инфраструктуры в некотором роде даже ниже вышеупомянутых Ангарска и Нижнеудинска. Численность населения Свирска имеет тенденцию к сокращению: в 1993 г. в городе проживало 19,7 тыс. жителей, а в 2006 г. — 14 тыс. жителей14.
Таким образом, Законы Иркутской области, принятые в конце 2004 г., помимо краткости (они содержат только географические названия и картографические описания, без определения, например, вопросов правопреемства), объединяет еще и наличие двойных стандартов: когда Свирск с населением в 14 тыс. жителей становится городским округом, а 44-тысячный Нижнеудинск таким статусом не наделяется, когда Усть-Илимск, в котором проживает 99,8 тыс. жителей, является городским округом, а Ангарск, постоянное население которого приближается к 300-тысячной отметке — нет. Указанное обстоятельство дает основание предположить, что вопрос о наделении или ненаделении городов статусом городских округов решался не только исходя из буквальных требований федерального законодательства, а носил преимущественно «вкусовой» характер. Ясность в ситуацию вносит тот факт, что 10 октября 2004 г., т. е. накануне принятия рассматриваемых законов области, прошли выборы в Законодательное собрание Иркутской области, а в
2005 г. ожидалось продление полномочий (или как потом оказалось, смена) Губернатора Иркутской области. В этой связи, вполне возможно, что определение новой сетки муниципальных образований региона носило политизированный характер.
Указанная ситуация характерна и для города Шелехова, который статусом городского округа в 2004 г. наделен не был. В настоящей публикации предлагается анализ некоторых проблем реформы местного самоуправления, в частности, в связи с возможностью преобразования муниципальных образований, на примере Шелеховско-го района Иркутской области. В 2004 г. Законом Области на территории Шелехов-ского района было образовано 4 муници-
пальных образования со статусом сельского поселения (Баклашинское, Олхинское, Подкаменское, Шаманское муниципальные образования) и 2 муниципальных образования, наделенных статусом городских поселений (Большелугское и Шеле-ховское муниципальные образования). Указанные муниципальные образования были объединены в Шелеховский муниципальный район в связи с требованием Федерального закона о двухуровневости системы муниципальных образований. Причем, особенностью нового муниципального деления стало то, что два разных муниципальных образования именовались в соответствии с законом Иркутской области одинаково: Шелеховское муниципальное
образование (наделенное статусом муниципального района) и Шелеховское муниципальное образование (городское поселение, входящее в состав указанного муниципального района).
2. Самостоятельность муниципальных образований. Как уже было отмечено, одной из основных целей муниципальной реформы явилось приближение местного самоуправления к населению. Однако фактическая реализация мероприятий реформы выявила значительные трудности реального воплощения заложенных в реформу идей.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Однако реформирование местного самоуправления, направленное на создание значительного числа небольших по территории муниципальных образований привело к созданию таких муниципальных образований, которые оказались неспособными аккумулировать ресурсы, необходимые для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
20 декабря 2006 г. Законодательное собрание Иркутской области принимает постановление «Об обращении Законодательного Собрания Иркутской области к Президенту Российской Федерации В. В. Путину, Председателю Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкову, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронову, Председателю Государственной Думы Фе-
дерального Собрания Российской Федерации Б. В. Грызлову по вопросу финансового обеспечения муниципальных образований в связи с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»15.
В указанном обращении отмечено, что в
2006 г. во всех 27 муниципальных районах Иркутской области были заключены соглашения о передаче полномочий по решению ряда вопросов местного значения поселений (как правило, наиболее финансово-затратных) на уровень муниципального района. Подобную практику органы местного самоуправления планируют продолжить в 2007 г.
Законодательное собрание констатировало, что на фоне проблем с формированием местных бюджетов отчетливо наметилась тенденция к сворачиванию реформы местного самоуправления в части поселенческого уровня.
Парадокс ситуации заключается в том, что федеральное законодательство устанавливает в качестве требования к муниципальным образованиям наличие органов местного самоуправления, поэтому, фактически передав полномочия на уровень района, органы местного самоуправления поселений сохраняются, не имея правовой возможности для того, чтобы прекратить свои полномочия и не формировать новых органов.
Применительно к Шелеховскому району ситуация выглядит следующим образом. Основным муниципальным образованием, которое экономически самостоятельно и представляется муниципалитетом-донором для бюджета муниципального района, является Шелеховское городское поселение (г. Шелехов). Остальные муниципальные образования находятся в тесных интегративных связях с Шелеховским городским поселением, в сознании населения поселений существует устойчивое восприятие г. Шелехова как системообразующего элемента их муниципальной жизни. Шелехов-ский муниципальный район может быть представлен фактически не как объединение примерно одинаковых муниципальных образований, а объединение вокруг г. Ше-лехова поселений с сохранением доминирующего положения города.
На фоне сложившейся ситуации, в Ше-леховском районе возникло намерение в рамках действующего муниципального пра-
ва реформировать муниципальную систему в целях создания единого муниципального образования, отвечающего критерию экономической самостоятельности.
3. Нормы федерального законодательства о преобразовании муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает возможность преобразования муниципальных образований. В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного Закона преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Федеральный закон определяет основные процедуры, необходимые для осуществления преобразования, однако, не раскрывая механизм преобразования. Также в Федеральном законе не говорится о такой форме преобразования, как упразднение муниципальных образований. Однако такое упразднение фактически происходит, например, в связи с объединением муниципальных образований, так как объединяемые муниципальные образования в последующем исключаются из реестра муниципальных образований и прекращают свое существование16.
В Шелеховском районе оформилась объективная необходимость в создании единого муниципального образования вместо сложившейся системы из шести поселений, объединенных в муниципальный район. В научной литературе отмечается, что «сама постановка вопроса о целесообразности включения в число допустимых вариантов реорганизации территориального устройства местного самоуправления наделение муниципального образования — района статусом городского округа не вызывает принципиального неприятия»17.
Сторонники принципиальной недопустимости преобразования районов в городские округа часто используют для обоснования своей позиции утверждение, что Законом от
6 октября 2003 г. установлен закрытый перечень видов преобразований муниципальных образований, и, следовательно, любые иные преобразования недопустимы18.
Вместе с тем, как отмечает А. Замотаев, Закон от 6 октября 2003 г. не накладывает никаких ограничений на возможность осу-
ществления нескольких одновременных изменений территориальной организации местного самоуправления. В частности, перевод муниципального образования из статуса района в статус городского округа может рассматриваться как итог пакета изменений, состоящего из:
1) преобразования городского населенного пункта в составе района (наиболее естественно — его административного центра) в городской округ;
2) изменения границ городского округа и района путем передачи всех находящихся в его составе сельских поселений и (или) населенных пунктов из состава района в состав городского округа19.
Похожей логикой руководствовались инициаторы образования на базе Шелехов-ского муниципального района городского округа. Однако в качестве механизма было избрано одномоментное преобразование входящих в состав Шелеховского района муниципальных образований в результате их объединения в городской округ.
4. Голосование по вопросу об образовании Шелеховского городского округа.
Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Пункт 3 рассматриваемой статьи устанавливает, что объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования. Таким образом, для объединения муниципальных образований и наделения вновь образованного муниципального образования статусом городского округа необходимо проведение голосования по вопросу объединения и принятие закона субъекта Федерации.
11 марта 2007 г. в муниципальных образованиях, входящих в состав Шелеховского района, состоялся референдум, на который выносился вопрос: «Согласны ли вы на преобразование Подкаменского муници-
пального образования, Баклашинского муниципального образования, Олхинского муниципального образования, Шелеховского муниципального образования (города Ше-лехова), Шаманского муниципального образования и Большелугского муниципального образования в форме их объединения в единое муниципальное образование, имеющее статус городского округа?».
12 марта 2007 г. были приняты решения Шелеховской территориальной избирательной комиссии № 14/102—14/107 по определению результатов местных референдумов в указанных выше муниципальных образованиях. Согласно данным решениям избирательной комиссии референдумы признаны состоявшимися и решения по вопросам референдумов — принятыми.
Установлены следующие результаты референдумов:
Затем был подготовлен проект Закона Иркутской области «О статусе и границах Шелеховского муниципального образования Иркутской области», предусматривающий образование городского округа, и внесен для рассмотрения в Законодательное собрание Иркутской области. В представительном органе Области возникла дискуссия о сущности проведенного мероприятия:
Муниципальное образование Число участников референдума, принявших участие в референдуме Число участников референдума, принявших участие в голосовании и проголосовавших за решение по вопросу местного референдума
Подкаменское муниципальное образование 361 человек (61,82 %) 325 человек (90,03 %)
Баклашинское муниципальное образование 2032 человека (51,40 %) 1655 человек (81,45 %)
Олхинское муниципальное образование 605 человек (63,89 %) 564 человека (93,22 %)
Шелеховское муниципальное образование (город Шелехов) 18 052 человека (51,31 %) 15 810 человек (88,24 %)
Шаманское муниципальное образование 728 человек (63,25 %) 622 человека (85,44 %)
Большелугское муниципальное образование 2503 человека (69,24 %) 2426 человек (96,96 %)
был ли это местный референдум или же голосование по вопросам о преобразовании муниципальных образований? В зависимости от ответа на данный вопрос определялись последствия для Законодательного Собрания Иркутской области в случае непринятия Закона «О статусе и границах Шелеховского муниципального образования Иркутской области». Дело в том, что в соответствии с п. 1 ст. 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»20 решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Согласно п. 9 указанной статьи, если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев.
Вместе с тем согласно положениям п. 5 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Таким образом, положения законодательства об обязательности реше-
ния местного референдума для органов власти в случае проведения голосования по вопросам преобразования муниципальных образований не применяются.
В шелеховской ситуации было не вполне понятно, какое мероприятие было проведено 11 марта 2007 г.: местный референдум или голосование по вопросам преобразования. Ясности не вносили соответствующие решения избирательных комиссий, в которых фигурировали обе формулировки.
Сторонники того, что было проведено голосование по вопросам преобразования муниципальных образований, призывали максимально буквально толковать положения действующего муниципального права. Доводы в пользу местного референдума, помимо ссылки на акты Шелеховской территориальной избирательной комиссии, констатировавшей, что состоялся местный референдум, можно обозначить следующим образом.
В соответствии с федеральным законодательством и ч. 1 ст. 9 Закона Иркутской области «О местных референдумах» на местный референдум не могут быть вынесены следующие вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4) о принятии местного бюджета или его изменении, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Согласно ч. 2 указанного Закона Иркутской области установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных выше, не допускается. Таким образом, вынесение на местный референдум вопроса «Согласны ли вы на преобразование Подкаменского муни-
ципального образования, Баклашинского муниципального образования, Олхинского муниципального образования, Шелеховско-го муниципального образования (города Шелехова), Шаманского муниципального образования и Большелугского муниципального образования в форме их объединения в единое муниципальное образование, имеющее статус городского округа?» представляется вполне возможным.
Применительно к ситуации о преобразовании Шелеховского муниципального образования следует учитывать то, что согласно
ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является:
1) объединение муниципальных образований,
2) разделение муниципальных образований,
3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
В ряде случаев при преобразовании требуется согласие населения преобразуемых муниципальных образований, выраженное путем голосования.
Референдумы, состоявшиеся 11 марта
2007 г., разрешают сущностный вопрос образования на базе муниципальных образований Шелеховского района единого городского округа, однако такой формы преобразования муниципальных образований, как преобразование муниципального района в городской округ Федеральный закон № 131 не содержит. Поэтому выносимый на референдумы вопрос решает две задачи:
1) осуществить преобразование муниципальных образований в форме объединения;
2) указать на то, что результатом объединения муниципальных образований может быть только городской округ, т. е. фактически констатировать переход от двухуровневой модели организации местного самоуправления на территории Шелеховского района к одноуровневой модели и, как следствие, ликвидация муниципального района.
Именно второй компонент не позволяет отнести проведенное голосование просто к категории «голосование по вопросам преобразования муниципальных образований», а требует проведения местных референдумов.
Хотя, безусловно, результаты референдумов могут быть использованы в качестве результатов голосования по вопросам преобразования муниципальных образований.
Сложившаяся ситуация наглядно демонстрирует практическую сложность в разграничении применения таких институтов непосредственной демократии, как постановляющий и консультативный референдумы.
5. Роль генерального плана для преобразования муниципальных образований.
22 марта 2007 г. главой г. Шелехова в адрес губернатора Иркутской области было направлено письмо о преобразовании поселений в форме объединения в городской округ. По результатам рассмотрения обращения о преобразовании Шелеховского муниципального образования и наделении его статусом городского округа главе города Шелехова было сообщено, в частности, следующее.
В состав поселения, в том числе городского округа, могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В этой связи для обсуждения вопроса о возможности принятия закона области о преобразовании Шелеховского муниципального образования предлагалось представить утвержденный в установленном порядке генеральный план города Шелехова и сопутствующую документацию.
26 апреля 2007 г. главой города Шелехо-ва принято Постановление № 174-пг «О подготовке генерального плана»21, которым были определены мероприятия по подготовке генерального плана городского округа, а именно: подготовка необходимого пакета документов, согласование проекта генерального плана и проведение его государственной экспертизы, организация и проведение публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа, результаты которых должны быть определены в срок до 1 октября 2007 г. На указанное Постановление был принесен протест прокурора на том основании, что данный нормативный
правовой акт принят с превышением полномочий.
В результате сложилась ситуация, что в г. Шелехове отсутствовал генеральный план, предусматривающий территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а принятие генерального плана городского округа оказалось невозможным.
В этой связи представляется целесообразным проанализировать природу генерального плана как градостроительного документа и определить его роль для принятия решений по вопросам о преобразовании муниципальных образований. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса22 генеральный план — градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план разрабатывается в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации.
Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.
Частью 2 ст. 35 Градостроительного кодекса установлено, что в генеральном плане городского или сельского поселения определяются:
• основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;
• зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;
• меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
• соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;
• территории резерва для развития городского или сельского поселения;
• иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.
В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений.
Таким образом, генеральный план — это, прежде всего, градостроительный документ, принимаемый для развития территории в соответствии с градостроительным законодательством. Также в нем, в соответствии с ч. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса, содержатся предложения об установлении границ. То есть генеральным планом даже не устанавливаются границы, а содержатся предложения по такому установлению.
Возможность установления границ муниципальных образований в случае отсутствия генерального плана предполагает и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в соответствии с ч. 3 ст. 85 указанного закона («Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона») в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются:
• на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка);
• в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).
Вместе с тем следует учитывать, что п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на который делается ссылка в обоснование необходимости предоставления генерального плана для рассмотрения проекта закона по вопросам преобразования Шелеховского муниципального образования, относится к требованиям по установлению или изменению границ. Вопросам изменения границ посвящена и ст. 12 рассматриваемого Федерального закона. При преобразовании Ше-леховского муниципального образования (преобразование регулируется ст. 13 Федерального закона) изменения границ не происходит, так как граница вновь образуемого Шелеховского городского округа будет полностью совпадать с внешними границами Шелеховского района.
Проект Закона Иркутской области посвящен статусу и границам нового муниципального образования. Вместе с тем следует учитывать, что регулирование вопроса о границах городского округа обусловлено фактом преобразования муниципальных образований, а не изменением границ.
Интересна судебная практика, сложившаяся применительно к определению роли генерального плана для решения муниципальных вопросов. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2005 г.23 установлено, что «генеральный план города в соответствии со ст. 35 и 36 Градостроительного кодекса РФ не является документом, которым устанавливаются границы города» (спор касался включения деревни Песчанка в границы города Красноярска; согласно Определению Верховного Суда использовать положения генерального плана г. Красноярска для этих целей следует).
Однако отсутствие генерального плана городского округа Домодедово привело к принятию Определения СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 мая
2006 г., которым было сохранено в силе решение суда первой инстанции, признавшее недействующим Закон Московской области «О статусе и границах городского округа Домодедово»24. Именно решение Верховного Суда по «делу Домодедово» во многом является причиной того, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации отказываются принимать соответст-
вующие нормативные правовые акты об образовании городских округов на основании тех поселений, в которых генеральные планы с необходимыми для таких преобразований формулировками отсутствуют.
У казанные обстоятельства делают фактически неосуществимым преобразование муниципального района в городской округ в ситуации отсутствия соответствующего генерального плана. Но правовая природа генерального плана как градостроительного документа и зависимость границ муниципальных образований от наиболее эффективного решения существующими в них муниципальными образованиями вопросов местного значения ставит под сомнение необходимость и целесообразность законодательной привязки преобразования муниципальных образований с наличием генерального плана.
Вполне возможно, что именно в связи с намерением федерального законодателя оптимизировать ход муниципальной реформы и предоставить варианты выбора легальных способов изменения формы муниципального образования на более адекватные в октябре 2007 г. ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Фе-дерации»25 дополнена абзацем следующего содержания:
«При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения».
Таким образом, несмотря на сохранение связи в законодательстве между преобразованием муниципальных образований и наличием генерального плана, согласно указанным нововведениям «учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения», что позволяет сделать, по крайней мере, следующие выводы:
1) безусловно, не требуется наличие генерального плана городского округа в тот момент, когда округ еще фактически не создан и отсутствуют органы, способные участвовать в разработке и принятии указанного градостроительного документа;
2) генеральный план городского поселения не должен прямо указывать на необходимость образования городского округа, а в нем должны быть заложены положения,
свидетельствующие о перспективах развития городского поселения;
3) перспективы, изложенные в генеральном плане, именно учитываются при наделении городского поселения статусом городского округа, но никак не могут являться ключевым, образующим элементом в механизме указанного преобразования.
6. Упразднение муниципального района.
По проекту Закона Иркутской области «О статусе и границах Шелеховского муниципального образования» в Законодательное собрание Иркутской области поступили отрицательные заключения от Правового управления Аппарата Законодательного Собрания Иркутской области, от Губернатора Иркутской области, из Отдела экспертизы законодательства и ведения регистров в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому Федеральному округу, из Прокуратуры Иркутской области.
Суть замечаний сводилась к отсутствию в законодательстве прямой возможности образования городского округа на базе муниципального района и отсутствию генерального плана, который бы сделал возможным образование городского округа.
Весьма интересное замечание было представлено в заключении Отдела экспертизы законодательства и ведения регистров в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому Федеральному округу от 6 июня 2007 г. № 18-05-06-189. Отмечено буквально следующее. В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2007 г.
№ 171-О-П сделан вывод, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.200З г. № 1З1-ФЗ в системе действующего правового регулирования при установлении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, при преобразовании и (или) упразднении муниципальных образований необходим учет мнения населения соответствующих муниципальных образований. Вместе с тем, вопрос о прекращении существования Шеле-ховского муниципального района на референдум от 11.0З.2007 г. не выносился, согласие населения на прекращение существования Шелеховского муниципального района получено не было.
Прежде всего, необходимо отметить, что применительно к шелеховской ситуации изменения границ муниципальных районов не происходило, следовательно, применение ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется не вполне корректным. Ну и во-вторых, ситуация о вынесении на голосование вопроса о прекращении существования муниципального района выглядит в принципе абсурдной. Тогда бюллетень содержал бы в себе два вопроса:
1. Согласны ли вы на преобразование Подкаменского муниципального образования, Баклашинского муниципального образования, Олхинского муниципального образования, Шелеховского муниципального образования (города Шелехова), Шаманского муниципального образования и Боль-шелугского муниципального образования в форме их объединения в единое муниципальное образование, имеющее статус городского округа?
2. Согласны ли вы на прекращение существования Шелеховского муниципального района?
В данном случае гипотетически можно было бы столкнуться с ситуацией, когда на первый вопрос голосования был бы получен положительный ответ, а на второй — отрицательный, тогда бы имела место конструкция: городской округ, входящий в состав муниципального района, причем муниципальный район не включал бы больше ни одного иного муниципального образования. Указанная ситуация вступала бы в противоречие с Федеральным законом от 6 октября 200З г. и самой системой оптимальной и разумной организации местного самоуправле-
ния. Выражая свое мнение по вопросу «Согласны ли вы на преобразование Подка-менского муниципального образования, Баклашинского муниципального образования, Олхинского муниципального образования, Шелеховского муниципального образования (города Шелехова), Шаманского муниципального образования и Большелуг-ского муниципального образования в форме их объединения в единое муниципальное образование, имеющее статус городского округа?», население муниципальных образований Шелеховского района уже определяло свою волю относительно судьбы муниципального района.
7. Некоторые выводы. Выступая на парламентских слушаниях Федерального Собрания РФ «Проблемы развития муниципальных образований и жизнеобеспечения населения в северных районах Российской Федерации» 29 марта 2007 г. директор Департамента федеративных отношений государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития С. Н. Мирошников подчеркнул: «разграничение территорий муниципальных образований не является окончательным. Необходимо с учетом того, как сформировались органы власти, как реагирует на их создание население, с учетом уже экономической потребности проводить новые разграничения путем изменения границ муниципальных образований, путем объединения или разделения муниципальных образований, с обязательным учетом мнения населения, как требует Конституция, как требует закон, как требует, в общем-то, здравый смысл»26.
И стремление к изменению сложившейся после 2003 г. сетки муниципальных образований в Российской Федерации проявляет себя в разных регионах страны, пример Шелехова здесь не единственный. Так, 22 июля 2007 г. на территории муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район» (Белгородская область) проводилось голосование по вопросу: «Согласны ли Вы, чтобы городское поселение «Город Старый Оскол», Архангельское сельское поселение, Владимировское сельское поселение, Городищенское сельское поселение, Дмитриевское сельское поселение, Долгополянское сельское поселение, Знамен ское сельское поселение, Казачан-ское сельское поселение, Котовское сель-
ское поселение, Крутовское сельское поселение, Лапыгинское сельское поселение, Озерское сельское поселение, Песчанское сельское поселение, Потуданское сельское поселение, Роговатовское сельское поселение, Солдатское сельское поселение, Соро-кинское сельское поселение, Федосеевское сельское поселение, Шаталовское сельское поселение объединились в новое муниципальное образование, которое будет наделено статусом городского округа и в котором территории указанных поселений приобретут статус административных единиц городского округа?»27. Голосование признано состоявшимся, в нем приняли участие более половины участников голосования, внесенных в списки участников голосования; подавляющее большинство проголосовавших высказалось за объединение в новое муниципальное образование, которое будет наделено статусом городского округа28.
Законодательное собрание Иркутской области, опираясь на заключения, полученные по проекту Закона «О статусе и границах Шелеховского муниципального образования Иркутской области»29, исходя из сложившейся судебной практики, соответствующий Закон не приняло. Воля населения об образовании единого городского округа, достигавшая 97 % голосов участников голосования в некоторых муниципальных образованиях района, при явке, доходившей до 69 % населения, обладающего правом голоса, была проигнорирована30.
Но государственно-правовой практике не следует рассматривать попытки преобразовать муниципальные районы, образованные в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, в городские округа в качестве контрреформы. Это не контрреформа, а реверс31 — попытка изменить направление муниципальной реформы посредством имеющихся правовых конструкций в сторону ее оптимизации и повышения уровня соответствия интересам населения.
Шелеховский пример показателен для современного состояния реформы местного самоуправления в Российской Федерации, где, несмотря на благое идеологическое обоснование, в процессе реализации выясняется, что мнение самого населения муниципальных образований по степени значимости находится позади общих принципов организации местного самоуправления, заложенных в законодательстве.
Народ, являющийся в соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет свою волю непосредственно или через представителей. Среди непосредственных форм волеизъявления опросы, консультативные референдумы — явление относительно новое для российской правовой и политической системы. В этих случаях воля народа носит так называемый консультативный характер. Но следует согласиться с мнением С. А. Авакьяна, что «консультативность в данном случае предполагает, что официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления. Однако они не могут пренебречь выраженной волей большинства и вынести решение, противоречащее этой воле. Консультативность также означает, что компетентный орган правомочен на выбор конкретной формулировки решения (однако отражающей, а не искажающей волю на-рода)»32. По всей видимости, указанная мысль еще не получила окончательного признания российской правовой практикой и не получила адекватного закрепления в законодательстве.
В завершении статьи хотелось бы отметить актуальность идей, заложенных в период переосмысления системы абсолютизма. Дж. Ст. Милль в «Размышлениях о представительном правлении» писал: «Всякий род и степень зла, какому только доступно человечество, может быть навлечено на него правительством, и всякое добро, какому открыта общественная жизнь, может быть осуществлено лишь настолько, насколько система правления согласуется с ним и дает возможность его достигнуть»33. Ш
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Конституция Российской Федерации: Принята всена-род. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993.
25 дек. № 237.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от
6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (с послед. измен.) // Собр. законодательства РФ. 2003. 6 окт. № 40. Ст. 3822.
3 О статусе и границах муниципальных образований Шелеховского района Иркутской области: Закон Иркутской области от 16 дек. 2004 г. № 89-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 20 дек. № 254-255 (24906—24907).
4 О статусе и границах муниципальных образований Братского района Иркутской области: Закон Иркутской области от 2 дек. 2004 г. № 76-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 14 дек. № 248-249 (24900-24901).
5 О статусе и границах муниципального образования города Братска Иркутской области: Закон Иркутской
области от 2 дек. 2004 г. № 66-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 9 дек. № 244-245 (24896-24897).
6 О городе: общие сведения. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bratsk-city.ru/city/ (6 дек.
2007 г.).
7 О статусе и границах муниципального образования город Усть-Илимск Иркутской области: Закон Иркутской области от 2 дек. 2004 г. № 65-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 9 дек. № 244-245 (24896-24897).
8 О статусе и границах муниципальных образований
Усть-Илимского района Иркутской области: Закон Иркутской области от 16 дек. 2004 г. № 97-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 20 дек. № 254-255
(24906-24907).
9 Социальный паспорт по состоянию на 1 января 2006 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ust-ilimsk.ru/content/view/847/110/ (6 дек. 2007 г.)
10 О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области: Закон Иркутской области от 16 дек. 2004 г. № 105-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 20 дек. № 254-255 (24906-24907).
11 О городе Ангарске. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gorodangarsk.ru/info/aboutcity
(6 дек. 2007 г.).
12 О статусе и границах муниципальных образований
Нижнеудинского района Иркутской области: Закон Иркутской области от 16 дек. 2004 г. № 86-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 20 дек. № 254-255
(24906-24907).
13 Об образовании, статусе и границах Свирского муниципального образования и Черемховского муниципального образования Иркутской области: Закон Иркутской области от 16 дек. 2004 г. № 104-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 2004. 20 дек. № 254-255 (24906-24907).
14 Город Свирск. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gorod-svirsk.narod.ru (6 дек. 2007 г.).
15 Об обращении Законодательного Собрания Иркутской области к Президенту Российской Федерации В. В. Путину, Председателю Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкову, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронову, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б. В. Грызлову по вопросу финансового обеспечения муниципальных образований в связи с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 20 дек. 2006 г. № 27/27-ЗС // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2007. 15 янв. № 27 (т. 2).
16 Вместе с тем необходимо отметить, что с конца 2007 г. термин «упразднение поселений» все же появился в муниципальном законодательстве Российской Федерации. Федеральным законом от 18 окт. 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (// Рос. газ. 2007. 24 окт. № 237) гл. 2 Федерального закона от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена ст. 13.1 - Упразднение городских и сельских поселений. В соотвествии с ч. 1 указанной статьи упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Несмотря на ограниченную сферу применения указанной нормы, с учетом системного толкования положений Федерального закона в его динамике можно
сделать вывод о принципиальном признании федеральным законодателем возможности «обратных процедур»: т. е. упразднения муниципальных образований, образованных уже в соответствии с Федеральным законом 2003 г.
17 Замотаев А. О некоторых дискуссионных вопросах установления границ и статусов муниципальных образований // Муниципальное право. 2005. № 1. С. 39.
18 См.: Там же. С. 39.
19 Замотаев А. Указ. соч. С. 39.
20 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 12 июня 2002 г. № б7-ФЗ (с послед. измен.) // Рос. газ. 2002. 15 июня. № 10б.
21 О подготовке генерального плана: Постановление главы города Шелехова от 2б апр. 2007 г. № 174-пг // Шелеховский вестник. 2007. 4 мая. № 19 (б2б9).
22 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (с послед. измен.) // Рос. газ. 2004. 30 дек. № 290.
23 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 окт. 2005 г. № 53-Г05-40.
24 Определение СК по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 200б г. № 4-Г0б-14. Необходимо отметить, что при образовании городского округа Домодедово отсутствовало волеизъявление населения, что, однако, имело место в Шелехове.
25 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 18 окт. 2007 г. № 230-ФЗ // Рос. газ. 2007. 24 окт. № 237.
26 Цит. по: Череватых П. Аналитическая записка.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.aldana.ru (1б сент. 2007 г.)
27 Итоги голосования на территории муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://belgorod.izbirkom.ru/way/933077/sx/art/934 654/c.../93411 (18 сент. 2007 г.).
28 Там же.
29 Отметим, что указанные заключения по проекту Закона Иркутской области вызвали определенный резонанс в общественно-политической жизни региона и породили так называемые «заключения на заключения». В пояснениях к одному из таких «заключений на заключения», размещенных в сети Интернет, говорилось: «Не припомню, кто и когда так «вытирал ноги» об областную прокуратуру и показывал юридическую безграмотность ее работников». (Череватых П. Аналитическая записка. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.aldana.ru (16 сент. 2007 г.)
30 Отметим, что идея образовать городской округ и реализовать тем самым волю населения, не была на этом оставлена. Через несколько месяцев после отказа Законодательного собрания Иркутской области принять Закон «О статусе и границах Шелеховского муниципального образования» Председателем Думы города Шеле-хова и главами муниципальных образований, входящих в состав Шелеховского муниципального района, в Законодательное собрание был внесен про-
ект Закона «Об образовании, статусе и границах нового муниципального образования, образуемого в результате объединения Баклашинского муниципального образования, Большелугского муниципального образования, Олхинского муниципального образования, Под-каменского муниципального образования, Шаманского муниципального образования и Шелеховского муниципального образования (города Шелехова)». Указанный проект Закона Иркутской области был более объемным по отношению к его предшественнику, вместе с тем следует указать на то, что целью нормативного акта относительно преобразования муниципальных образований является констатация самого факта преобразования, а также регулирование ключевых моментов механизма преобразования, он не должен подменять последующее областное регулирование и регулирование на уровне муниципального образования. Новый проект вызвал еще больше споров. Прежде всего потому, что в нем изначально были заложены максимально дискуссионные с точки зрения действующего муниципального права положения. В частности, предполагалось образование административно-территориальных округов внутри городского округа, причем с закреплением муниципального имущества за этими округами, также устанавливался переходный период до 31 марта 2009 г., однако предполагалось формирование представительного органа нового муниципального образования до 1 ноября 2008 г. и принятие консолидированного бюджета нового муниципального образования на
2008 г. Также, несмотря на установленный действующим законодательством порядок определения структуры органов новых муниципальных образований, проект предусматривал, что со дня образования нового муниципального образования главы ранее существующих на территории района муниципальных образований назначаются главами соответствующих административно-территориальных округов со статусом заместителей главы исполнительно-распорядительного органа нового муниципального образования. Помимо прочего, в целях выполнения задач переходного периода координация деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области и исполнительно-распорядительных органов нового муниципального образования по предметам совместного ведения, согласно проекту, осуществляется Администрацией губернатора Иркутской области. В результате массированной критики проекта он был отозван инициаторами его внесения еще до рассмотрения на сессии Законодательного собрания Иркутской области.
31 Реверс - устройство для изменения направления вращения гребного вала или вала самого двигателя // Словарь по естественным наукам. Глоссарий.ру [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://slovari.yan-dex.ru/dict/gl_natural/article/300 (11 дек. 2007 г.).
32 Авакьян С. А. Конституционное право России : практикум. М., 2007. С. 34.
33 Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. Vermont. С. 20.
