CC BY
18
1 fMfc^
ПРЕЛИМИНАРНЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ И ДОГОВОРЫ MODUS VIVENDI: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2019.4.2
Курашвили Автандил Юрьевич, кандидат юридических наук, главный юрисконсульт Дирекции по юридическим вопросам ПАО «Силовые машины - ЗТЛ, ЛМЗ, Электросила, Энергомашэкспорт», e-mail: avtand-reserv@yandex.ru. Аннотация. Сегодня область применения прелиминарных договоров и согла-
шений modus vivendi представляется весьма обширной: начиная от территориальных и пограничных аспектов и заканчивая торговой, научной и гуманитарной сферами. Такие договоры могут стать ключом к решению как региональных, так и глобальных задач. Однако современная договорная практика не использует потенциал подобных договоров в полной мере для урегулирования противоречий, возникающих между государствами. Автором статьи проведён правовой анализ нормативной базы прелиминарных международных договоров и договоров modus vivendi, выявлены проблемы их применения. Исследование может представлять интерес для лиц, занимающихся правом международных договоров в целом, вопросами заключения и применения международных договоров в частности, а также международным сотрудничеством государств в различных областях. Ключевые слова: международные договоры; прелиминарные договоры;
modus vivendi; заключение договоров; действие договоров; Венская конвенция.
Международные договоры в современном мире представляют собой одну из самых удобных и приемлемых форм определения взаимных прав и обязанностей сторон. Основная цель договоров заключается в установлении баланса интересов между государствами и народами, что гарантирует стабильность и преемственность международного правопорядка. Сегодня в области международных правоотношений договорное регулирование практически полностью заменило собой обычное право, и это, в свою очередь, позволило политике государств стать более предсказуемой и транс-парентной.
Целью настоящей статьи является правовой анализ прелиминарных международных договоров и договоров modus vivendi, определение их регулятивной базы и проблем её применения. В данном исследовании термины «договор» и «соглашение», которые заключены между государствами и регулируются международным правом, имеют для нас тождественное значение, как они понимаются в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г (далее - Венская конвенция 1969 г), если прямо не оговорено иное.
Прелиминарные международные договоры представляют собой соглашения, направленные на выработку основных положений будущих международных договоров. По общему правилу, прелиминарные международные договоры непосредственно не регулируют правоотношения сторон. Такие договоры могут быть как двусторонними, так и многосторонними.
Подавляющее большинство прелиминарных международных договоров посвящено установлению мира между враждующими государствами. Например, в 1878 г между Российской и Османской империями был заключён Сан-Стефанский прелиминарный мирный договор, завершивший русско-турецкую войну. В последующем, в том же 1878 г, стороны стали участниками многостороннего Берлинского трактата, а в 1879 г и участниками двустороннего Константинопольского мирного договора, закрепляющего окончательный мир между державами. Также можно отметить Договор о перемирии и прелиминарных условиях мира РСФСР и Украины с Польшей 1920 г., который впоследствии был заменён Рижским мирным договором 1921 г, формально прекратившим советско-польскую войну.
Целью прелиминарного мирного договора является прекращение «горячей стадии» войны и создание преюдиции для всеобъемлющего урегулирования. Таким образом, заключив прелиминарный договор, стороны обязуются соблюдать общие рамки мирных условий при разработке текста окончательного мирного договора. При этом, подписание прелиминарного договора не является обязательной стадией заключения окончательного мирного договора.
Заключение прелиминарных договоров может касаться не только вопросов войны и мира. Предметом таких договоров могут выступать торговые отношения, наука, образование и т. п. Например, в 1921 г. было заключено предварительное торговое соглашение между РСФСР и Италией, которое действовало до подписания в 1924 г. советско-итальянского договора о торговле и мореплавании.
Прелиминарные международные договоры имеют определённую схожесть с предварительными договорами в гражданском праве. Но из-за наличия существенных различий в таких договорах между ними нельзя ставить полноценного знака равенства. В гражданском праве предварительный договор заключается на определённый срок, который установлен в самом договоре или может определяться применимым правом. Если в данный срок не будет заключён основной договор, то обязательства по предвари-
тельному договору прекращаются. В прелиминарных международных договорах истечение срока для заключения основного договора автоматически не влечёт прекращение действия прелиминарного договора. Например, в том же предварительном торговом соглашении между РСФСР и Италией 1921 г говорилось, что «торговое соглашение должно быть подписано в течение шести месяцев со дня подписания настоящего Предварительного соглашения» 1. Однако предварительное соглашение действовало до 1924 г
В международном праве, в отличие от гражданского, не предусмотрено понуждение к заключению основного договора, если одна из сторон уклоняется от его заключения. В принципе, понуждение к заключению международного договора может сделать такой договор ничтожным на основании положений Венской конвенции 1969 г. 2 Однако стороны вправе прописать возможные контрмеры на случай нарушения положений прелиминарного международного договора, в том числе, если нарушение выражено в незаключении основного договора в согласованный срок. В основном контрмеры связаны с аннуляцией прелиминарного договора. На заре своего существования Советское государство часто старалось закрепить в прелиминарных договорах право на их аннуляцию.
Основной договор в гражданском праве не может противоречить существенным условиям, согласованным в предварительном договоре. А в международной практике были случаи, когда основной договор в значительной степени изменял основные условия прелиминарного договора. Например, Берлинский трактат 1878 г. изменил положения Сан-Стефанского прелиминарного мирного договора, хотя между ними не прошло и полугода. Территориальные приобретения Черногории и Сербии были урезаны, территория Болгарии также сокращалась, а Россия отказывалась от Баязета и Алашкертской долины.
В отношении соглашений modus vivendi скажем, что данные соглашения представляют собой международные договоры о временном решении вопросов, которые требуют правового регулирования. По общему правилу, такие договоры напрямую не называются modus vivendi, но, исходя из текста акта, всегда можно сделать вывод о предварительном и временном характере этих договоров. В последующем предполагается, что основной договор полностью заменит соглашение modus vivendi. Однако, соглашение modus vivendi может действовать в течение долгого времени, если оно продлено на неопределённый срок или если окончательное решение проблемы не может быть достигнуто путём заключения основного договора. Как правило, подобные соглашения не нуждаются в ратификации. В со-
1 Предварительное Русско-Итальянское соглашение 1921 года // Документы внешней политики СССР. Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960. Ст. XIII.
2 Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 52.
ответствии с Венской конвенцией 1969 г согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:
а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;
б) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;
в) представитель государства подписал договор под условием ратификации; или
г) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров 1.
Таким образом, Венская конвенция 1969 г оставляет на откуп сторонам договора необходимость ратификации соглашений modus vivendi. Исходя из временного содержания норм подобных договоров, часто участники считают необходимым не прибегать к ратификации для выражения согласия на его обязательность.
В отличие от Венской конвенции 1969 г федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» содержит перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации 2. Данный перечень может широко трактоваться, что осложнит вступление в силу соглашения modus vivendi. Например, европейские государства часто прибегали к modus vivendi при территориальном разграничении своих владений для минимизации потенциальных конфликтов. Однако, международные договоры о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа подлежат обязательной ратификации в Российской Федерации 3.
Необходимость ратификации соглашений modus vivendi в соответствии с российским законодательством не меняет их правовой сути, как соглашений, направленных на временное решение проблемы до момента заключения основного договора. Но подобный подход при продолжительном периоде ратификации может навредить целям соглашения, и оставить спорные вопросы без правового регулирования.
Как уже было сказано выше, соглашения modus vivendi представляют собой удобный способ решения текущих проблем, в отношении которых стороны ещё не готовы к окончательному урегулированию. Однако, такие временные соглашения не следует путать с временным применением международного договора. Соглашения modus vivendi это полноценно
1 Там же. П. 1 ст. 14.
2 Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
3 Там же.
действующий договор, на который распространяется принцип pacta sunt servanda. Такая позиция поддерживается в отечественной науке. Например, И. И. Лукашук в отношении modus vivendi справедливо утверждал, что: «временный и предварительный характер соглашения не влияет на его юридическую силу, которая является такой же, как и у иных договоров» 1. Схожее мнение прослеживается и у иностранных исследователей, которые не видят различия между соглашениями modus vivendi и другими действующими договорами 2.
В договорах modus vivendi может не указываться конкретный срок их действия. Временный характер подтверждается фразами о его соблюдении сторонами «до нормализации отношений», «до восстановления связей» и т. п. Несомненным плюсом таких договоров является то, что, заключая подобные соглашения, стороны констатируют наличие спорных вопросов между ними и возможность изменения статус-кво в будущем.
Главное отличие соглашений modus vivendi от прелиминарных международных договоров заключается в том, что стороны в соглашении modus vivendi не определяют существенные параметры будущего договора и не связаны его положениями для разработки основного договора.
Заключение договора modus vivendi подразумевает попытку государств найти временный способ взаимодействия друг с другом, который позволяет нивелировать потенциально опасные моменты, вызывающие разногласия и конфликты. Большое количество подобных договоров заключалось в колониальную эпоху, например: Англо-французский modus vivendi 1918 г. о разграничении контроля в районе современных Сирии, Иордании, Израиля и Ливана; Англо-Португальская конвенция о сосуществовании в Африке 1890 г и т. п.
В этом контексте договоры modus vivendi не идеальны для их участников, но являют собой компромисс, в рамках которого стороны готовы воздержаться от конфликтов определённое время. Стороны вынуждены идти на соответствующие уступки, учитывая реалии конкретной ситуации, при этом такие уступки не обязательно должны быть равнозначными. Концентрация внимания на уже сложившемся положении дел имеет большое значение для правильного понимания договоров modus vivendi. Это своеобразный прагматичный правовой ответ на обстоятельства, в которых оказались стороны. Справедливо отметил Т. Фоссен, что при заключении договора modus vivendi «заинтересованность в мире должна превалировать над заинтересованностью в справедливости» 3.
1 Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. Заключение международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 566.
2 Rudolf W. Modus vivendi // Encyclopedia of Public International Law/ed. R. Bernhardt. Amsterdam: Elsevier Science Publishers, 1986. P. 269.
3 Fossen Th. Modus Vivendi Beyond the Social Contract: Peace, Justice, and Survival in Realist Political Theory. URL: https://philpapers.org/archive/FOSMVB.pdf.
Венская конвенция 1969 г. и федеральный закон «О международных договорах РФ» исходят из того, что прелиминарные договоры и соглашения modus vivendi это полноценные международные договоры и к ним применимы положения данных нормативных актов как к любым другим международным договорам. К сожалению, ни Венская конвенция 1969 г, ни закон не учитывают специфику договоров данного вида, что может порождать определённые правовые проблемы.
Связь между прелиминарным договором и основным договором должна быть очевидна, но такая связь не всегда отражается в договорах. Например, что делать правоприменителю, если основной международный договор учёл не все моменты прелиминарного? Прелиминарный договор прекращён в полном объёме или в отношении только тех положений, которые нашли своё закрепление в основном?
На наш взгляд необходимо чётко фиксировать в договорах вопрос прекращения действия прелиминарного договора. Это можно сделать или в основном договоре, указав, что предшествующий договор теряет силу с момента заключения основного договора, или указать в прелиминарном договоре, что он действует до момента заключения основного договора. В противном случае между сторонами могут возникнуть споры о применимости к ситуации ст. 30 или ст. 59 Венской конвенции 1969 г
Согласно п. 3 ст. 30 «если все участники предыдущего договора являются также участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено в соответствии со ст. 59, предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора» 1. В подобной ситуации стороны говорят, что цели прелиминарного договора в полной мере не достигнуты, и он подлежит в дальнейшем частичному применению. И такой договор может действовать сколь угодно долго. Его прекращение возможно по соглашению сторон или при возникновении императивной нормы общего международного права, так называемой нормы jus cogens, которая окажется в противоречии с таким договором.
Нормы jus cogens стоят на страже глобальных ценностей, обеспечивающих стабильность мирового правопорядка. Соответственно, и прелиминарные договоры и соглашения modus vivendi не должны им противоречить. Государства не могут изменить данные нормы даже путём заключения соглашения между собой. Подобные нормы выступают своеобразным ограничителем в праве международных договоров, т. к. договоры, противоречащие нормам jus cogens, являются ничтожными. Таких норм не может быть много, но и не существует какого-либо исчерпывающего списка с их содержанием. Нормы jus cogens выводятся из глобальной практики взаимо-
1 Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37.
отношений государств с учётом признания большинством государств таких норм императивными.
В соответствии с п. 1 ст. 59 Венской конвенции 1969 г, Договор считается прекращённым, если все его участники заключат последующий договор по тому же вопросу и из последующего договора вытекает или иным образом установлено намерение участников, чтобы данный вопрос регулировался этим договором 1. В этом случае стороны констатируют, что цели прелиминарного договора достигнуты, а оставшиеся за пределами основного договора моменты больше не представляют для них интерес и не нуждаются в правовом урегулировании.
В контексте прекращения действия прелиминарных договоров мы не рассматриваем правила о несовместимости положений предыдущего и последующего договоров (п/п Ь п. 1 ст. 59), т. к. в таком случае предшествующий договор, скорее всего, не будет являться прелиминарным в отношении последующего договора.
В принципе, условия прелиминарного договора и основного договора могут значительно отличаться друг от друга. История развития права международных договоров тому подтверждение. Достаточно вспомнить Сан-Стефанский прелиминарный мирный договор и заключённый позже Берлинский трактат, о чём уже говорилось выше.
Венская конвенция 1969 г не содержит в себе каких-либо специальных положений в отношении прелиминарных договоров. Установить связь между прелиминарным и основным договором возможно при толковании договоров в соответствии со статьями 31 и 32 Венской конвенции 1969 г. Несмотря на то, что по конвенции это два отдельных договора, стороны могут наряду с контекстом договоров учитывать любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений или последующую практику применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования 2. Таким образом, объект и цели международного договора могут быть сохранены.
В рамках соблюдения процедуры заключения договоров, стороны вправе внести изменения в прелиминарный договор в соответствии со ст. 39 Венской конвенции 1969 г., если только прелиминарный договор не предусматривает иное. В таком случае участники последующего договора могут избежать необходимости трактовки договоров для установления правовой связи между ними.
Ещё важно обратить внимание на следующее: вступление в силу прелиминарного договора означает начало работы над основным договором? Могут ли стороны предпринять действия, которые в последующем лишат основной договор его объекта и целей? Формально такое возможно,
1 Там же.
2 Там же, п. 3 ст. 31.
т. к. Венская конвенция 1969 г. считает прелиминарный договор отдельным самостоятельным договором, и положения ст. 18 той же конвенции к такой ситуации не применимы. В подобном случае возникает большой соблазн превратить прелиминарный международный договор в политическую декларацию, которая не порождает правовых последствий для сторон.
Соблюдение формальных предписаний Венской конвенции 1969 г важно, т. к. международные договоры должны иметь правовые последствия для их участников. Прелиминарные договоры не должны превращаться в политические декларации, нарушение которых не порождает правовой ответственности для государств-нарушителей. Это в полной мере применимо и к соглашениям modus vivendi, в противном случае такие договоры останутся за пределами регулирования Венской конвенции 1969 г, что будет подрывать значение договоров как источника международного права и затруднять развитие мирного сотрудничества между государствами и народами.
Прелиминарные договоры, также как и соглашения modus vivendi, занимают свою нишу в праве международных договоров. Несмотря на долгий путь их развития и применения, современная договорная практика не использует потенциал таких договоров в полной мере для разрешения возникающих правовых проблем. На наш взгляд это вызвано, в том числе, отсутствием полноценного конвенционного регулирования и противоречивым историческим развитием.
Полагаем, что рассматриваемые нами договоры могут стать ключом к решению как региональных, так и глобальных задач. Например, в связи с выходом Великобритании из Европейского Союза, вновь становятся актуальными некоторые вопросы, связанные с Гибралтаром. И так как Испания и Великобритания не готовы к окончательному урегулированию спора, то вполне возможно прибегнуть к соглашению modus vivendi для снижения напряженности. При этом, гарантом соблюдения нового соглашения предлагается сделать ЕС 1.
На западе также обсуждают необходимость заключения modus vivendi по мореплаванию в западной части Тихого океана, в том числе в китайских морях 2
В отношении ядерной сделки с Ираном можно использовать прелиминарный договор либо соглашение modus vivendi. В таком случае стороны более ответственно подойдут к соблюдению международного договора, в отличие от политической декларации.
В настоящее время возможная область применения прелиминарных международных договоров и соглашений modus vivendi обширна как никогда, начиная от территориальных и пограничных аспектов и заканчи-
1 del Valle-Gálvez A. Brexit Negotiations and Gibraltar: Time for a «Modus Vivendi»? // Cuadernos de Gibraltar - Gibraltar Reports. 2016-2017. № 2. P. 25.
2 Holmes J. R. Modus Vivendis, Then and Now. URL: https://thediplomat.com/authors/james-r-holmes/.
вая торговой, научной и гуманитарной сферами. Активное использование подобных договоров позволит государствам установить правовое регулирование в отношении проблемных вопросов и наработать актуальную практику для дальнейшего конвенционного закрепления.
Библиографический список
1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года // Ведомости Верховного Совета СССР 1986. № 37.
2. Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. Заключение международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2004.
3. Предварительное Русско-Итальянское соглашение 1921 года // Документы внешней политики СССР Т. 4. М.: Госполитиздат, 1960.
4. Федеральный закон от 15.07.1995. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
5. del Valle-Gálvez A. Brexit Negotiations and Gibraltar: Time for a «Modus Vivendi»? // Cuadernos de Gibraltar - Gibraltar Reports. 2016-2017. № 2.
6. Fossen Th. Modus Vivendi Beyond the Social Contract: Peace, Justice, and Survival in Realist Political Theory. URL: https://philpapers. org/archive/FOSMVB.pdf.
7. Holmes J. R. Modus Vivendis, Then and Now. URL: https://thediplomat. com/authors/james-r-holmes/.
8. Rudolf W. Modus vivendi // Encyclopedia of Public International Law/ed. R. Bernhardt. Amsterdam: Elsevier Science Publishers, 1986
