CC BY
82
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2022. Т. 19, № 1. С. 25-37. УДК 349.681
Б01 10.24147/1990-5173.2022.19(1).25-37
ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ НОВОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УЧЁТА ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. А. Трофимец
Посольство России в Испании, г. Мадрид, Испания
Введение. В статье рассматриваются вопросы, связанные с созданием и введением в действие единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении Российской Федерации. Анализируется целесообразность данной учётной системы граждан на национальной территории. Цель. Целью исследования является выявление преимуществ и недостатков нового информационного ресурса. Методология. При подготовке статьи использовались современные методы научного познания: аналитический, юридико-технический, сравнительного правоведения и др. Результаты. Главным достоинством единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении, является централизация и унификация сведений о гражданах, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации. Кроме того, за счёт нового информационного ресурса предполагается повышение эффективности государственного (муниципального) управления, улучшение качества оказания государственных (муниципальных) услуг населению, отказ от «бумажной волокиты» при обращении граждан в государственные органы или органы местного самоуправления. Вместе с тем особую обеспокоенность вызывает проблема обеспечения информационной безопасности при сборе, обработке и передаче сведений, носящих персональный характер, а также соблюдение конституционного принципа конфиденциальности частной жизни граждан. Заключение. Отмечается амбивалентность государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о населении, что ослабляет безопасность в этой информационной среде, но уменьшает затраты на материальные и трудовые ресурсы, связанные со сбором, обработкой и передачей соответствующей информации.
Ключевые слова: учётная система; информационный ресурс; единый регистр; сведения о населении; государственное управление; информационная безопасность.
1. Введение
Персональный учёт населения, заключающийся в сборе данных о количестве жителей на территории и конкретных сведений о гражданах, ведётся со времён становления цивилизации и осуществляется на международном, государственном и местном уровне. Предметом любого учёта является информация, а как вид деятельности учёт направлен не только на сбор, но и на обработку, хранение, систематизацию и анализ собранных сведений. Информационных систем учёта населения множество, они различаются по целям, задачам и юридическим последствиям. Общим в назначении для всех систем персонального учёта граждан является удов-
летворение потребностей государства в масштабной информации о населении:
- сведения, индивидуализирующие и идентифицирующие личность, её имя, возраст, пол, национальность, персональные идентификационные номера (налоговые, пенсионные, социальные и др.);
- данные о семейно-правовом статусе лица (состояние в браке, наличие детей и др.);
- сообщения о месте жительства (постоянное место жительства, фактическое место жительства без регистрации и (или) место временного пребывания).
Бесспорно, только государство, обладая всей полнотой власти на своей территории, определяет виды и формы учёта населения,
в том числе принимая во внимание своё устройство и территориально-административное деление, а также в зависимости от принятых на себя международных обязательств. Персональный учёт необходим для статистики населения; установления и (или) подтверждения личности физического лица; составления списков избирателей в ходе избирательных кампаний; определения лиц для военной службы (призывников и военнообязанных); предоставления справок судебным и иным правоохранительным органами; оказания государственных (муниципальных) услуг гражданам при выдаче официальных документов и справок; разработки стратегий, концепций, программ в областях налогообложения, образования, здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения и др.
В зависимости от характера учёта граждан можно назвать три группы государственных информационных систем, в которых:
1) осуществляется первичный учёт и го -сударственная регистрация прав, правовых статусов и правовых состояний граждан, имеет правоустанавливающее, правоизме-няющее, правопрекращающее и (или) право-подтверждающее значение;
2) проводится персональный учёт граждан в административных целях по месту жительства (пребывания), не влияет на права и обязанности;
3) централизованный сбор ранее учтённых или зарегистрированных сведений о гражданах.
В зависимости от территории, на которую распространяется юрисдикция государственной информационной системы персонального учёта, выделяются:
1) федеральные государственные информационные системы;
2) региональные государственные информационные системы;
3) муниципальные информационные системы (в строгом смысле слова государственными не являются, но создаются в публичных целях, и, как правило, информация передаётся госорганам в зависимости от их функционала).
2. Методология
При подготовке статьи использовались современные методы научного познания: аналитический, юридико-технический, сравнительного правоведения и др.
3. Учётные системы населения в Российской Федерации
Учёт граждан производился и производится для подтверждения факта существования человека, его индивидуализации и идентификации среди других членов общества, а также для формирования политики в демографической, экономической и социальной сферах. От вида учёта зависят его правовые последствия для граждан, которые могут иметь правоустанавливающий, правоизме-няющий, правопрекращающий и правопод-тверждающий характер в различных общественных отношениях.
Построение глобального информационного общества и концепция электронного государства требуют изменения формата взаимодействия органов публичной власти между собой и с гражданами, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий. Для решения первоочередных социально-экономических задач необходимо оснащение рабочих мест органов государственной власти техническими устройствами и телекоммуникационным оборудованием, создание и функционирование на высоком уровне федеральных и региональных государственных информационных систем. Ввиду большого объёма данных (численность населения и протяжённость территории) централизация информации персонального учёта объективно сложна. В Российской Федерации сформировано и действует немалое количество информационных ресурсов, включающих в себя персональные данные граждан, причём эти сведения разрозненны, их формат различный, и не всегда они достоверны и актуальны. Информационные системы создаются разными государственными органами или уполномоченными ими субъектами исключительно для выполнения собственных функций и на своё усмотрение, с использованием ведомственных нормативных актов в качестве правовой основы таких действий. Отсутствует единообразный подход, исключающий дублирование персональной информации о гражданах и обеспечивающий её унифицированность.
Считается, что самая важная с правовой точки зрения государственная регистрация граждан - это государственная регистрация актов гражданского состояния, значимых
биографо-демографических сведений о человеке. В большинстве случаев она имеет пра-воподтверждающее значение (рождение, смерть, расторжение брака, установление отцовства и установление усыновления), реже конститутивное значение (заключение брака и перемена имени). Бесспорно, это самый точный юридический учёт населения.
Актуальность и достоверность данных о гражданах в информационных системах учёта зависят от оперативности получения достоверных сведений, включённых в определённый государственный реестр. О проблемах и перспективах эффективности государственных информационных систем писали в своих трудах Р. В. Амелин и С. Е. Чаннов [1, с. 36-54]. В настоящее время внедрены и функционируют процедуры межведомственного информационного обмена в электронном формате, что, бесспорно, повышает оперативность, но порождает другие риски. Межведомственный информационный обмен не всегда достаточно безопасен с точки зрения распространения персональных данных граждан, подлежащих особой защите со стороны государства. Вопросы информационной безопасности государственных информационных систем освещали Т. А. Полякова [2, с. 6-23], А. А. Чеботарева [3, с. 39-42] и др.
Эти и другие обстоятельства определили решение власти создать централизованный информационный ресурс сведений о населении, содержащий наиболее актуальную и достоверную информацию, которая аккумулируется с других официальных информационных систем государственных органов, внебюджетных фондов и органов местного самоуправления. Так, например, Российская Федерация, являясь частью мирового сообщества и членом ООН, принимает на себя различные международные обязательства, в частности участие во Всеобщей переписи населения и жилищного фонда, которые можно исполнить за счёт предоставления информации из регистра, что уменьшит бюджетные расходы, а также снизит нагрузку на респондентов.
Новая федеральная государственная информационная система «Единый федеральный информационный регистр, содержащий сведения о населении Российской Федерации» (далее - федеральный регистр сведений
о населении) имеет неоднозначную оценку как в обществе в целом, так и среди юристов. Федеральный регистр сведений о населении - это информация, которая уже собрана, обработана и хранится в государственных информационных системах органов государственной власти Российской Федерации и органов управления государственными внебюджетными фондами. Значит, сведения о гражданах, поступающие в федеральный регистр сведений о населении, - это не новые, а уже официально установленные юридические факты, правовые статусы и состояния, т. е. никакой первичный учёт или регистрацию федеральный регистр сведений о населении не производит. Федеральный регистр сведений о населении представляет собой компиляцию персональных данных.
Отметим следующие основные замечания к новой государственной информационной системе.
Во-первых, цель создания федерального регистра сведений о населении не определена однозначно. Так, в Федеральном законе «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ1 (далее - Закон о регистре) цель формирования и ведения федерального регистра сведений о населении сформулирована как «создание системы учёта сведений о населении Российской Федерации, обеспечивающей их актуальность и достоверность», т. е. это сбор, обработка, хранение, систематизация и анализ информации. Действительно, в п. 2 ст. 4 этого закона даётся разъяснение целей учёта населения: повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и улучшение выполнения государственных и муниципальных функций, в том числе нотариальной деятельности, и перевод их в электронный формат; совершенствование государственной политики в различных сферах экономического и социального развития, в том числе по реализации государственных и муниципальных программ и проектов; охрана прав и законных интересов физических лиц; гарантирование национальной безопасности; поддержание актуальности и достоверности всех государственных информационных систем; формирование официальных статистических дан-
ных; обеспечение избирательных прав граждан и работы избирательных комиссий. В ранее принятой (в 2017 г.) Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса2, содержащего сведения о населении России3, указывается, что «продолжается активная работа по повышению эффективности налогового администрирования, снижению издержек на поддержание функционирования налоговой системы, повышению качества используемой информации» и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платёжной дисциплины при осуществлении расчётов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» учёт населения в новом информационном ресурсе, оператором которого является Федеральная налоговая служба, будет производиться для создания такой системы, которая будет обеспечивать достоверность и непротиворечивость сведений о гражданах, способствовать совершенствованию контроля за начислением и поступлением страховых взносов (на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, пенсионных, медицинских, по временной нетрудоспособности, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения). В пояснительной записке к законопроекту цели создания федерального регистра сведений о населении его инициатором определялись так: «для реализации контрольной функции налоговых органов».
Таким образом, можно заключить, что централизованный унифицированный персональный учёт населения на всей территории государства необходим для разных целей, для решения многих задач государственного управления, и в том числе для налогового администрирования в обществе. Полагаем, что, поскольку в федеральном регистре сведений о населении не содержится ранее
не учтённых или не зарегистрированных данных, законодатель применительно к этой информационной системе использовал терминологию «регистр», а не «реестр» и отказался от использования термина «ресурс».
Во-вторых, все государственные органы, при выполнении возложенных на них функций, имеют возможность доступа или запроса к информационным ресурсам друг друга посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Более того, для некоторых государственных органов законодательством предусмотрена обязанность предоставлять актуальную и достоверную информацию определённому кругу представителей власти в режиме реального времени. Например, используя широковещательную рассылку, органы ЗАГС передают сведения о государственной регистрации актов гражданского состояния, за исключением установления усыновления. Вместе с тем с завершением переходного периода 31 декабря 2025 г. федеральный регистр сведений о населении будет считаться единственным и обязательным источником предоставления информации о гражданах как самим гражданам, так и уполномоченным лицам. Таким образом, меняется алгоритм межведомственного взаимодействия. Уполномоченный орган для осуществления возложенных публичных функций обращается непосредственно к оператору федерального регистра сведений о населении за получением сведений, в то время как в «наполнении» федерального регистра сведений о населении участвуют все органы власти, ведущие персональный учёт граждан и государственную регистрацию юридических фактов, прав, правовых состояний и статусов.
В-третьих, определение Федеральной налоговой службы России (далее - ФНС) в качестве оператора федерального регистра сведений о населении определяется целями создания этого информационного ресурса, которые первоначально были обозначены в Концепции, а именно совершенствование налогового администрирования, повышение собираемости налогов и сборов среди населения.
В-четвёртых, присвоение в федеральном регистре сведений о населении идентификационного номера каждому физическому лицу (российскому гражданину, иностранному гражданину, лицу без гражданства, про-
живающему или пребывающему на территории России) имеет неоднозначную оценку. Существующие российские системы персонального учёта используют идентификационные номера, присваиваемые гражданам (персонализированные учётные записи в реестре налогоплательщиков (ИНН), Пенсионном фонде (СНИЛС), Фонде социального страхования, Фонде обязательного медицинского страхования и др.). Обратимся к мировому опыту: например, в Королевстве Испания уникальный идентификационный буквенно-цифровой код присваивается ребёнку в момент государственной регистрации его рождения и сохраняется на протяжении всей жизни. Такой уникальный идентификационный код используется в удостоверяющем личность документе, неизменяем ни при каких обстоятельствах, что позволяет обеспечить интеграцию данных о физическом лице во всех государственных информационных ресурсах, его применение улучшает оказание государственных и муниципальных услуг гражданам, а также надлежащий контроль за исполнением гражданином своих обязанностей, в частности в сфере налогообложения. Идентификационный код содержит информацию, которую может расшифровать исключительно должностное лицо, часто только при применении машиносчитывающих устройств, для остальных - это набор букв и цифр. По мере расширения тенденции роста транзакций между государством и гражданином присвоение уникального идентификационного номера целесообразно для использования во многих областях (налогообложение, персонифицированные страховые счета, выдача водительских удостоверений и гражданских паспортов, как внутренних, так и заграничных) и в целом для надлежащего осуществления государственными органами регулирующих и контролирующих функций. Введение личного уникального (межотраслевого) идентификационного номера расцениваем как эффективное средство системы го -сударственного управления информационным обществом за счёт обеспечения правильной идентификации лиц и достоверности персональных данных.
В-пятых, есть сомнения в способности оператора этого электронного ресурса, содержащего широкомасштабный объём сведе-
ний о гражданах, обеспечить информационную безопасность. Действительно, цифровой формат персональной информации с возможностью её хранения с применением облачных технологий ставит под сомнение конфиденциальность личной и семейной жизни и гарантии недопустимости произвольного вмешательства в частные дела. Главным образом, речь идёт об утечке и использовании данных в корыстных целях лицами, имеющими доступ к персональной информации (это могут быть госслужащие или обслуживающий технические устройства и технологическое оборудование персонал). По статистике МВД России, растёт число преступлений с использованием информационно-коммуникационных технологий5. Полагаем, что аудит рабочего места (компьютера), проводимый планово или по мере необходимости, позволит профилактировать разного рода злоупотребления и нарушения при сборе, обработке и передаче персональной информации. Обеспечение информационной безопасности государственных информационных систем персонального учёта, а именно федерального регистра сведений о населении, предполагает существование надлежащей нормативно-правовой базы, которая бы определяла организационно-правовые основы, включающие структуру, функции и полномочия государственного органа, в чьём ведении находится создание и функционирование ресурса, виды и объём подлежащей наполнению в систему информации, формы и порядок межведомственного обмена, ответственность за несоблюдение требований о нарушении конфиденциальности информации ограниченного доступа. Также имеет большое значение разработка методических и технических стандартов по обеспечению инфраструктуры федерального регистра сведений о населении.
Первое и основное наполнение федерального регистра сведений о населении проводится из федеральной государственной информационной системы «Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния», в котором осуществляется регистрация основных биографо-демографиче-ских сведений о физических лицах. Если реестр записей актов гражданского состояния -это «реестр людей и для людей» [4, с. 1237],
то регистр населения создаётся прежде всего в публичных целях. Ещё одна существующая форма учёта населения (административный регистрационный учёт по месту жительства или месту пребывания гражданина ) не решает всех задач и не обеспечивает полноты и достоверности информации о населении страны. Государственный информационный ресурс регистрационного учёта граждан по месту жительства или месту пребывания на территории Российской Федерации ведут территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Данный учёт граждан осуществляется исключительно в целях поддержания общественного порядка и законности в обществе. Подобный административный институт существует во всех зарубежных правопо-рядках. Так, например, в Испании регистрация по месту жительства - padrón (прописка, перепись) - осуществляется местными правоохранительными органами, носит исключительно учётный характер и не влияет на осуществление гражданами своих прав. Наполнение федерального регистра сведений о населении производится информационными системами МВД России. Практически все современные государства ведут административный, так называемый полицейский, персональный учёт жителей, в России административный учёт представляет собой регистрацию гражданина по месту жительства (постоянную регистрацию)7, проводится он территориальными органами внутренних дел. В быту регистрация гражданина по месту жительства называется «прописка», термин «прижился» с советских времен. Отметка о регистрации по месту жительства содержится в паспорте гражданина. Место жительства гражданина подлежит специальному учёту в качестве индивидуализирующего признака. Кроме места жительства, гражданин должен быть зарегистрирован по месту своего пребывания (временная регистрация), которая подтверждается свидетельством. Регистрация по месту пребывания обязательна при переезде в другой регион на учёбу, работу или других обстоятельствах. Гражданин может иметь место фактического проживания, которое индивидуализирует его, указывается им при обращении в различные компетентные органы власти. Фактическое про-
живание не требует регистрации, за исключением переезда в другой регион (субъект Российской Федерации) на период более 90 суток. Административно-полицейский учёт имеет упрощённый формат, указывается имя гражданина, его пол и возраст и адрес проживания (пребывания).
Если говорить о целесообразности создания федерального регистра сведений о населении, то можно обратиться к мнению главы Росстата. Один из выводов переписи населения 2010 г. - это необходимость создания единого регистра населения8. Чиновник заявил о продолжении работы в этом направлении, начатой в 90-е гг. прошлого века; по его словам, хотя затраты будут больше, чем на периодическую перепись населения (раз в 10 лет), они будут оправданны. Не можем не согласиться, поскольку считаем, что информация из регистра населения является более полной и достоверной, так как основанием для внесения сведений являются официальные данные. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» субвенции на проведение переписи населения в 2021 г. составят 2 277 266 800 рублей9. Если исполнять свои международные обязательства по переписи населения на основании предоставления данных из административных регистров (реестров), то будет отмечаться экономия бюджетных средств, что имеет значение для экономики страны. И что наиболее важно, это постоянно обновляемая информационная система может использоваться эффективно для решения многих внутригосударственных задач.
Для переписи сведения о населении включают следующие персональные данные: пол; возраст (дата рождения); гражданство (состояние в гражданстве, наличие двойного гражданства, наименование государства или государств, гражданином которых является опрашиваемое лицо); национальная принадлежность; владение языками (родной язык, русский язык, другой язык или другие языки); образование (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее, среднее профессиональное, высшее - бакалавриат, высшее - специалитет, магистратура, высшее - подготовка кадров высшей ква-
лификации); состояние в браке; количество детей; отношения с членами домохозяйства; место рождения (наименование государства, субъекта Российской Федерации); место жительства и (или) место пребывания (наименование государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, городского, сельского поселения); жилищные условия (тип жилого помещения, время постройки дома, размер общей и жилой площади, количество жилых комнат, виды благоустройства жилого помещения); источники средств к существованию (доход от трудовой деятельности или иного занятия, пенсия, в том числе пенсия по инвалидности, стипендия, пособие, другой вид государственного обеспечения, иной источник средств к существованию); занятость либо безработица (наличие работы или иного занятия, являющихся источниками средств к существованию, либо их отсутствие); миграция (продолжительность проживания или пребывания, прежнее место жительства или пребывания, продолжительность пребывания на территории иностранного государства, причина въезда в Российскую Федерацию, передвижение от места жительства или пребывания до места работы)10. В действительности информация для осуществления переписи населения уже содержится в государственных информационных реестрах и будет аккумулирована в федеральном регистре сведений о населении.
О лицах, временно находящихся на территории Российской Федерации, но постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, осуществляется сбор сведений, касающихся цели их приезда в Российскую Федерацию.
Экономическое обоснование создания регистра населения в России представили в своей работе Г. Н. Карандаев и А. А. Огры-зов, указав, что современная система учёта позволит решить не только финансовые вопросы, но и многие проблемы, обеспечив: полноту информации о гражданах; доступность к персональным данным граждан органам публичной власти в связи с выполнением ими своих функций; возможность анализа персональных данных из различных информационных систем для достоверной и актуальной информации о населении; опера-
тивность межведомственного государственного обмена сведениями и др. [5, с. 10].
Создание федерального регистра сведений о населении базируется на блоке специальных нормативных правовых актов, что предполагает поэтапное формирование реестровой информации для её последующей консолидации, в частности:
1) Приказ Государственной налоговой службы от 13 июня 1996 г. № ВА-3-12/49 о введении индивидуальных номеров налогоплательщиков (ИНН) и основании единой автоматизированной информационной системы обработки данных налоговой службы (АИС «Налог»);
2) Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 266 «О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков» - создание единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН);
3) Федеральный Закон РФ от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» - образование единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП);
4) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» - учреждение единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства (РМСП);
5) Федеральный закон РФ от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» - составление реестра дисквалифицированных лиц (РДЛ);
6) Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» - организация единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН);
7) Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ» -возникновение федеральной государственной информационной системы «Единый государственный реестр ЗАГС» (ЕГР ЗАГС);
8) Федеральный закон от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» - формирование федерального регистра сведений о населении.
По справедливой оценке Ю. В. Пономаревой, основная часть сведений, которая поступает в ЕГР ЗАГС, а позже будет предоставляться в федеральный регистр сведений о населении, является информацией органов записи гражданского состояния [6, с. 6-13]. Первое наполнение в федеральный регистр сведений о населении, согласно Закону о регистре, производится непосредственно из ЕГР ЗАГС. Виды, объём и порядок предоставления информации ЗАГС в Единый регистр населения определяется нормативно. В этой части действуют положения Приложения 12 к Правилам направления сведений, указанных в ч. 1-12 ст. 10 Закона о регистре для формирования и ведения единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении Российской Федерации, устанавливающие Перечень информации, составляющей сведения, направляемые оператором федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния для формирования и ведения единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении Российской Федерации, в соответствии с ч. 12 ст. 10 Федерального закона «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации». Проблемы практики применения действующего законодательства нуждаются в технических решениях. В частности, актуальны вопросы рет-роконверсии, т. е. создании программного обеспечения для передачи массива текстовых актовых записей из Единого государственного реестра записей актов, отсутствуют унифицированные правила и методики перевода текста в электронный вид.
По мнению Т. А. Поляковой и Л. В. Филатовой, кардинальные перемены произошли в связи с цифровизацией государственного сектора, ключевым институтом которого является государственный учёт населения, в частности реестровая информация о гражда-
нах и их гражданско-правовых состояниях [7, с. 19]. Анализируя конституционные нормы, можно сделать вывод, что государство берёт на себя ответственность за «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных» (п. «м» ст. 71 Конституции РФ). Считаем, что это положение носит не просто декларативный характер, поскольку находит развитие в других нормативных правовых актах. Официальная концепция государственной регистрации актов гражданского состояния установлена в ст. 6 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» . В этом законе определена цель государственной регистрации актов гражданского состояния - охрана личных неимущественных и имущественных прав граждан и защита интересов государства. Современный процесс цифровизации, затронувший деятельность органов ЗАГС, изменил сферу действующей системы контроля и надзора над ними. По-прежнему, органы ЗАГС отнесены к ведению Министерства юстиции Российской Федерации. Вместе с тем Указом Президента Российской Федерации от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платёжной дисциплины при осуществлении расчётов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» определены полномочия ФНС как оператора информационной системы ЗАГС. ФНС названа оператором неслучайно, поскольку является уполномоченным государственным органом в имущественных отношениях от имени государства, а также в области налоговой политики и налогового администрирования. Федеральный центр обработки данных г. Дубне является частью проекта в сфере big data и находится под юрисдикцией ФНС. Он позволяет консолидировать всю информацию о гражданах, обеспечивая её экстерриториальность и универсальность. Полагаем, что такое государственное решение демографического учёта обеспечит качественно новый уровень использования содержащейся в ведении органов ЗАГС информации, не только способствующий укреплению финансовой дисциплины
в обществе, но и гарантирующий надёжную защиту персональных данных лиц, соответствующую конституционным нормам о конфиденциальности частной и семейной жизни гражданина. Электронный формат администрирования вписывается в общую концепцию современной государственной политики.
Решение законодателя сохранить «бумажный» формат ведения актовых книг по видам юридических фактов, регистрируемых органами ЗАГС, оправданно исключительно на переходный период, поскольку это не соответствует модели построения информационного общества и электронного государства. Изменение формата ведения отдельных актовых записей предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 254 «Об утверждении Правил перевода в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг)»12 и Распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. № 2934 «Об утверждении перечня сведений, включаемых в запись акта гражданского состояния, конвертируемую (преобразуемую) в форму электронного документа»13.
В качестве недостатка новой информационной системы отмечаем дублирование реестровой информации ЗАГС, которая проявляется в одновременном существовании двух информационных ресурсов: Единого государственного реестра ЗАГС и федерального регистра сведений о населении14. Обе информационные системы централизованы.
Действительно, до недавнего времени в Российской Федерации отсутствовал централизованный информационный ресурс, содержащий сведения о населении, который бы предоставлял возможность получения более полных и достоверных сведений о гражданах. Призванный решить эту проблему Закон о регистре вызвал неоднозначную реакцию среди юридического сообщества, разделив его на два «лагеря»: противников и сторонников [8, с. 28-31]. Причём позиция и тех и других аргументируется ссылками на действующие нормы права15. Весьма негативную оценку процессу цифровизации персональных данных граждан с присвоением идентификационных кодов дал В. В. Сорокин в своей работе «Юридическая глобалистика» [9, с. 749-750]. Опираясь на зарубежный опыт
и религиозные каноны, учёный попытался обосновать недопустимость изменения формата общественных отношений на цифровые, утверждая, что человека изымают из социума, он становится номером, уничтожается его индивидуальность. Более того, в своих рассуждениях автор дошёл до того, что люди «обезличиваются до биологической массы». Полагаем, такие высказывания неуместны, поскольку построение информационного общества предполагает электронный формат администрирования им, что невозможно без введения автоматизированных систем учёта населения и основных характеристик для правильного формирования государственной политики во всех сферах общественной жизни с целью обеспечения достойного уровня жизни граждан.
Если в ЕГР ЗАГС заносится 7 видов актов гражданского состояния лица, то в федеральный регистр сведений о населении будут включены порядка 30 записей: основные16 и дополнительные17 данные о физическом лице. Федеральный регистр сведений о населении будет формироваться соответствующими органами и организациями (органы ЗАГС, Министерство внутренних дел, Министерство образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Министерство обороны, ФНС, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) в электронной форме посредством использования единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Закон о регистре «устанавливает организационно-правовые основы формирования и ведения единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении Российской Федерации, в том числе сбора, обработки, хранения, получения, использования и защиты указанных сведений, а также обеспечения актуальности и достоверности иных содержащих сведения о населении Российской Федерации государственных информационных ресурсов и муниципальных информационных ресурсов» (ст. 1).
Противники нового Закона о регистре обвиняют власть в нарушении ст. 24 Конституции Российской Федерации («сбор, хране-
ние, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются», а также «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом»), заключая, что Закон о регистре имеет исключительную цель цифрового контроля над населением страны, включая не только российских, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или работающих в России, для «удобства» функционирования госаппарата18. Бесспорно, частная жизнь лица всё более и более становится публичной. В мировой юридической практике встречаются предложения среди правомочий права на частную жизнь закрепить «право быть оставленным в покое», авторы этой категории утверждают, что «вторжение в частную жизнь требует эффективных средств защиты», поскольку по тяжести не уступает таким правонарушениям, как клевета и оскорбление19. В современных условиях обеспечение информационной безопасности требует не только технических мер, но и юридических гарантий. Тем не менее не надо забывать о пределах свободы личности в обществе, а именно о правах и интересах третьих лиц. Полагаем, что наличие зафиксированной информации о гражданине и допуск к ней заинтересованных субъектов (например, о состоянии в браке, банкротстве, признании недееспособным и т. п.) может спрофилактировать некоторые правонарушения (двоежёнство, заключение гражданско-правового договора с дисквалифицированным или недееспособным лицом и др.), т. е. в конечном счёте государство выполняет свою охранительную функцию, соблюдая баланс частных и общественных интересов. Актуальность и необходимость создания и функционирования информационных систем учёта населения в условиях «техногенной цивилизации» и электронного государственного управления обосновывались в работах российских и зарубежных авторов: Л. В. Андриченко, И. В. Плюгиной, М. С. Аб-ламейко, А. М. Боголейко [10, с. 23-33], А. В. Живицы [11, с. 55-58], М. А. Клупта, О. Н. Никифорова [12, с. 5-14], Э. А. Ярных
[13, с. 179-181], М. Баррио Андреса [14, с. 49], Х. Барриоса [15, с. 164-169] и др.
4. Заключение
Целесообразность и эффективность функционирования в Российской Федерации параллельно (амбивалентность) двух федеральных государственных информационно-правовых персональных учётных систем, содержащих сведения об актах гражданского состояния, покажет время. Вместе с тем нельзя отрицать тот факт, что потребности формирующего глобального информационного общества предполагают такие инструменты государственного управления, которые ещё несколько лет назад казались исключительно нарушающими права лиц на индивидуализацию и частную жизнь, однако реалии таковы, что без технических средств и технологических процессов невозможно нормальное развитие общественных отношений, а значение права в том и заключается, чтобы обеспечить каждому гражданину и обществу в целом комфортное и безопасное сосуществование. В создании федерального регистра видим и положительный мультипликативный эффект: формирование единого информационного пространства, упрощение ведения государственного учёта населения и управления в обществе, оптимизация направлений государственной политики в различных сферах, удобство получения государственных услуг гражданами и - это немаловажное обстоятельство - экономия бюджетных средств при исполнении таких международных обязательств, как проведение переписи - предоставление статданных о населении, жилищном фонде и их характеристиках на основании информации из государственных информационных систем.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Федеральный закон от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. - 2020. -8 июня. - URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.05.2021).
2 В принятом позже законе изменена терминология: «ресурс» заменён на «регистр». Вообще, «регистр» в юридической технике используется как синоним слова «реестр», однако менее распространён. Считается, что «регистр» в русском языке относится к технической лексикологии.
3 Распоряжение от 4 июля 2017 г. № 1418-р. «Об утверждении Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении России».
4 Указ Президента Российской Федерации от 15 января 2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платёжной дисциплины при осуществлении расчётов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» // Официальный интернет-портал правовой информации. - 2016. - 15 янв. - URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.05.2021).
5 В первом квартале 2021 г. в IT-сфере совершено на 33,7 % больше преступлений, чем год назад, в том числе с использованием сети Интернет - на 51,6 % и при помощи средств мобильной связи - на 31,6 %. В январе-марте 2020 г. удельный вес таких деяний составлял 19,9 % от общего числа зарегистрированных преступлений, а за три месяца текущего года увеличился до 27,1 %. -URL: https ://xn--b 1 aew .xn--p1 ai/reports/item /23816756/ (дата обращения: 24.05.2021).
6 Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. 2020 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. -1993. - 12 авг. - № 32. - Ст. 1227.
7 Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. 2020 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. -1993. - 12 авг. - № 32. - Ст. 1227.
8 Расчёт окончен // Российская газета. -2010. - 8 нояб. - № 5330.
9 Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2020. - 14 дек. - № 50 (ч. I, II, III). - Ст. 8030.
10 Федеральный закон от 25 января 2002 г. (в ред. 2020 г.) № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» // Собрание законодательства Россий-
ской Федерации. - 2002. - 28 янв. - № 4. -Ст. 252.
11 Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - 24 нояб. - № 47. - Ст. 5340.
12 Постановление Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 254 «Об утверждении Правил перевода в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг)» // Официальный интернет-портал правовой информации. - 2017. - 7 марта. - URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.05.2021).
13 Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. № 2934 «Об утверждении перечня сведений, включаемых в запись акта гражданского состояния, конвертируемую (преобразуемую) в форму электронного документа» // Официальный интернет-портал правовой информации. -2017. - 10 янв. - URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.05.2021).
14 Вводится в действие с 1 января 2023 г.
15 Активную критическую позицию в отношении Закона о регистре высказывает А. Швабауэр, кандидат юридических наук, эксперт Общественного Уполномоченного по защите семьи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. - URL: https://regnum.ru/news/polit/2978555.html (дата обращения: 22.04.2021).
16 Фамилия, имя, отчество (при наличии), дата и место рождения и смерти, пол (с информацией об изменении), реквизиты записи акта гражданского состояния о рождении и смерти, гражданство (в том числе иностранного государства), паспорт, иной документ, удостоверяющий личность, СНИЛС, ИНН, ОМС.
17 Воинский учёт, семейное положение, близкородственные связи, образование и квалификация, учётная запись в единой системе идентификации и аутентификации.
18 Ссылка на пояснительную записку, где одна из основных целей - это контрольная функция налоговых органов. - URL: https:// sozd.duma.gov.ru/ bill/759897-7 (дата обращения: 22.04.2021).
19 Вельдер И. А. Система правовой защиты персональных данных в Европейском союзе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2006. - С. 3.
ЛИТЕРАТУРА
1. Амелин Р. В., Чаннов С. Е. Тенденции и перспективы использования государственных информационных систем в государственном управлении: правовые аспекты. - М. : ДМК Пресс, 2019. - 172 с.
2. Полякова Т. А. Стратегия национальной безопасности. Актуальные правовые проблемы теории и практики обеспечения информационной безопасности // Новые вызовы и угрозы информационной безопасности : сб. науч. работ / отв. ред. Т. А. Полякова, И. Л. Бачило, В. Б. Наумов. - М. : ИГП РАН ; «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2016. - С. 6-23.
3. Чеботарева А. А. Информационная безопасность личности в глобальном информационном обществе: теоретико-правовые аспекты // Российская юстиция. - 20i6. - № S. - С. 39-42.
4. Castro y Bravo F. Los llamados derechos de la personalidad // Anuario de derecho civil. - 1959. - Vol. 12, № 4. - P. 1237-1276.
5. Карандаев Г. Н., Огрызов А. А. Экономическое обоснование создания системы персонального учёта населения Российской Федерации. - М. : МАОНИИ, 2007. - 132 с.
6. Пономарева Ю. В. Взгляд в будущее. Электронный ЗАГС. Проблемы формирования электронного архива записей актов гражданского состояния, создания государственного регистра населения // Будущее рождается сегодня. К 100-летнему юбилею органов ЗАГС России : сб. ст. науч.-практ. конф. (Саратов, 16 июня 2017 г.) / А. С. Мордовец, Ю. А. Александрова ; Поволж. ин-т (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). - Саратов : Поволж. ин-т (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2017. - 138 с.
7. Филатова Л. В., Полякова Т. А. Информационно-правовые учётные системы федеральных органов государственной власти. - М. : РПА Минюста России, 2014. - 128 с.
8. Химченко А. И. О создании единого государственного информационного ресурса о населении // Информационное право. - 2020. - № 3. - С. 28-31.
9. Сорокин В. В. Юридическая глобалистика. - Новосибирск : НГТУ 2011. - 916 с.
10. Андриченко Л. В., Плюгина И. В., Абламейко М. С., Боголейко А. М. Информационные системы учёта населения: правовое обеспечение в Российской Федерации и Республике Беларусь // Журнал Белорусского государственного университета. Право. - 2020. - № 1. - С. 23-33.
11. Живица А. В. Регистр населения как базовый компонент национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры электронного правительства // Менеджмент и маркетинг: опыт и проблемы : сб. науч. тр. / под общ. ред. И. Л. Акулича. - Минск : БГЭУ 2020. - С. 55-58.
12. Клупт M. А., Никифоров О. Н. Интеграция данных о населении: проблемы и перспективы // Вопросы статистики. - 2021. - Т. 28, № 3. - С. 5-14.
13. Ярных Э. А. Регистр населения - современная система учёта населения // Проблемы экономики, управления и статистики : сб. тр. междунар. науч.-практ. конф. / отв. ред. Е. В. Симонова. - Орел : Научное обозрение, 2016. - С. 179-181.
14. Barrio Andrés М. Manual de Derechodigital. - Valencia : [s. n.], 2020. - 252 р.
15. Barrios J. El acceso al Registro Civil y la actuación notarial // El Notario en siglo XXI. - 2016. - № 70. -P. 164-169.
Информация об авторе
Трофимец Ирина Александровна - кандидат юридических наук, доцент
Посольство Российской Федерации в Королевстве Испания
Адрес для корреспонденции: 28002, Королевство Испания, Мадрид, ул. Веласкеса, 155
E-mail: kosareva-khv@mail.ru
SPIN-код: 2552-0632, Author ID: 982130
Информация о статье
Дата поступления - 30 июня 2021 г. Дата принятия в печать - 21 января 2022 г.
Для цитирования
Трофимец И. А. Преимущества и недостатки новой информационной системы учёта граждан в Российской Федерации // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2022. Т. 19, № 1. С. 25-37. й01: 10.24147/1990-5173.2022.19(1). 25-37.
ADVANTAGES AND DISADVANTAGES OF THE NEW INFORMATION SYSTEM FOR REGISTERING CITIZENS IN THE RUSSIAN FEDERATION
I.A. Trofimets
Russian Embassy in Spain, Madrid, Spain
Introduction. The article examines with the issues related to the creation and introduction of the Unified Federal Information Register containing Information about the Population of the Russian Federation. The author analyses expediency of this accounting system of citizens on the national territory is analyzed. Purpose. The purpose of the study is to identify the advantages and disadvantages of a new information resource. Methodology. The author used modern methods of scientific cognition: analytical, legal-technical, comparative law, etc. Results. The main advantage of the unified federal information register containing information about the population is the centralization and unification of information about citizens living or staying on the territory of the Russian Federation. Besides due to the new information resource, it is planned to increase the efficiency of state (municipal) management, improve the quality of providing state (municipal) services to the population, abandon "paper" red tape when citizens apply to state bodies or local self-government bodies. At the same time, the problem of ensuring information security in the collection, processing and transmission of personal information, as well as compliance with the constitutional principle of confidentiality of the private life of citizens, is of particular concern. Conclusions. There is an ambivalence of state information resources
containing information about the population, this weakens security in this information environment, but reduces the cost of material and labor resources associated with the collection, processing and transmission of relevant information.
Keywords: accounting system; information resource; unified register; information about the population; public administration; information security.
REFERENCES
1. Amelin R.V., Channov S.E. Trends and prospects of using state information systems in public administration: legal aspects. Moscow, DMK Press Publ., 2019. 172 p. (In Russ.).
2. Polyakova T.A. National security strategy. Actual legal problems of the theory and practice of ensuring information security, in: Polyakova T.A., Bachilo I.L., Naumov V.B. (eds.). New challenges and threats to information security, collection of scientific papers. Moscow, IGP RAN Publ., "Canon+" ROOI "Rehabilitation" Publ., 2016, pp. 6-23. (In Russ.).
3. Chebotareva A.A. Information security of the individual in the global information society: theoretical and legal aspects. Rossiiskayayustitsiya = Russian Justice, 2016, no. 8, pp. 39-42. (In Russ.).
4. Castro y Bravo F. Los llamados derechos de la personalidad. Anuario de derecho civil, 1959, vol. 12, no. 4, pp. 1237-1276. (In Spain.).
5. Karandaev G.N., Ogryzov A. A. Economic justification for the creation of a system ofpersonal accounting of the population of the Russian Federation. Moscow, MAONII Publ., 2007. 132 p. (In Russ.).
6. Ponomareva Yu.V. A look into the future. Electronic registry office. Problems of forming an electronic archive of civil status records, creating a state population register, in: The future is born today. To the 100th anniversary of the Registry Office of Russia, collection of articles of the scientific and practical conference (Saratov, June 16, 2017). Saratov, Volga Institute (branch) VGUYU (RPA of the Ministry of Justice of Russia) Publ., 2017. 138 p. (In Russ.).
7. Filatova L.V., Polyakova T.A. Information and legal accounting systems of federal public authorities. Moscow, RPA of the Ministry of Justice of Russia Publ., 2014. 128 p. (In Russ.).
8. Himchenko A.I. On the creation of a unified state information resource about the population. Informatsionnoepravo = Information law, 2020, no. 3, pp. 28-31. (In Russ.).
9. Sorokin V.V. Legal globalistics. Novosibirsk, NGTU Publ., 2011. 916 p. (In Russ.).
10. Andrichenko L.V., Plyugina I.V., Ablameyko M.S., Bogoleyko A.M. Information systems of population accounting: legal support in the Russian Federation and the Republic of Belarus. Zhurnal Belorusskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo = Journal of the Belarusian State University. Law, 2020, no. 1, pp. 23-33. (In Russ.).
11. Zhivitsa A.V. Population register as a basic component of the national information and communication infrastructure of e-government, in: Akulich I.L. (ed.). Management and Marketing: experience and problems, collection of scientific papers. Minsk, BGEU Publ., 2020, pp. 55-58. (In Russ.).
12. Klupt M.A., Nikiforov O.N. Integration of population data: problems and prospects. Voprosy statistiki = Questions of statistics, 2021, vol. 28, no. 3, pp. 5-14. (In Russ.).
13. Yarnykh E.A. Population register - a modern system of population accounting, in: Simonova E.V. (ed.). Problems of economics, management and statistics, proceedings of the international scientific and practical conference, Orel, Nauchnoe obozrenie Publ., 2016, pp. 179-181. (In Russ.).
14. Barrio Andrés М. Manual de Derecho digital. Valencia, 2020. 252 р. (In Spain.).
15. Barrios J. El acceso al Registro Civil y la actuación notarial. El Notario en siglo XXI, 2016, no. 70, pp. 164169. (In Spain.).
About the author
Trofimets Irina - Ph.D. in Law, Associate Professor
Embassy of the Russian Federation
in the Kingdom of Spain
Postal address: 155, Velazquez St., Madrid,
28002, Kingdom of Spain
E-mail: kosareva-khv@mail.ru
SPIN-code: 2552-0632, Author ID: 982130
Article info
Received - June 30, 2021 Accepted - January 21, 2022
For citation
Trofimets I.A. Advantages and Disadvantages of the New Information System for Registering Citizens in the Russian Federation. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2022, vol. 19, no. 1, pp. 25-37. DOI: 10.24147/1990-5173.2022.19(1).25-37. (In Russ.).
