CC BY
42
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Г.Ф. СКРИПКИН,
заместитель начальника Московского университета МВД России,
кандидат юридических наук,
к.в. чувилкин,
адъюнкт заочной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, e-mail: [email protected] Научный руководитель: А.с. Прудников, доктор юридических наук, профессор Рецензент: И.в. Гончаров, доктор юридических наук
Научная специальность: 12.00.02 - конституционное и муниципальное право
Аннотация. В статье исследуется особенности местного самоуправления в Российской Федерации как важнейшего элемента государственности. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о высокой степени преемственности между современным этапом и предыдущими этапами развития местного самоуправления.
Ключевые слова: государство, конституция, государственность, мест-ное самоуправление, преемственность, взаимодействие.
CONTINUITY OF DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA
G.F. sKRIPKIN,
deputy chief of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of law sciences,
k.v. chuvilkin,
postgraduate student of correspondence mode of study at the chair of the constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
Annotation. In article it is investigated features of local government in the Russian Federation as major element of statehood. The carried out analysis allows to draw a conclusion on high degree of continuity between the present stage and the previous stages of development of local government.
Keywords: the state, the constitution, statehood, local government, continuity, interaction.
Преемственность развития государственности проявляется в преемственности развития таких составляющих ее важнейших элементов, как местное самоуправление, гражданство, избирательная система, организация государственного аппарата. Трансформация указанных институтов, произошедшая в
последнее десятилетие, свидетельствует не только о сохранении, но и о восстановлении преемственности с предыдущими этапами развития российской го сударственно сти.
Демократическая организация государства предполагает, что носителем суверенитета и един-
ственным источником власти в стране выступает ее народ, который осуществляет свою власть в различных формах и различными средствами, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Местное самоуправление представляет собой основной структурный элемент гражданского общества, соединяющий государство и общество. Однако отсутствие в Конституции Российской Федерации определения понятия «местное самоуправление» порождает не только теоретические споры о его государственно-правовой природе, но и затрудняет решение проблемы положения местного самоуправления в вертикальной системе отношений власти. В России государственные органы традиционно относились к земству, городскому самоуправлению и местным советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта». Такой подход не изжит и до настоящего времени. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, включая, в том числе, и Закон РФ N° 131-Ф3 от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, регламентируют организацию государственной власти и местного самоуправления по отдельности, не предусматривая механизма их взаимодействия.
Процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление в Российской Федерации начался в начале 90-х гг. прошлого века. В настоящее время состояние местного самоуправления еще далеко от совершенства и требует своей дальнейшей законодательной конкретизации. Объясняется это достаточно большим количеством объективных факторов, среди которых можно выделить историческую неразвитость местного самоуправления и отсутствие традиции местного самоуправления у населения, патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятельной финансово-экономической основы местного самоуправления, что приводит к его зависимости от органов государственной власти и т.д. К числу специфических особенностей становления местного самоуправления в России следует отнести, прежде всего, то, что оно внедряется в общество государственной властью «сверху», в силу осознания его необходимости и целесообразности высшей политической властью страны.
Государство, принимая в развитие конституционных норм меры по развитию местного самоуправления, и гарантируя его самостоятельность, вместо самоуправления, основой которого является исхо-
дящая «снизу» инициатива, имеет место еще один уровень публичной власти, который, хотя и не именуется государственным, но, по сути, таковым является. На деле, как отмечает А.А.Макушин, произошла смена вывесок, и то, что раньше именовалось местными Советами, теперь стало именоваться местным самоуправлением2. Возможно, в каких-то отдельных местностях исключения имеют место, но в целом деятельность этого уровня власти обеспечивается усилиями государства, и контроль над ней осуществляет только государство. Как пишет А.А.Сергеев, на практике местное самоуправление оказалось деятельностью муниципальных органов, ничем не отличающихся по степени своей легитимности от государственных органов3.
В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вызывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия его с органами государственной власти. Прежде всего, это касается разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о территориальной основе местного самоуправления, о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления, совместном осуществлении ряда полномочий. Не отрегулированный механизм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления приводит к тому, что на местах органы государственного управления зачастую подменяют деятельность органов местного самоуправления.
Среди особенностей современного российского законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления, следует выделить два важнейших: это определение населением самостоятельно структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ); и невключение органов местного самоуправления в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Отделение местного самоуправления от государственной власти является наиболее концептуальным положением теории местного самоуправления в Российской Федерации. В основе радикальной конституционной переориентации модели местного самоуправления, при которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, лежит, целая комбинация причин и условий. Одна из причин заключается в стремлении выработать качественно новые принципы государственности, основанные, в том числе на возрождении прежде традиционной для России демократии малых территорий. Другая причина
тесно связана с первой и отражает желание авторов Конституции Российской Федерации полностью отказаться от советского принципа «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы народных депутатов были продолжением единой системы государственной власти. Однако можно отметить и еще одно обстоятельство, связанное с экономическими проблемами, объясняющее избранный в Конституции Российской Федерации подход: отделение местных органов от государственных диктуется стремлением государства дистанцироваться от местных социально-экономических забот и тягот.
В правовой литературе можно встретить утверждения о том, что Конституция Российской Федерации в ст. 12 закрепляет концепцию негосударственного местного самоуправления, базирующейся на устаревших западных конструкциях. Согласно этой концепции необоснованно противопоставляются понятия» государственное руководство», «управление», «местное самоуправление». С помощью категории «местное самоуправление» предпринята попытка превратить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударственные, т.е. вывести их за пределы государственного механизма. Как считает С.А.Авакьян, более удачной было бы принятие конституционной формулировки, давно предложенной многими отечественными учеными: характеризовать органы в муниципальных образованиях как органы государственной власти и местного самоуправления4.
Имеются и более радикальные подходы. Так, А.А.Макушин пишет: «Списанные с различных зарубежных конституций детали организации государственной власти зачастую являются препятствием для осуществления самим государством данной ему человеком и обществом единой и неделимой по своей сути государственной власти. К чему, например, объявлять в конституции о разделении власти как по вертикали — на государственную и местного самоуправления, так и по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, если эта историческая имитация чуждого опыта только вводит общество в состояние самообмана и вносит путаницу в осуществлении государственной власти»5.
В Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. получила закрепление классическая, идеальная модель местного самоуправления, трудноосуществимая в сегодняшних условиях в Российской Федерации6. Между тем, в теоретическом плане организации местного самоуправления в России в большей мере соответствует государственная концепция местного самоуправления, основанная на невозможности отделения местно-
го самоуправления от государства. При рассмотрении теоретических концепций, касающихся взаимоотношения государства и местного самоуправления автор разделяет точку зрения ученых (Е.И.Колюшин7, Н.С.Тимофеев8 и др.) о том, что независимость местного самоуправления означает не свободу от государства, а свободу и самостоятельность внутри него.
Местное самоуправление не может быть оторвано от государства, поскольку такой подход противоречит как интересам самого местного самоуправления, так и государства. Деятельность местного самоуправления немыслима без законодательного регулирования государством основ местного самоуправления, государственной поддержки и государственных гарантий. Государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.
Многие ученые (К.Ф. Шеремет9, О.О. Миронов10, В.Л. Шейнис11 и др.) утверждают, что модель организации местного самоуправления, предусмотренная в Конституции Российской Федерации, — утопична, и не может быть практически реализована.
Признавая наличие государственных начал в природе местного самоуправления, автор, вместе с тем, не считает необходимым изменение конституционной формулировки и распространении исполнительной вертикали на уровень местного самоуправления. Недостатки конституционного регулирования, по мнению автора, проявляются не столько в фиксации принципа отделения местного самоуправления от государства, сколько в отсутствии конституционных норм, закрепляющих принцип сотрудничества и взаимодействия, основанного на наличии общих задач государства и местного самоуправления как двух разных форм единой власти народа. Как представляется, слабость местного самоуправления не связана непосредственно с редакцией ст. 12 Конституции Российской Федерации. Статус местного самоуправления в любом случае нуждается в конкретизации, прежде всего, в федеральном законодательстве, которое должно быть основано на идее органического единстве местного самоуправления и государственной власти.
Исходя из особенностей отечественной правовой системы и традиции взаимодействия государства и местного самоуправления, можно утверждать, что развитию местного самоуправления в Российской Федерации отвечает континентальная муниципальная модель. В реальности же, скорее проводится российский вариант становления системы местного самоуправления «сверху», по решени-
ям федерального центра, без необходимого учета интересов субъектов федерации. Кроме того, становление местного самоуправления в Российской Федерации взаимосвязано со становлением федеративных отношений, реформированием системы органов государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной реформой, реформой образования, здравоохранения и др., требующих адекватного комплексного правового регулирования.
Закрепленные в гл. 8 Конституции Российской Федерации положения, касающиеся организации местного самоуправления, полностью соответствуют Европейской Хартии местного самоуправления. Исключительно важным источником взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, опосредующим Конституцию Российской Федерации и Европейскую хартию местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12 имел ряд дефектов, связанных с регламентацией организационно-правовых основ местного самоуправления (в том числе, с проблемой формирования одних муниципальных образований внутри других), а также с вопросами, касающимися финансов и собственности муниципальных образований.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 г. и вступившего в силу с 1 января 2006 г, (отдельные положения которого вступили в силу в 2007 г.)13, позволяет говорить о победе государственной теории в конструировании современного российского местного самоуправления, поскольку в нем публично-правовая природа местного самоуправления выражена весьма отчетливо. Новый Закон существенно усиливает воздействие государственной власти, фактически включая, по мнению некоторых авторов, органы местного самоуправления в систему государственной власти14.
Анализ Закона «Об общих принципах.» показывает, что законодатель избрал путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.
По мнению И.В.Выдрина — в новом Законе неприкрыто сквозит советский опыт, который про-
является во всем: в стремлении к централизации, в характере правового регулирования, в идеях и даже в особенностях законодательной техники15. Все это свидетельствует о наличии преемственности в развитии современного российского местного самоуправления.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в течение переходного периода становления местного самоуправления в России оправданным является развитие местного самоуправления, главным образом, с помощью государственного механизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не в направлении непосредственного участия в решении отдельных вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития отдельных муниципальных образований к системному реформированию в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.
1 Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822; Далее — Закон «Об общих принципах...».
2 См.: Макушин А.А. Закономерное и случайное в конституции российского народа // Конституцион-ное и муниципальное право. 2009. № 6. — С. 12.
3 См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовла-стия. — М.: ИД «Юриспруденция», 2005. — С. 128.
4 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. — С. 12-13.
5 Макушин А.А. Логика и конструкция конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. — № 7. — С. 8.
6 См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2000. — С. 181.
7 Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. — М.: Изд-во МГУ 1999. — С. 349.
8 Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. — М., 1996. — С. 2.
9 См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (круглый стол) // Государство и право. — 1997. — № 5. — С. 33.
10 Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. — 1998. — № 4. — С. 7.
11 Шейнис В.Л. Конституция и жизнь. Когда, как и что надо изменять в Основном законе страны // Не-зависимая газета. — 1999. — 27 января.
12 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 35. — Ст. 3506.
13 Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
14 См.: Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок // Российская Феде-рация сегодня. — 2003. — № 7. — С. 39-41.
15 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные проблемы // Российский юридический журнал. — 2003. — № 1. — С. 105-108.
