CC BY
233
IV. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Сергеев В.Н., проф., д. ист. н. СКАГС
«ПРЕЕМНИКИ» ПЕТРА I В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ШАГ ВПЕРЕД, ДВА ШАГА НАЗАД (1725-1762 гг.)
В современной учебной литературе мало внимания уделяется периоду дворцовых переворотов 1725 - 1762 гг. А между тем этот период требует специального изучения, он показывает, к чему привели страну ее слабые руководители. После смерти Елизаветы в стране осталась полупустая казна и 15 тыс. платьев в гардеробе царицы.
28 января 1725 г. умер Петр I. Он оставил России тяжелое наследие разоренной от бесконечных войн страны, проявившиеся при этом величие его преобразований и ропот подданных против гнета и произвола правления одного человека, европейская оппозиция во главе с царевичем Алексеем была уничтожена Петром, но ее идеи остались. Цивилизационное отставание России беспокоило мыслящие слои общества, в стране возникло конституционное движение, появились первые конституционные проекты. Реформы политической системы России были инициированы в новом высшем управленческом учреждении, Верховном тайном1
1 Голицын Дмитрий Михайлович (1665-1737 гг.), князь, русский государственный деятель. В 1701 г. чрезвычайный посол в Турции, 1711-1721 гг. - киевский губернатор, с 1718 г. - президент камер-коллегии и сенатора (с 1722 г. - только сенатор). После смерти Петра II (1730 г.) как представитель старинной родовитой аристократии выступал за ограничение самодержавия во главе верховников (т.е. членов ВТС). При его руководящем участии составлены «Кондиции». В 1736 г. подвергся репрессиям, умер в Шлиссельбургской крепости. В 1730 г. английский консул К. Рондо уважительно отозвался о князе: «Это человек духа деятельного, глубоко предусмотрительный, проницатель-
совете, где активную роль сыграл князь Д.М. Голицын - один из деятелей европейской оппозиции, чудом спасшийся от преследований Петра I.
Верховный тайный совет (сокращенно ВТС) формально был совещательным органом при императрице Екатерине I, но на деле решал все важнейшие дела: внешне- и внутриполитические, финансовые, важнейшие судебные. По закону от 4 августа 1726 г. акты, надписанные членами ВТС, имели законодательную силу. После смерти в 1727 г. Екатерины I ВТС стал исполнять регентские функции при малолетнем императоре Петре II (1727-1730 гг.). В состав ВТС входили А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Д.М. Голицын, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман. При Петре II после опалы А.Д. Меншикова, кроме Г.И. Головкина и А.И. Остермана, остальные 6 мест были заняты Голицыными и Долгорукими.
Роль ВТС в обществе возросла. Ему подчинялись Сенат, который лишился названия «правительствующий», Синод, коллегии: Военная, Адмиралтейская и иностранных дел, Главная полицейская канцелярия. После ликвидации 4 апреля 1729 г. Преображенского приказа1 в ВТС перешло расследование дел по важнейшим политическим преступлениям («О злом умысле против персоны его царского величества или измены и возмущении и бунте»). После смерти имп. Петра II (1730 г.) члены ВТС («верховники») отказались признать законность завещания Екатерины I и права дочерей Петра I на российский престол. ВТС сделал попытку ограничения самодержавия и установления власти олигархии, предложил престол племяннице Петра I Анне Ивановне, но выдвинул определенные ограничительные для нее условия
ный, разума основательного, превосходящий всех знанием русских законов и мужественным красноречием. Он обладает характером живым, предприимчивым; исполнен честолюбия и хитрости, замечательно умерен в привычках, но высокомерен, жесток и неумолим». Такое примечательное сочетание делало князя способным начать большое дело реформ и взять на себя ответственность. См.: Курукин И.В. «Время, чтоб самодержавию не быть»? (Генералитет, дворянство и гвардия в 1730 г. //Отечественная история. 2001. № 5. С. 12).
1 Преображенский приказ, госучреждение, ведавшее в 1625-1729 гг. делами по политическим преступлениям. Подчинялся лично Петру I.
(«кондиции»). Анна Ивановна 25 января 1730 г. подписала эти условия и 15 февраля 1730 г. была призвана на царство.
Приведем текст «кондиций». Этот документ был одним из первых в истории страны, который предполагал ограничить самодержавную власть. В нем государыня «наикратчайше обещалась» охранять православную веру, «такожде по принятии короны российской в супружестве не выступать и наследника ни при себе, ни по себе никого не определять; еще обещаемся ... ныне учрежденный Верховный тайный совет в восьми персонах всегда содержать и без оного согласия: 1) ни с кем войны не всчинать; 2) миру не заключать; 3) верных наших подданных никакими податями не отягощать; 4) в знатные чины как и в стацкие так и в военные сухопутные и морские высшие полковничья ранга не жаловать, ниже к знатным делам никого не определять, а гвардии и прочим войскам быть под ведением Верховного тайного совета;
5) у шляхетства живота, имения и чести без суда не отнимать;
6) вотчин и деревень не жаловать; 7) в придворные чины, как русских, так и иноземцев не производить; 8) государственные доходы в расход не употреблять, и всех верных своих подданных в неотменной своей личности содержать; а буде чего по сему обещанию не исполнено, то лишена буду короны Российской»1. Таким образом, «кондиции» существенно ограничивали власть государя. Управление государством - назначение верховных должностных лиц, командующих армией, решение вопросов о войне и мире, распоряжение государственными финансами и казенным имуществом - все это должно было находиться в руках Верховного тайного совета. Кондиции дали толчок развитию конституционного движения, которое нарастало. Сторонники ограничения самодержавия разработали собственные проекты (таких проектов было 13): Д.М. Голицына, В.Н. Татищева, «проект 361», проект 15, а также абсолютно лояльные власти проекты П.И. Шувалова, Н.И. Панина и др. Однако все упомянутые и многие другие конституционные проекты начинали свой отсчет от «кондиций», предъявленных Верховным тайным советом» Анне Ивановне в январе 1730 г.
1 Соловьев С.М. История России с древнейших времен //Соч. Кн. Х. Т. 19. С. 197-198.
Представляет интерес видение реформы государственного управления России дворянством 1730 годов. 23 января 1730 г. Д.М. Голицын подал в Верховный тайный совет проект, который В.О. Ключевский назвал «настоящей конституцией». Согласно этому проекту, императрица могла распоряжаться только своим двором. Должна быть сформирована трехуровневая система управления.
Первый уровень. Верховная власть должна была принадлежать Верховному тайному совету в составе 10 или 12 человек из знатнейших фамилий. В этом совете императрице принадлежало бы два голоса. Данному совету подчинялись бы все войска.
Второй уровень. Ниже Верховного тайного совета стоял Сенат из 36 человек. Его задача предварительно обсуждать все дела, поступающие в совет.
Третий уровень. Еще ниже должны были находиться 2 выборные палаты: Шляхетская из 200 человек, которая охраняла бы права дворян от посягательства со стороны Верховного тайного совета, и Палата городских представителей (по 2 от каждого города), которая заведовала бы торговыми и промышленными делами и облегчала бы интересы простого народа.
Таким образом, Д.М. Голицын предлагал формирование выборного двухпалатного собрания, что в современной историографии рассматривается как «реальный шаг на пути к конституционной монархии»1.
Дворянские проекты ограничения самодержавия совпадают в своих важнейших требованиях: 1) увеличить состав Верховного тайного совета (или «Вышняго правительства») до 12-21 человек, Сената - до 11-21 человек; 2) предоставить собранию дворянского «общества» в составе 70-100 человек право составлять и утверждать законы, решать важнейшие государственные вопросы и избирать состав высших правительственных учреждений. «Наиболее разработанным считается проект В.Н. Татищева, который предусматривал существование двух палат. Верховная палата состояла из 21 человека - это были сановники из числа врагов «верховников», нижняя - из 100 человек. В нее должны были
1 Данилов А.Г. Альтернативы в истории России: миф или реальность (ХГУ-ХГХ вв.). Ростов н/Д., 2007. С. 188.
войти сенаторы, генералы, высшие чиновники и т.д. Простому шляхетству и купечеству, в отличие от Д.М. Голицына, В.Н. Татищев представительства в палатах не отводил, полагая, что оно им не нужно. Он предлагал предоставить им определенные льготы. Среди других пунктов проект В.Н. Татищева предусматривал запрет родственникам участвовать в управлении страной»1.
«Проект 361» также исходил из фактов ограничения самодержавия, предлагал создание «вышнего представительства» из 21 персоны, причем такое правительство, а также Сенат, губернаторы и президенты коллегий становились выборными. Проект перечислял и требования дворянства: отмены закона о единонаследии 1714 г., четкого определения сроков дворянской службы и отказа от практики назначения дворян в качестве рядовых солдат и матросов2.
25 февраля 1730 г. императрица Анна подписала прошение, составленное В.Н. Татищевым, в котором правительнице предлагалось «соизволить собраться всему генералитету, офицером и шляхетству по одному или два от фамилии, рассмотреть и все обстоятельства исследовать, согласно мнениям по большим голосам форму правления государственного сочинить». Однако среди дворянства произошел раскол, в тот же день была составлена вторая челобитная теперь уже с просьбой «принять самодержавство таково, каково ваши славные и достохвальные предки имели». В последний день заседания ВТС 28 февраля 1730 г., «верховники поставили точку и дали оценку своему правлению и сами подготовили манифест о «принятии самодержавства» и лично отнесли его на подпись к императрице. Научный анализ подписей по новой челобитной, произведенный И.В. Курукиным, показывает, что судьбу «кондиций» и прочих преобразованных планов решили подписи лиц, которые ранее вовсе не участвовали в движении, но требовали «принятия самодержавства»3.
1 Данилов А.Г. Указ. соч. С. 183-184.
2 Курукин И.В. Время, чтоб самодержавию не быть? (Генералитет, дворянство и гвардия в 1730 г. и т.д.) //Отечественная история. 2001. № 4. С. 6.
3 Курукин И.В. Там же. № 5. С. 17.
Несколько тезисов к итогам рассмотрения проблемы поисков перестройки государственного управления «верховниками». В современной историографии признано, что если бы этот план удался, царская власть в России, как и в Англии, Швеции, Голландии превратилась бы в формальный, традиционный институт, реальная власть переходила в руки аристократии. Россия пошла бы по пути ряда западных стран без революции и потрясений. Не случайно во главе верховников стоял умный, просвещенный, хорошо знающий политические порядки в Швеции и Англии Д.М. Голицын. Однако в России не все было так просто. Самодержавие глубоко вошло в сознание страны. Сторонникам самодержавной власти были большинство среднего и мелкого дворянства, гвардии, бюрократии, значительной части живых и сильных сподвижников Петра I (А.Д. Сахаров). Современные исследователи оценивают действия реформаторов 1730 г. с позиций долговременного влияния их исходных требований на освободительное движение XIX - начала XX вв., указывают и на причины поражения «верховников»: узость социальной базы реформаторов, раскол дворянства на сторонников и противников ограничения самодержавия и др. При этом исследователи подчеркивают гласность и открытость выступлений «верховников», их достижения видится в том, что Россия на короткое время с 25 января по 25 февраля стала конституционной монархией (И.В. Курукин,
А.Г. Данилов и др.).
Период от воцарения Екатерины I до прихода к управлению Елизаветы Петровны в 1741 г. вошел в историю как эпоха правления временщиков. Словарь русского языка С.М. Ожегова переводит слово временщик как «человек, который по воле сильного покровителя оказался на время у власти». Такими временщиками при Екатерине (1725-1727 гг.), Петре II (1727-1730 гг.) был небезызвестный А.Д. Меншиков, а при царствовании Анны Ивановны (1730-1740 гг.) и Ивана VI (1740-1741 гг.) им стал Э.И. Бирон. Этот период правления безвластных дам и детей в основном вызывал у наших соотечественников неудовлетворение от упущенных возможностей дальнейшего успешного развития нашей страны.
Кем же были выше названные действительные правители России? Меншиков Александр Данилович (1673-1729 гг.) - русский государственный и военный деятель, генералиссимус (с 1727 г.). С 1686 г. - денщик Петра I, но как «человек большого ума, редкой энергии и трудоспособности» выдвинулся в число ближайших сотрудников Петра I. В годы Северной войны 17001721 гг. вырос в крупного военачальника, отличился тактическим мастерством, инициативой и личным мужеством. В 1718-1724 гг., 1726-1727 гг. - президент военной коллегии. Успешному продвижению А.Д. Меншикова по государственной службе способствовал его административный талант, поддержка первых лиц государства. После смерти Петра I А.Д. Меншиков, опираясь на гвардию, воззвал на престол Екатерину I (28 января 1725 г.) и стал фактическим правителем России. На вершине своего могущества в борьбе за укрепление личной власти А.Д. Меншиков допускал злоупотребления и ошибки, чем воспользовались его противники из среды старой аристократии. Меншикову были предъявлены обвинения в государственной измене и хищении казны. По решению Верховного тайного совета А.Д. Меншиков с семьей был сослан в Березов с конфискацией имущества, где умер в 1729 г.
Высшее государственное учреждение России - Верховный тайный совет в 1726-1730 гг. был ареной борьбы различных слоев дворянства - хранителей петровских преобразований и сторонников ограничения самодержавия. В начале ВТС провел политику Петра I и в этой борьбе перевеса добился А.Д. Меншиков: поощрялась частная инициатива в области промышленности, были отменены некоторые казенные монополии и внутренние торговые сборы, владельцам частных предприятий запрещалось приобретать земли с крестьянами, были снижены в интересах верхушки дворянства таможенные ставки на ряд импортных товаров и на экспорт некоторых видов сырья. Екатерина I согласилась на брак наследника царевича Петра с дочерью А.Д. Меншикова Марией. Попытка старой аристократии во главе с П.А. Толстым и
В. Девьером (май 1727 г.) организовать заговор против А.Д. Меншикова кончились для них ссылкой. При Петре II (1727-1730 гг.) в ВТС верх взяла родовая знать - князья Голицыны и Долго-
рукие (6 членов из 8). А.Д. Меншиков не сумел найти поддержки в гвардии, к тому же он озлобил Петра II деспотическим поведением, что ускорило падение А.Д. Меншикова и его сторонников в ВТС1.
При другом временщике немце Э.И. Бироне на полную мощь заработал такой орган верховной власти, как Канцелярия тайных розыскных дел (1731-1762 гг.). Она была органом политического сыска, разбирала придворные конфликты, чинила расправу над политическими противниками государственной власти.
Тайная розыскных дел канцелярия восприняла политическую компетенцию от Тайной канцелярии Петра I, созданной в 1718 г. для ведения следствия по делу царевича Алексея Петро-вича2. Все крупные политические процессы 30-х - 50-х годов XVIII в. проходили через Канцелярию тайных розыскных дел. Она действовала в Москве (в селе Преображенском), подчинялась непосредственно императрице (непосредственно ее рук были А.И. Ушаков, а с 1741 г. - А.И. Шувалов). В августе 1732 г. Канцелярия была переведена в Петербург, а в Москве оставлена ее контора во главе с С.А. Салтыковым. Э.М. Бирон был фаворитом императрицы Анны Ивановны и фактически правил Россией. По завещанию этой императрицы Э.М. Бирон стал (после ее смерти 17 октября 1740 г.) регентом до совершеннолетия императора Ивана VI Антоновича. Режим правления в России в 1730-х гг. именовался «бироновщиной» и характеризовался слепым преклонением перед иностранцами, главным образом немцами, стремление использовать их во всех областях государственной и общественной жизни. Это было время хищнической эксплуатации народа, разграбления богатств страны, репрессий против не-
1 См.: Советская историческая энциклопедия. Т. 3. С. 387-388; Т. 9. С. 354-355.
2 В мае 1726 г. Тайная канцелярия была ликвидирована с передачей всех дел Преображенскому приказу (упразднен в 1729 г.), Верховному тайному совету. В марте 1731 г. Тайная канцелярия была восстановлена под названием Канцелярия тайных розыскных дел. Позднее политическим сыском стали ведать Тайная экспедиция при Сенате, Третье отделение собственной его величества канцелярии, жандармы, Департамент полиции МВД, охранное отделение и другие государственные структуры.
довольных, шпионажа и доносов. Господство иностранцев вызвало недовольство мелкого и среднего русского дворянства. Конец засилью иностранцев в высшем государственном аппарате положило царствование Елизаветы Петровны (1741-1761 гг.).
Придворным хозяйством (главным образом заготовкой продуктов для двора) заведовала Главная дворцовая канцелярия (1712-1786 гг.). На нужды двора в 1725 г. было выделено 4,6% бюджета, в 1767 - 10,7%. В названной канцелярии числились от нескольких человек до нескольких десятков управителей и приказчиков, формировавших дворцовую администрацию губерний, провинций и уездов. Для исполнения своих обязанностей Главная дворцовая канцелярия всегда получала из казны и прямо из дворцовых имений денежные суммы, передавая часть их в другие дворцовые учреждения и выдавая жалование разным группам служителей, в том числе и не состоявшим в штате (упразднена именным указом Сенату от 2 ноября 1786 г. с передачей функций Придворной конторе)1.
При Петре I в центральном управлении, как известно, вместо приказов были введены коллегии, но отдельные приказы продолжали существовать и при временщиках. Так, патриарший казенный приказ был с 1726 г. соединен с коллегией экономии, а конюшенный был ликвидирован в 1728 г., Преображенский - в 1729 . Сибирский же приказ существовал до 1763 г., чем подчеркивалось особое положение сибирского региона, а управление им окончательно замыкалось на Сенате.
В центральных органах управления (коллегиях) при временщиках имели место определенные изменения. Реальная практика работы коллегий тогда была далекой от идеалов царя-преобразователя, хотя бы уже потому, что для работы в коллегиях не хватало людей, достаточно компетентных. Проявились и кризисные явления в деятельности коллегий, которые «преемники» Петра I пытались преодолеть усилением единоначалия, перестройкой их работы посредством упорядочения структуры. Согласно указу 1726 г. было проведено сокращение штатов: предписывалось оставить в каждой коллегии лишь по президенту,
1 Государственность России. Государственные и церковные учреждения: Словарь-справочник. Кн. 1. М., 1996. С. 152-155.
1 вице президенту, 2 советника и 2 асессора. Им было велено присутствовать в коллегиях не одновременно, а только в половине из них, сменяясь ежегодно. Политика предшественников Екатерины II (1762-1796 гг.) носила менее системный, продуманный и последовательный характер, отдельные центральные ведомства в течение нескольких десятилетий то исчезали, когда вставала проблема экономии средств на содержание аппарата, или же начиналась приватизация промышленности, то возникали, когда нужно было продемонстрировать верность петровским идеалам1. Прослеживается процесс укрепления некоторых из коллегий (например, создание в 1726 г. коллегии экономии и синодального правления, а в 1738 г. коллегии экономии, а в 1739 г. - коллегии лифляндских и эстляндских дел, в 1763 - коллегии экономии и духовных изменений и др.). Имело место и разукрупнение и даже ликвидация коллегий2. Большинство же коллегий все таки было упразднено Екатериной в ходе губернской реформы 1775 г., а вопросы, которыми они занимались перешли в сферу компетенции сенатских структур. С введением в 1802 г. министерств оставшиеся коллегии вошли в их состав.
Местные органы, созданные при Петре I оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств, уже в 30-е гг. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода (глава администрации провинции). Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Она установила иерархию воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функ-
1 Российская государственность в терминах IX - начала XX вв. М., 2001. С. 217-221.
2 Государственность России. Государственные и церковные учреждения. Кн. 2. М., 1999. С. 248-253.
ции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.
В данный период впервые появляются общегосударственные органы полиции. 23 апреля 1733 г. в 23-х губернских, провинциальных и уездных городах были введены полицмейстерские конторы1. они подчинялись Главной полицмейстерской канцелярии в Петербурге. К компетенции полиции, имевшей свои вооруженные формирования, были отнесены: охрана порядка, борьба с преступностью, предварительное следствие, городское благоустройство противопожарные мероприятия2.
В годы правления дочери Петра I возросло значение Сената, который с развитием государственного аппарата (коллегий) превратился в главный орган надзора за деятельностью всех правительственных учреждений в центре и на местах. С 1741 г. Сенат активно занимался упорядочением законодательных актов за 1725-1741 гг. Были отменены устаревшие указы, которые стали «противные государственной пользе». Должности сенаторов становились выборными из сотрудников Юстиц-коллегии и из дворян. По именному указу от 27 апреля 1732 г. «О должности Сената» сенаторы являлись действительными тайными советниками и тайными советниками, решали в Сенате дела государственные и затем заверяли журнал заседаний. Сенаторы обязаны были докладывать Сенату об имевшем место вреде государству, о нарушениях законодательства, им известных (по именному указу 16 августа 1760 г.), докладывали о нарушениях порядка и в самом
1 Полицмейстер - начальник городской полиции губернского города в России. Впервые должность создана в 1718 г. в Петербурге. Полицмейстеру подчинялись все полицейские чины и учреждения города.
2 См.: Быстренко. История государственного управления в России. Учебное пособие. Новосибирск - М., 1997. С. 48-49; Мизь А.Б. История государственного управления и самоуправления в России. Саратов, 2004;и др.
Сенате. С 1742 г. назначался определенный день подачи императрице челобитных1.
При Елизавете Петровне в 1741 г. был восстановлен «Кабинет ее величества»2, который решал большинство государственных дел. Вместе с тем, в 1756-1762 гг. действовала и Конференция при высочайшем дворе как совет при императрице. Первоначально конференция была создана для решения вопросов внешней политики и руководства военными действиями во время семилетней войны (1757-1762 гг.), но вскоре фактически подчинила себе Сенат, коллегии и другие центральные учреждения, ведавшие внутренним управлением. Конференц-министрами стали С.Ф. Апраксин, А.П. Бестужев-Рюмин, М.П. Бестужев-Рюмин, А.Б. Бутурлин, М.И. Воронцов, Р.И. Воронцов, М.М. Голицын, И.И. Неплюев,
Н.Ю. Трубецкой, Я П. Шаховский, А.М. Шувалов, П И. Шувалов, великий князь Петр Федорович.
При императрице Елизавете (в 1747 г.) было восстановлено гетманство в Малороссии (гетманом был утвержден граф К.Г. Разумовский). Была реорганизована и Малороссийская коллегия - центральный орган управления Украиной (1722-1727 гг., 1764-1786 гг.). Членами Малороссийской коллегии назначались поровну русские и украинцы. В 1753 г. на Украину, на территорию между Бахмутом и Луганском, были переселены сербы - шесть полков для государственной службы (с семьями), с правом «свободных поездок для торговых целей в Польшу, Крым, Молдавию».
Выдвинулась деятельность Военной коллегии по укреплению регулярной рекрутской армии созданной Петром I. Главным способом восполнения военных сил были рекрутские наборы. В 1757 г. по представлению П. Шувалова был введен новый порядок отправления рекрутской повинности. Все губернии страны были разделены на пять частей и эти части по очереди должны были укомплектовывать войско, а губернии Архангельская с провинциями Вологодской, Устюжской и Галицкой - флот и адми-
1 Государственность России: Словарь-справочник. Должности, чины, звания, титулы и церковные саны России. Конец XV в. - февраль 1917 г. Ч. II. М., 2005. С. 312.
2 Учрежден в 1704 г. Петром и являлся канцелярией царя, закрыт в 1727 г. Кабинет министров Анны Ивановны существовал 10 лет.
ралтейство. Для раненых вместо прежней отсылки в монастыри, в 1758 г. в Казани был устроен инвалидный дом, а в 1760 г. учреждены богадельни в губерниях Казанской, Воронежской, Нижегородской и Белгородской, т.к. в этих губерниях было изобилие мяса и рыбы. В богадельнях помещались отставные и раненые с их женами и детьми в особых избах, по десять человек в избе. Надзирали за ними назначенные надежные обер-офицеры.
Укреплялось и положение губернаторов, а также правителей провинций воевод. В 1749 г. был издан указ о строительстве для губернаторов за казенный счет домов «о восьми покоях с хозяйственными пристройками и, кроме того, губернскую канцелярию с конторой для сбора подушных». Для воевод «также строились в провинциальных городах дома о пяти покоях с хозяйственными пристройками и, кроме того, дом для провинциальной канцелярии».
В 1744 г. (указ - 14 января) учреждены две новые губернии «Финляндская из завоеванных у Швеции земель, и Оренбургская, которая делилась на провинции: Исетскую, Уфимскую и Зауральскую землю башкиров»1.
Правительство провело ряд важных управленческих акций.
В области экономической:
1. Отмена внутренних таможен по указу 20 декабря 1753 г. Значение этой меры велико, ибо Русское государство политически объединилось в XV-XVII вв., а в экономическом отношении продолжало быть раздробленным на множество областей, в каждой из которых взимались пошлины с привозимых для продажи товаров. Отмена внутренних таможен была осуществлена по инициативе конференц-министра графа П.И. Шувалова в 1753-1754 гг. Вместо внутренних отмененных таможен была введена единообразная таможенная пошлина на границах государства. Мера эта была удачной и выгодной для России.
2. Императрица Елизавета стремилась продолжать дело Петра I по сбережению лесов, ею был издан ряд распоряжений. «В видах сбережения лесов, - отмечал Н.И. Костомаров, - запрещено было в 1744 г. в Москве строить вновь деревянные дома, а в 1748 и 1755 гг. около Москвы на двести верст кругом изгонят
1 Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главных деятелей. М., 2003. С. 985.
стеклянные и железные заводы и даже винокурни, содействующие уменьшению лесов. Выделка смолы, хотя издавна приносила немалый доход казне, но признаваемая вредной для лесов, допускалась только в Малороссии, около Чернигова и Стародуба, и в северной земле, в брянских лесах. Она составляла исключительно казенное достояние». Для сбережения лесов уничтожили соляные промыслы в Блахне и Соль-Галиче, оставили только тотемскую, элтонскую соль и разработку соли вблизи Саратова и др. В г. Саратове было учреждено соляное правление.
В области культуры. В 1755 г. благодаря трудам М.В. Ломоносова и покровительству министра И.И. Шувалова был учрежден Московский университет в составе трех факультетов (юридического, медицинского и философского); в 1756 г. - последовал указ императрицы об открытии русского театра в Санкт-Петербурге; в 1757 г. последовал указ об учреждении в столице Академии художеств. Время правления Елизаветы характеризовалось сменой немецкого влияния, господствовавшего в предшествующую эпоху, французским культурным влиянием.
Укреплялось привилегированное положение дворянства как правящего сословия России. Монопольным правом дворянства было объявлено владение населенными землями и крепостными людьми (указы 1730 г., 1740 г., 1758 г.). Для оформления дворянства как привилегированного сословия и его учета в 1761 г. велено было составить «родословную книгу о дворянах». Указ 1761 г. предоставил помещикам право ссылать своих крестьян «за продерзости» в Сибирь на поселение. Для улучшения экономического положения помещиков в 1751 г. был открыт государственный заемный банк, с правом выдавать льготные ссуды (6% годовых). 1 Однако главная реформа последовала при Петре III (1761-1762 гг.) - был издан Манифест о вольности дворянства, который освободил дворян от обязательной 25-летней службы, введенной Петром I. Дворянство ликовало, теперь значительная его часть занялась своими хозяйствами, что положительно повлияло на развитие экономики страны. Настроенный на европеизацию России, Петр III имел оппозицию из лиц гвардии, духовенства и в
1 См.: Ключевский В.О. Курс русской истории. М., 1989. С. 298; Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. Ставрополь, 1993 и др.
первую очередь своей жены немки Екатерины Алексеевны (Августа София Фредерика являлась дочерью немецкого мелкого принца Ангальт Цербстского, генерала прусской службы). 28 июня 1762 г. Екатерина II, опираясь на гвардию, произвела дворцовый переворот - свергла с престола Петра III и приняла титул самодержавной императрицы. Так дворцовые перевороты в России 1725-1762 гг. завершились окончательной потерей Романовыми престола (ни Екатерина I - литовка Марта Скавронская, ни Екатерина II - немка, принцесса Ангальт-Цербстская) не являлись Романовыми. На престоле России укрепилась немецкая династия Голштейн-Готторпов, правившая Россией до отречения последнего императора Николая II 2 марта 1917 г.
В чем же причины потери русскими царями Романовыми престола? Прежде всего в связи с незавершенностью формирования весьма важного для нашего отечества механизма передачи верховной власти. Утрата престола была прямым следствием самовластия в России, ибо абсолютный монарх, даже очень подготовленный и умный, мог оказаться неспособным (как это было в случае со смертельно заболевшим Петром I) решить лишь один вопрос - сам вопрос о передаче престола. В современной историографии на этот счет отмечается: «Устав Петра I о престолонаследии создал предпосылки для политической нестабильности в стране, для пресечения династии Романовых... Именно Петру все его преемники были обязаны возможностью занять российский трон»1.
Гвардия была движущей силой и «дворцовых революций» 1725-1762 гг. Однако поведение гвардии было трудно предсказуемо, прежде всего, в связи с неоднородным социальным составом. Комплектовалась гвардия из дворян, многие из которых, однако, не имели крепостных и свое участие в переворотах обусловливали надеждой обогащения, получения офицерского чина и «деревнишки».
Потеря Романовыми престола была прямым следствием появления в верховном управлении слабых руководителей, которые, хотя и провели ряд важных акций в управлении, но зачастую
1 См.: Чашков В.Н. Романовы: Кто они? //Отечественная история. 1998. № 1. С. 172.
направляли государство в личных интересах, слепо преклонялись перед иностранцами. Именно в эпоху дворцовых переворотов и произошло угасание династии Романовых. По свидетельству академика С.Ф. Платонова, «период временщиков, тянувшийся 17 лет (1725-1741 гг.), оставил по себе самую печальную память у русских людей».
В 1725-1762 гг. была подтверждена такая закономерность истории государственного управления России, как смена реформ контрреформами аппарата государственной власти. Попытка же ограничения самодержавия (1730 г.), появление более десятка проектов с обоснованием таких преобразований внесли в освободительное достижение XIX - начала XX вв. важный аргумент формирования программы общественных движений, а затем и партий.
Обращаясь к историческому опыту государственного управления России с 1725-1762 гг., В.О. Ключевский констатировал: «После Петра I государственные связи, юридические и нравственные, одна за другой порываются, и среди этого разрыва меркнет идея государства, оставляя по себе пустое слово в правительственных актах»1.
Нужнова С.Л., к. полит. н. (СКАГС)
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Очередной этап реформы местного самоуправления берет свое начало в 2003 г. с момента принятия ФЗ № 131-ФЗ. Обладая одновременно признаками общественного и государственного институтов, являясь важнейшим элементом механизма управления, местное самоуправление призвано оптимально сочетать в себе, с одной стороны, интересы человека, жителя данной территории, а с другой - интересы государства, региона и местного сообщества. Основная цель любой административной реформы (реформа местного самоуправления является ее частью) заключается в повышении эффективности власти и управления. Особое значение это приобретает на местном уровне, где власть максимально приближена к населению. Власть должна эффективно решать вопросы местного значения в соответствии со своей компетенци-
1 Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. IV. М. 1989. С. 305.
