CC BY
48
Предупреждение коррупции
в инвестиционной сфере
Скаредов Г.И.
The world financial and economic crisis which has overflowed as well economy of Russia, has shown all inconsistency of the theory of inadmissibility of state regulation of market attitudes.
CJ 01
О СЧ
О
о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Мировой финансово-экономический кризис, захлестнувший также и экономику России, показал всю несостоятельность теории недопустимости государственного регулирования рыночных отношений.
В условиях кризиса банки, крупные компании и другие коммерческие структуры сами обратились к российскому государству за урегулированием кризисной ситуации в хозяйственных отношениях, за предоставлением им финансовой помощи и других мер экономико-правовой поддержки. Именно своевременное и адекватное государственное регулирование смягчило силу удара и последствия экономического кризиса в России.
Можно прямо сказать, что кризисные явления в российской экономике в определенной мере явились следствием недостаточного государственного регулирования различных социально-экономических процессов, в том числе в области борьбы с коррупцией.
В условиях развития рыночных отношений на основе свободы договора ослабление регулятивных функций государства, размытость правовых рамок, а зачастую и законодательных норм, распространенность в обществе, на производстве, в органах государственной и муниципальной службы неисполнительности, недисциплинированности и безответственности способствовало возникновению и развитию рынка теневых коррупционных услуг.
Пронизав наиболее важные сферы жизни российского общества, коррупция превратилась в системную проблему, стала реальной, тотальной угрозой безопасности Российской Федерации.
В этих условиях противодействие коррупции должно быть системным и включать в себя меры по ее предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных коррупционных фактов и наказанию виновных.
Предупреждение коррупции — это всеобъемлющая система мероприятий и действий экономико-правового, тактического, организационно-методического, управленческого характера, направленных на недопущение коррупционного поведения, делающих невозможным совершение противоправных деяний.
Пресечение коррупционных действий и коррупционного поведения — это совокупность конкретных действий или решений быстрого реагирования на информацию о подготавливаемом коррупционном деянии или поведении с целью недопущения такого преступного результата.
Раскрытие и расследование конкретных фактов коррупции — это уголовно -процессуальная деятельность правоохранительных органов: оперативных служб, органов дознания, следственных подразделений — по поиску, обнаружению, изъятию и закреплению доказательств, подтверждающих обстоятельства, мотивы, способы, место и время совершения коррупционных преступлений, степень участия в них различных субъектов и привлечение их к уголовной ответственности за содеянное.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» коррупция как юридическое понятие включает в себя «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами от имени
Доцент кафедры финансового менеджмента и антикризисного управления Московского городского университета управления Правительства Москвы, кандидат юридических наук.
или в интересах юридического лица». Из этого определения видно, что понятие коррупции включает в себя не только дачу и получение взятки, но и целый ряд смежных, сопутствующих преступлений.
В связи с этим следует подчеркнуть, что субъектами коррупции являются и несут уголовную ответственность за совершение коррупционных преступлений не только должностные лица, т.е. состоящие на должностях в государственных и муниципальных учреждениях, но и лица, выполняющие управленческие, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а также в некоммерческих организациях, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями.
По данным прокуратуры Москвы в прошедшем году на территории города выявлено 1882 коррупционных преступления, в том числе 677 фактов взяточничества, 29 злоупотреблений должностными полномочиями, 52 случая превышения должностных полномочий, 9 фактов коммерческого подкупа. Наиболее распространены такие преступления в сферах инвестиционной деятельности и строительства, размещения городских заказов, жилищно-коммунального хозяйства.
В инвестиционной сфере — это злоупотребления руководителей строительных фирм своими служебными полномочиями при заключении различного названия договоров о долевом участии и мошенническими манипуляциями этими договорами ведется обман граждан. Это и размещение заказов на реализацию инвестиционных проектов без конкурсов, при наличии только одного претендента, без лотовой документации. Это и предъявление к инвесторам неправомерных требований при заключении инвестиционных контрактов и при продлении сроков их реализации.
В области жилищно-коммунального хозяйства — это необоснованное завышение тарифов на оказываемые услуги, а также явно незаконные массовые начисления и взыскания платежей за не оказанные услуги.
Федеральный закон во главу работы по искоренению коррупции ставит не борьбу как реагирование на уже свершившиеся факты, «удары по хвостам», а противодействие, т.е. профилактику, упреждение, недопущение коррупционных проявлений. Таким образом, на первый план этого фронта выдвигается задача повышения превентивного ресурса каждого
закона и подзаконного правового акта, каждого мероприятия, каждого действия, направленного против коррупции.
При этом мы исходим из того, что ни одна программа, ни одно входящее в нее мероприятие или действие, в том числе в деле противодействия коррупции, не может получить эффективной реализации, если не будет иметь законодательного, экономико-правового обеспечения. Именно законодательные и подзаконные правовые акты должны составлять твердую стабильную базу противодействия коррупции.
Изучение материалов проверок и уголовных дел о коррупционных проявлениях показывает, что коррупционеры, злоупотребляя своими полномочиями, используют именно «белые пятна» в действующих законах, расплывчатость и неточность формулировок, двоякое их понимание и толкование для совершения различного рода злоупотреблений, хищений и взяточничества и для оправдания своих противоправных действий.
Характерен в этом отношении Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 214-ФЗ). Слабая проработка в нем многих принципиальных вопросов, недостаточность реальных гарантий защиты имущественных прав граждан привели к тому, что уже через полтора года его применения во многих регионах России застройщиками были обмануты десятки тысяч участников долевого строительства, которые инвестировали свои денежные средства в создание квартир, но впоследствии не получили ни квартир, ни затраченных средств.
В Москве были обмануты более трех тысяч трехсот долевых участников, и за проделки недобросовестных застройщиков расплачиваться с пострадавшими пришлось Правительству Москвы. Совершенно очевидно, что применением этого закона нарушены имущественные интересы не только долевых участников, но и города Москвы1.
Так, Федеральный закон о долевом строительстве разрешил застройщикам на основании договоров о долевом участии привлекать денежные средства граждан для строительства многоквартирных домов, но не определил порядок их внесения, инвестирования. Этой прорехой в законе сразу же воспользовались недобросовестные застройщики. Они поручали работникам бухгалтерии принимать
сч
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О
о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ш vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
денежные средства от граждан с выдачей последним корешков приходных ордеров, квитанций и других документов внутреннего учета. В результате денежные средства не приходовались по кассе, не зачислялись на банковские счета, передавались руководителю фирмы и впоследствии бесконтрольно расходовались им, могли использоваться в коррупционных целях.
А ведь в законодательной практике в ряде федеральных законов предпринимателям уже предписывалось зачислять на специальные банковские счета денежные средства, за движением которых нужен был государственный контроль.
Так, ст. 15 Федерального закона от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает, что «... для выполнения работ по соглашению инвестор должен иметь специальные банковские счета в рублях и (или) иностранной валюте в банках на территории РФ и (или) на территориях иностранных государств, используемые исключительно для выполнения указанных работ».
Пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 22.04.1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» установил, что «... денежные средства клиентов, переданные ими брокеру для инвестирования в ценные бумаги, а также денежные средства, полученные по сделкам, совершенным брокером на основании договоров с клиентами, должны находиться на отдельном банковском счете (счетах), открываемом брокером в кредитной организации (специальный брокерский счет)». Брокер обязан вести учет денежных средств каждого клиента, находящихся на специальном брокерском счете (счетах) и отчитываться перед клиентом. На денежные средства клиентов, находящиеся на специальном брокерском счете (счетах), не может быть обращено взыскание по обязательствам брокера.
Наличие такой нормы в федеральном законе о долевом строительстве способствовало бы повышению его антикоррупционной направленности, результативности государственного контроля за целевым расходованием денежных средств долевых участников.
С учетом сказанного представляется целесообразным дополнить Федеральный закон № 214-ФЗ положением о том, что привлеченные денежные средства долевых участников должны учитываться на отдельном, специальном банковском счете застройщика и вноситься долевыми участниками только на этот счет на основании дого-
вора о долевом участии в строительстве многоквартирного дома. На денежные средства долевых участников, находящиеся на этом счете, не может быть обращено взыскание по обязательствам застройщика.
Федеральный законодатель не включил в понятийный аппарат названного закона такого важного субъекта инвестиционной деятельности как участник долевого строительства, который инвестировал свои денежные средства в создание квартиры, но впоследствии не получили ни квартиры, ни затраченных средств, что повлекло за собой его бесправие.
Строительные компании считают участника долевого строительства то дольщиком, то вкладчиком, то приобретателем. Такой подход используется застройщиками для снижения своих обязательств путем заключения в обход закона № 214-ФЗ различных видов договоров: инвестиционного вклада, купли-продажи векселя (на стоимость квартиры), предварительной купли-продажи квартиры и т.п.
Злоупотребляя служебными полномочиями, они не гарантируют передачу долевым участникам построенных на их денежные средства квартир, что приводит к многочисленным фактам обмана граждан и создает социальную напряженность в обществе.
Одной из мер предупреждения коррупционных проявлений в этой сфере было бы законодательное уравнивание всех разновидностей инвестиционных сделок с договором участия в долевом строительстве жилья. Ведь в самом названии этих договоров присутствуют термины «соинвес-тирование», «инвестирование», «инвестиционный вклад», «привлечение денежных средств в строительство» и т.п.
Суть и смысл каждого такого договора состоит в том, что гражданин инвестирует свои денежные средства в сооружение доли дома, а потому является долевым инвестором.
Поэтому было бы логично и справедливо записать в законе, что любой договор застройщика, по которому в строительство квартир привлекаются денежные средства граждан, независимо от его формы и названия является разновидностью договора о долевом участии граждан в строительстве и на него распространяются все положения названного закона. Такой подход повысит антикоррупционный потенциал Закона о долевом строительстве.
Распространению коррупции в инвестиционной сфере способствуют некоторые положения Градостроительного кодек-
са Российской Федерации. Статья 30 Земельного кодекса РФ установила порядок предоставления земельных участков для строительства: во-первых, только под строительство и, во-вторых, только тех земельных участков, которые не закреплены за гражданами или юридическими лицами.
Вопреки этому положению п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ установил, что застройщик на принадлежащем ему земельном участке обеспечивает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
По смыслу этой нормы Градостроительного кодекса РФ застройщику должен принадлежать не только земельный участок, отведенный под строительство капитального объекта, но и находящийся под ранее построенным зданием, подлежащим уже реконструкции или капитальному ремонту. Иначе говоря, до заключения контракта на капитальный ремонт объекта застройщик обязан заключить договор аренды находящегося под этим домом земельного участка. При отсутствии договора аренды не может быть заключен или продлен контракт на капитальный ремонт или реконструкцию этого объекта.
Например, инвестор — производственный кооператив «М» заключил с государственным учреждением договор о проведении реконструкции подведомственного заказчику объекта, находящегося в капитальном жилом доме. Срок исполнения контракта затянулся не по вине инвестора, но, когда он представил ходатайство о его пролонгации, орган строительного контроля отказал в согласовании этого продления, сославшись на то, что находящийся под домом земельный участок не принадлежит инвестору хотя бы на праве аренды. Но аренда инвестором этого участка невозможна, т.к. он давно закреплен за другим государственным учреждением. Конфликт продолжался несколько месяцев в ущерб интересам дела.
С учетом сказанного, очень важную роль в повышении качества законодательных и иных правовых актов в целом и, в том числе в инвестиционной и градостроительной сферах, в усилении их антикоррупционного потенциала должна играть реализация Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее Закон № 172-ФЗ).
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов зако-
ном возложено на Прокуратуру Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и органы и организации, принявшие нормативный правовой акт.
С принятием этого закона физические и юридические лица получили еще один способ защиты своих прав и законных интересов — обращение в указанные органы для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и устранения неправомерных положений, ущемляющих их права и законные интересы. И это очень важно.
В целом же локомотивом противодействия коррупции должны быть государственные органы. Они принимают нормативные правовые акты, контролируют их исполнение и применение. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Законом города Москвы от 26.01.2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» к основным обязанностям гражданского служащего отнесено соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и обеспечение их исполнения. Они обязаны соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание их профессиональной и служебной деятельности.
Гражданскому служащему законом запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход и т.п.
Однако, хорошо зная указанные запреты, многие служащие вместо законо-послушания, грубо нарушают эти требования закона. В 2009 г. органами прокуратуры города Москвы выявлено 53 факта незаконного участия государственных и муниципальных служащих в коммерческой деятельности, в том числе факты, когда они были учредителями коммерческих организаций, владели долями, пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах.
Так, принятый приказом Главы Лосиноостровского района на государствен-
ен
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
СЧ
Ol
О CJ
О
о о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ш vo >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
ную службу на должность ведущего специалиста сектора жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и строительства, И.В. Бизин являлся учредителем действующей коммерческой организации «Гаражно-строительный кооператив «Торфянка». По представлению прокуратуры И.В. Бизин был освобожден от занимаемой государственной должности.
Нередко государственными и муниципальными служащими не исполняются требования законов о соблюдении и защите конституционных прав и законных интересов граждан. В прошлом году в ряде административных округов Москвы были выявлены многочисленные случаи необоснованного взимания государственными учреждениями «Инженерная служба» (далее — ГУ ИС) районов с граждан платежей в пользу Московской городской радиосети (далее — МГРС) за не оказанные услуги проводного радиовещания.
ГУ ИС взимали платежи огульно со всех владельцев коммерческого жилья, в том числе и с тех, у кого в квартирах даже не были смонтированы абонентские линии и радиорозетки. Когда один из таких «пользователей» обратился в ГУ ИС района Хо-рошево-Мневники с просьбой о прекращении незаконных платежей, руководитель расчетного отдела ответил: «Отсутствие радиоточки в жилом помещении не дает права отключения ее автоматически».
В результате таких злоупотреблений должностными полномочиями, длящихся годами, МГРС получила миллионные суммы неосновательного обогащения.
Отмеченные и иные нарушения в работе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления ослабляют силу противодействия коррупции, ухудшают и без того сложную коррупциогенную обстановку. Борьба с коррупцией становится более бумажной, нежели реальной.
В 2009 г. в Москве число выявленных коррупционных преступлений, в т.ч. о взяточничестве, сократилось; меньше возбуждено таких уголовных дел; почти вдвое возросло количество материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела; снизилось количество рассмотренных судами города дел о коррупции и осужденных по ним лиц.
Отсюда вытекает очевидная необходимость законодательного расширения
полномочий прокуроров по противодействию преступности и в т.ч. коррупции.
Противодействию коррупции способствовало бы изъятие функций наложения взысканий за административные правонарушения из юрисдикции входящих в структуру исполнительной власти контролирующих органов и передача этих функций судебной ветви власти.
В теории права и правоприменительной практике вызывает споры такая ситуация, когда одинаково сформулированные правонарушения в налоговой сфере, квалифицируются по-разному. Например, нарушение срока постановки на учет в налоговом органе; нарушение срока представления налоговой декларации и т.п., совершенные не налогоплательщиками (должностными лицами предприятий и организаций), являются административными нарушениями, наказания за которые налагаются судьями, а совершенные налогоплательщиками являются налоговыми (а не административными) нарушениями, за которые взыскания налагают сами же налоговые органы.
Сосредоточение в одних руках функций выявления, расследования правонарушений и наказания лиц, их совершивших, создает коррупциогенную обстановку. Представляется необходимым все указанные и подобные им нарушения признать административными. Производство по ним проводить в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не по налоговому, таможенному и другому отраслевому законодательству. Материалы о них передавать в судебные органы для решения вопросов об ответственности виновных.
Наказание лиц, совершивших преступления, в том числе и коррупционные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется только судом посредством уголовного судопроизводства. Судебные органы (арбитражные суды и суды общей юрисдикции) рассматривают также экономические и гражданско-правовые споры, возникающие из соответствующих им правонарушений, и назначают нарушителям соответствующие экономические, финансовые и иные меры ответственности.
Этот принцип назначения наказания только судом следовало бы распространить на все административные правонарушения.
Литература и примечания
1. Город помогает дольщикам // Тверская 13. 2008. № 39. 29 марта.
