CC BY
393
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Остапец
Оксана Григорьевна
Кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения управления Балаковского филиала
РАНХиГС
Oksana G. Ostapets
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Legal Foundations of Public Administration, Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected]
Карномазова Анна Анатольевна
Старший преподаватель кафедры информационного и документационного обеспечения управления Балаковского филиала РАНХиГС
Anna A. Karnomazova
Senior Lecturer at the Department of Information and Document Management, Balakovo branch of RANEPA
УДК 342.553
Представительный орган в системе муниципального управления*
Representative body in the local authority system
Авторы определяют ключевое место представительного органа в системе муниципального управления, выявляют его основные специфические черты, анализируют различные подходы к определению его понятия с использованием сравнительного метода. Особое внимание уделено исследованию отдельных проблемных аспектов в сфере правовой регламентации правового положения указанного органа местного самоуправления.
Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, представительный орган муниципального образования, юридические лица публичного права, исключительные полномочия, коллегиальность.
The paper determines the key role of the representative body in the local authority system, identify its main features, and analyze different approaches to the definition of this concept using the comparative method. Particular attention is paid to the researching of certain issues in the field of legal regulation of the legal status of the local authority.
Keywords: local authority, representative body of the municipality, legal entities of Public Law, exclusive authority, collegiality.
*Статья публикуется в рамках всероссийской конференции, посвященной Дню российской науки, состоявшейся 7 февраля 2020 года в Балаковском филале РАНХиГС
На современном этапе институт местного самоуправления в Российской Федерации подвержен влиянию меняющейся парадигмы государственной правовой политики в сфере организации системы публичной власти. Крахмалов А. Н., оценивая складывающуюся ситуацию, подчеркивает: «В условиях реформирования российской государственности и становления системы местного самоуправления первостепенное значение для муниципальных образований приобретает проблема... повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления» [1, с. 113].
В России законодательно закреплена структура органов местного самоуправления, включающая следующие органы: представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган, главу муниципального образования, контрольно-счетный орган (исключением является ситуация, при которой представительный орган или местная администрация не формируются (упраздняются).
В Конституции не определяется типология муниципальных органов власти и соответственно отсутствует понятие органа, осуществляющего представительную власть на местном уровне. Это объясняется тем, что конституционный закон не может регламентировать все общественные отношения в сфере функционирования органов публичной власти. В нем содержатся «основополагающие принципы и нормы, оказывающие доминирующее и целенаправленное воздействие на всю правовую систему России в целом» [2, с. 42], и закрепляются, в том числе, исходные начала организации институтов власти, которые далее воплощаются и развиваются в иных нормативных правовых актах. Современная модель местного самоуправления формируется и функционирует на основе конституционного принципа организационного обособления органов местного самоуправления (ст. 12 Основного закона), что означает их выделение из системы органов государственной власти и соответственно определение самостоятельности в решении вопросов местного значения.
В настоящее время властные структуры муниципального уровня фактически представляют собой публичную форму решения местных вопросов. Муниципальными органами власти являются: «... избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» (ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N° 131-Ф3) [3]. В соответствии с данным нормативным положением наличие выборных органов местного самоуправления является законодательным императивом.
К одному из трендов развития института местного самоуправления относится укрепление политико-правового статуса представительных органов, выражающих волю и интересы местного сообщества, принимающих наиболее авторитетные управленческие решения от имени населения муниципального образования, занимающих особое место в системе муниципального управления.
В 1997 году на 161-й сессии Межпарламентского Союза в Каире была принята Всеобщая декларация о демократии, в которой закрепляется один из постулатов демократического правления: «Демократия основывается на праве каждого принимать участие в управлении государственными делами; она, поэтому требует существования представительных учреждений на всех уровнях...» [4]. По нашему мнению, предполагается, что под управлением государственными делами понимается осуществление управления на всех уровнях публичной власти, в том числе - и на муниципальном. Следовательно, обосновывается необходимость формирования местных (муниципальных) представительных органов.
Нельзя не согласиться с точкой зрения Ю. П. Голованева, который утверждает, что: «.рассматривая вопрос о роли представительного органа в местном самоуправлении, необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Главная цель существования местного самоуправления -уход от прямой централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, это прямой путь к тоталитаризму. Создание не структурного, т.е. напрямую не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления на местах, что и является истиной демократией» [5, с.71]. Итак, миссия представительных органов фактически заключается в выражении воли местного сообщества и реализации от его имени властных полномочий. Кроме того, им подконтрольны иные органы и должностные лица местного самоуправления. В частности, к прерогативе представительного органа относится «контроль за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения» (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Законодательные установления, определяющие специфику правового статуса представительного органа и его место в системе муниципального управления, интерпретируются в отдельных решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в Постановлении органа конституционного правосудия от 26 июня 2014 г. № 19-П подчеркивается, что «.место выборного (представительного) органа муниципального образования в организационном механизме муниципальной власти предопределяет обязательность наличия такого органа в структуре органов местного самоуправления, а также его конституционно-правовое предназначение, связанное с выявлением и согласованным выражением волеизъявления местного сообщества, осуществлением возложенных на него действующим законодательством нормотворческой, контрольной и иных публичных функций от имени и в интересах населения муниципального образования» [6]. Исключение предусмотрено для малочисленных поселений. В них полномочия представительного органа реализуют сходы граждан.
Переходя к анализу категориального аппарата проблемы, следует отметить, что отсутствует легальное
определение понятия «представительный орган муниципального образования», позволяющее раскрыть его сущностные характеристики, что, безусловно, является правовым пробелом (лакуной). По нашему мнению, в данном случае возникает проблема, связанная с понятийной неопределенностью и терминологической неоднозначностью, что оказывает негативное влияние на полноту правового регулирования местной представительной власти и создает определенные сложности у правоприменителя.
В Модельном законе об общих принципах организации местного самоуправления (принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 6 декабря 1997 года № 10-17) муниципальные представительные органы отнесены к выборным и коллегиальным органам, представляющим интересы местного сообщества и принимающим решения от его имени, которые реализуются на территории муниципалитета (ст. 1). Тем самым обозначены следующие признаки указанного органа местного самоуправления: представительный характер, коллегиальность, территория реализации его компетенции (юрисдикция).
На современном этапе в науке отсутствует единообразие в подходах к определению понятия представительного органа муниципалитета.
Назарова И. С. отмечает, что: «представительный орган местного самоуправления - орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования» [7, с.70]. При определении вышеуказанного понятия автором использованы нормативные положения закона о местном самоуправлении, принятого в 1995 году (утратил силу с 1 января 2009 года).
Соловьев С. Г. акцентирует внимание на гражданско-правовом статусе данного органа публичной власти и указывает, что представительный орган: «... это выборное муниципально-властное учреждение, представляющее интересы местного населения, состоящее из депутатов, наделенное определенной компетенцией и реализующее представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления» [8, с. 254-255].
По мнению авторов учебника по муниципальному праву, представительные органы являются выборными коллегиальными органами, «.состоящими из депутатов, количество и срок полномочий которых определяется в уставе муниципального образования» [9, с. 62]. В этом определении особо подчеркивается коллегиальный характер представительного органа. В то же время не учтено законодательное положение, как и в определении С. Г. Соловьева, предусматривающее, что в состав представительного органа в зависимости от типа муниципального образования могут входить и главы поселений.
Анализ различных научных подходов к определению вышеуказанного понятия позволяет сделать вывод, что представительный орган является выборным коллегиальным органом муниципального образования, который подотчетен населению и выражает его интересы. Формулируя понятие «представительный орган муниципального образования», важно учитывать, что именно этому органу предоставлено право (при реализации концептуальной идеи народовластия, закрепленной в главе I Основного закона Российского государства) осуществлять представительную, контрольную, нормотворческую функции.
Далее необходимо проанализировать основные признаки представительного органа муниципального образования, определяющие его особое место в системе муниципального управления.
Во-первых, наличие представительных (выборных) органов по общему правилу, как уже подчеркивалось, обязательно. Подтверждением этому служит следующее положение Европейской хартии местного самоуправления: «право местного самоуправления в решении части публичных дел осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования» (ч.2 ст. 3) [10].
Во-вторых, наименование представительного органа муниципального образования определяется законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (например, Собрание, Дума, Совет) [11, с.67].
В-третьих, устанавливается ограничение срока осуществления его полномочий. В соответствии с действующими законодательными положениями срок полномочий представительного органа, формируемого выборным путем, определяется в уставе муниципального образования (п. 7 ч.1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). При этом муниципалитетами учитываются требования региональных законов. Например, срок полномочий представительных органов городских округов Московской области составляет пять лет (ч. 1 ст. 2 Закона Московской области от 24 декабря 2019 г. № 276/2019-0З «О сроке полномочий представительных органов городских округов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав городских округов Московской области»).
В-четвертых, представительный характер деятельности указанных органов. Представительные органы не только являются выразителями интересов местного сообщества и соответственно наделены правом на принятие от его имени наиболее значимых решений, обязательных для исполнения на территории муниципального образования, но и подотчетны жителям муниципалитета. В контексте рассматриваемого вопроса следует учитывать тот факт, что в отдельных уставах муниципальных образований речь идет о подотчетности непосредственно населению муниципального образования [12]. По нашему мнению, не уместно указывать «... непосредственно». Это объясняется, в частности, тем, что не возможен «отзыв» представительного органа непосредственно жителями муниципалитета, поскольку он является коллегиальным. По мнению А. Б. Абазова: «... очевидно, что непосредственно перед населением подотчетен отдельный депутат как член представительного органа местного самоуправления, поэтому указанный орган местного самоуправления, безусловно, подотчетен населению, но не непосредственно, а опосредованно -через избранных населением депутатов представительного органа муниципального образования» [13, с. 60].
В-пятых, представительный орган наделен исключительными полномочиями. Вопросы, которые в обязательном порядке решает только представительный орган, приводятся в ч.10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3. В данном случае четкое определение компетенции представительного органа имеет основополагающее значение и позволяет избежать коллизии между полномочиями различных муниципальных властных структур. Более того, законодательно закрепленная собственная (исключительная) компетенция предполагает юридическую ответственность за принимаемые решения (например, представительный орган несет ответственность перед государством в случае принятия нормативного акта, противоречащего законодательству).
В-шестых, представительный орган - это орган общей компетенции, реализующий полномочия практически во всех сферах жизнедеятельности местного сообщества.
В-седьмых, представительный орган обладает правами юридического лица (ч. 2 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Представительный орган в качестве юридического лица формируется и осуществляет свое функционирование на основании норм гражданского законодательства (согласно статье 123.22 Гражданского кодекса РФ представительный орган является казенным учреждением). Н. П. Алешкова подчеркивает, что «.на практике с реализацией и однозначным пониманием смысла этих норм возникают серьезные проблемы, связанные с необходимостью одновременного увязывания между собой разноплановых норм о статусе юридического лица (в данном случае, казенного учреждения), не только предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Гражданским и Бюджетным кодексами РФ» [14, с. 12]. Помимо этого, следует помнить, что основное предназначение представительного органа заключается в реализации публичных функций. Это обстоятельство свидетельствует о том, что в качестве органа, осуществляющего, в первую очередь, публичное управление, он в определенной степени не соответствует статусу юридического лица. Анализ зарубежного опыта показывает, что в ряде государств органы власти относятся к особому типу юридических лиц - «юридическим лицам публичного права» [15]. Немецкий ученый Л. Эннекцерус, анализируя статус субъектов публично-правовых отношений, относил к ним: «юридические лица, которые создаются либо непосредственно законом или административным актом в качестве носителей публичных задач, и их устройство в этих случаях регулируется предписаниями закона в публичном интересе, либо позднее они признаются законом или административным актом компетентных государственных органов, выполняющих задачи публичного характера [16]. Фактически идея Л. Эннекцеруса находит воплощение в определении организационно-правовой основы формирования и функционирования муниципальных представительных органов в России: его создание предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и им осуществляется публичное управление во исполнение поставленных задач. Несмотря на то, что данный вопрос является предметом научных дискуссий, видится в перспективе возможное изменение концепции гражданско-правовой регламентации статуса юридических лиц, являющихся органами власти (в том числе и представительных органов в муниципалитетах), в сфере определения их организационно-правовой формы.
В-восьмых, при формировании представительного органа принцип прямых выборов дополняется принципом косвенных выборов. При этом использование системы делегирования в муниципальном районе и городском округе с внутригородским делением не исключает представительный характер указанного органа, который в данном случае реализует функцию непрямого представительства, поскольку делегирование представителей сельских, городских поселений и внутригородских районов соответственно в представительный орган муниципального района и городского округа с внутригородским делением происходит из числа глав и депутатов указанных муниципальных образований, избираемых населением.
В-девятых, законодательно установлен ограниченный срок полномочий представительного органа. Необходимость этого подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ: «.выборные органы и должностные лица публичной власти, становясь ее носителями в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, осуществляют своим полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры); возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции РФ и соответствующих ей законов являлось бы ее нарушением (ч. 4 ст. 3), то есть захватом власти» [17].
В-десятых, представительный орган муниципального образования является коллегиальным органом. По мнению Н. В. Варламовой: «... коллегиальность органа предполагает, что его решения являются результатом широкой, свободной и публичной дискуссии, в которой все его члены участвуют на формально равных основаниях (обладают формально равными возможностями для отстаивания своей позиции)» [18, с. 14]. Тем самым выявляются и согласовываются интересы и воля представителей различных социально-политических движений. Решения, принятые коллегиально, в конечном итоге, отражают согласованную позицию депутатов, в основу которой положены интересы жителей муниципального образования.
Итак, последовательное рассмотрение вопросов, касающихся определения места представительного органа в системе муниципальных управленческих структур, его специфических особенностей и категориального статуса, в том числе, через призму законодательных установлений позволяет в конечном итоге выявить отдельные тенденции и перспективы развития института представительной власти на местном уровне. В то же время, следует подчеркнуть, что в рамках статьи не представляется возможным затронуть и проанализировать все проблемные аспекты, связанные с формированием и обеспечением эффективного функционирования муниципальных представительных органов.
Резюмируя сказанное, хотелось бы отметить, что на современном этапе в системе муниципального управления представительный орган муниципалитета занимает высшую иерархическую ступень «de jure», но пока, к сожалению, не всегда «de facto». Данная проблема станет предмето дальнейшего исследования в указанной сфере. Названные выше признаки обеспечивают представительному органу возможность консолидировать жителей муниципального образования, выразить и реализовать на практике публичные интересы населения в форме принятия юридически значимых решений, имеющих основополагающее социально-политическое значение.
Библиографический список
1. Крахмалов А. Н. Оценка эффективности труда муниципальных служащих // Вестник ПАГС. - 2013. -№ 1(34). - С. 113.
2. Братановский С. Н., Остапец О. Г. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2019. - 464 с.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131 от 6 окт. 2003 г. (в ред. от 27.12.2019 г. № 521-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3832.
4. См.: Universal Declaration on Democracy // Results. 98th Conference and related meetings of the InterParliamentary Union (Cairo, 7-16 September 1997). Annex VII. - Межпарламентский союз: официальный сайт. -Женева. - URL: http://www.ipu.org (дата обращения 20.01.2019).
5. Голованев Ю.П. Роль представительного органа в системе местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2006. - № 1-2. - С.71.
6. По делу о проверке конституционности положений части 18 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», пункта 4 статьи 10 и пункта 2 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области «О муниципальных выборах» в связи с жалобой граждан А. В. Ерина и П. В. Лебедева: Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П от 26 июня 2014 г. // Российская газета. - 2014. - 9 июля. - № 151 (6423).
7. Назарова И. С. Основные институты муниципального права: учебное пособие. - Белгород, 2014 г. 207 с.
8. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации: монография. - Санкт-Петербург: ЮЦ-Пресс, 2003. - 328 с.
9. Муниципальное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс / Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин. - Тюмень: Тюменский государственный университет, 2001. - 250 с.
10. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 окт.1985 г.): Федеральный закон № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. -Ст. 4466.
11. Остапец О. Г. Муниципальное право: курс лекций /О. Г. Остапец. - Саратов-Москва: Изд-во «Десятая Муза», 2017.
12. См., например: Устав муниципального образования город Краснодар: решение городской Думы Краснодара от 21 апр. 2011 г. № 11 (в ред. от 05.12.2019 г. № 88). - Городская Дума Краснодара: официальный Интернет-портал администрации муниципального образования Краснодар и городской Думы Краснодара. -Краснодар. - URL: https://krd.ru (дата обращения 21.01. 2020).
13. Абазов А. Б. К вопросу о понятии представительного органа местного самоуправления // Общество и право. - 2007. - № 4 (18). - С.60.
14. Алешкова Н. П. Органы местного самоуправления как юридические лица: объективная необходимость или правовая надуманность // Практика муниципального управления. - 2013. - № 1. - С. 12.
15. Например, Закон ФРГ о порядке производства дел в административных органах: Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) - vom 25. - Mai 1976. - Федеральное министерство юстиции и защиты прав Германии: официальный сайт. - Берлин. - URL: https://www.bmjv.de/ (дата обращения 29.01.2020).
16. Курс германского гражданского права - 2 т. / Л. Эннекцерус, Т. Кипп, М. Вольф; Перевод с 13-го немецкого издания профессора К. А. Граве [и др.]; Под редакцией, с предисловием и вводными замечаниями заслуженного деятеля науки, профессора Д. М. Генкина и профессора. И. Б. Новицкого. - Москва: Издательство иностранной литературы, 1949-1950. - 483 с.
17. Варламова Н. В. Представительные органы публичной власти: содержание понятия // Труды Института государства и права РАН. - 2012. - № 1. - С.14.
18. По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)»: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 28. - Ст. 2909.
