CC BY
370
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
УДК 342.5
Представительная власть понимается как одно из звеньев публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права. Основными же органами, осуществляющими представительную власть, выступают представительные органы власти (государственные, муниципальные).
В соответствии с доктриной разделения властей особое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной). Оба термина: «представительная власть» и «законодательная власть» неразрывно связаны друг с другом. Эта связь установилась сразу же после разработки принципа разделения властей*. К XVII - концу XIX вв., когда идеи парламентаризма сформировались в доктрине разделения властей, парламенту как законодательной власти отводилось особое место [4]. Причем уже тогда был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона с народным волеизъявлением избирателей.** Еще Д.Локк отмечал, что «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в мире каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей» [8]. Этот приоритет перед всеми остальными ветвями власти обусловливает представительный характер законодательной власти.
Несмотря на неразрывную связь данных терминов, они не подменяют друг друга. Категория «представительная власть» не может употребляться в отношении законодательной власти вообще, безотносительно к реализующим ее органам, поскольку законодательные полномочия
А.Т. КАРАСЁВ
при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, наприме при делегированном законодательстве. И наоборот, представительное учреждение не обязательно наделяется законодательной властью.
Следует отметить, что определение ветви власти вообще и представительной (законодательной) ветви власти, в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований представительных органов и принципа разделения властей, дано не было***. Сам термин «ветвь» не является строго юридическим. Высказывается позиция, что ветвь государственной власти обладает четырьмя качественными признаками [16]. Во-первых, это особая разновидность государственной власти в данном государстве. Во-вторых, ей присуща особая функция в управлении государством, которую не могут выполнять другие виды власти. В-третьих, ей присуща автономия, независимость и самостоятельность при осуществлении своей функции государственной власти. В-четвертых, ветвь государственной власти обладает определенными организационными формами, своими органами, правовыми институтами, регулирующими реализацию данного вида государственной власти.
Представительная власть может осуществляться как на местном, так и на государственном уровне через выборные представительные органы. Применительно к советскому периоду обосновывался вывод о том, что вся полнота государственной власти была закономерно сосредоточена в представительных органах - Советах, для которых специфичной являлась их полновластная деятельность по общегосу-
*Например, по мнению Монтескье, «законодательный орган должен состоять из выборных представителей народа». Идейный противник Монтескье Ж.-Ж. Руссо, признавая потенциальную возможность осуществления законодательной власти представительным органом, высказывал еще более радикальные суждения о том, что «представители народа не имеют права решать что-либо окончательно», так как это прерогатива всего народа. Таким образом, он ставил в зависимость принятие закона от воли народа.
** Данный постулат отстаивал, например, В. И. Ленин. «Только выборные могут говорить государственным законодательным языком».
***Пожалуй, исключением является исследование группы авторов коллективной монографии «Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика».
дарственному и местному руководству [3]. Более точным представляется определение представительной власти как власти, осуществляемой от имени народа (или его части) выборными представителями, объединенными в коллегиальном учреждении (представительном органе) на строго определенный срок.
В науке конституционного права нет однозначности в подходах к пониманию представительной природы власти, к выделению свойств, присущих как в целом ей, так и представительным учреждениям, в частности. Отсутствует и единство употребляемой терминологии: представительная власть, представительная природа, представительная демократия, представительность.
Часто представительная власть называется неотъемлемым принципом (атрибутом) демократически организованной публичной власти без дальнейшего ее раскрытия. В этом смысле В.Е. Чиркин специально выделяет «государственную представительную демократию», называя наиболее существенные признаки представительной демократии: 1) представительные органы по своему составу и характеру действий выражают интересы народа; 2) органы представительной демократии занимают решающее место в системе государственных органов; 3) представительные органы обсуждают и решают вопросы на началах подлинной коллегиальности; 4) избранные представители пользуются поддержкой избравшего их населения и уважением со стороны иных государственных органов [15].
Перечисленные признаки подчеркивают особое, решающее место представительных органов в механизме государства, основанное на делегированном им праве представлять и выражать общенациональные (или территориальные) интересы на основе их множественности. Представительная функция такого органа состоит в том, «чтобы в нем были представлены все основные социальные слои и группы населения и чтобы они могли принимать законы и отстаивать свои интересы» [11]. Как верно отмечает В.И. Фадеев, конституционно-правовое определение соответствующих органов как « представительные органы» означает, что именно они прежде всего осуществляют функции прямого народного представительства, обеспечивая на своем уровне представительства с наибольшей полнотой выражения воли избирателей при принятии важнейших решений, отне-
сенных к их ведению, обеспечивая защиту интересов населения, поддерживая постоянную связь с ними [14].
В работах, посвященных исследованию представительной природы, можно встретить ее узкое понимание, когда представительная природа (представительность) связывается только с качественными характеристиками состава представительного учреждения [9]. Представительная природа власти предполагает, таким образом, определенное соответствие между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом. Однако еще в трудах госу-дарствоведов советского периода проводилась и обосновывалась мысль о том, что представительная природа органов власти раскрывается во всех сторонах их организации и деятельности и обеспечивается не только порядком их формирования, но и составом, строением, взаимосвязью избирателей и представителей [1].
Учитывая различные подходы к характеристике сущности представительной власти, предоставляется возможным выделить следующие ее сущностные свойства, которые реализуются через представительный орган власти: выборность и представление интересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в своей совокупности они дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства, реализующие представительскую функцию, а соответственно, и саму представительную власть. Отдельные из перечисленных свойств лишь привносят определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти.
Полагаем, что качество представительности все же имеет в своей основе особый порядок формирования органов представительной власти, обеспечивающий сосредоточение в них различных интересов граждан. Последнее может достигаться разными способами, но главным образом путем проведения всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно через такое свойство, как выборность, органы народного представительства обнаруживают свое определяющее качество - представительность. Юридическим основанием публичной власти в форме народного представительства выступает представительный мандат, «выданный»
избирателями или другими участниками выборного процесса. По справедливому утверждению Е. И. Фарбера, именно избирательная система «осуществляет функцию формирования полномочного народного представительства» [12]. Следовательно, от качества и направленности избирательной системы зависит уровень представленности гражданского общества в органах представительной власти.
Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с представительными учреждениями, способствует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место представительных органов власти среди других учреждений, их тесную связь с обществом. В результате орган народного представительства «чувствует действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства» [6].
Другое основное свойство органов народного представительства - это их коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений. Коллегиальность по составу означает, что представительные учреждения являются собраниями депутатов, значительная численность которых способствует отражению в составе представительных органов власти социальной и демографической структуры общества. Таким образом, в деятельности представительных учреждений с большей или меньшей степенью адекватности реальному соотношению общественно-политических сил представлены интересы граждан, социальных общностей, национальных, политических, половозрастных, профессиональных и других групп граждан. Идеальный представительный орган должен быть «микромоделью общества».
Коллегиальность по порядку выработки и принятия решений в значительной степени способствует выявлению, согласованию и учету разнообразных интересов граждан в деятельности органов народного представительства. Для проявления качества представительности в природе органов публичной власти особое значение имеет не только то, как будет по существу решен тот или иной вопрос их компетенции, но и в каких формах он будет решен [9]. Именно
коллегиальность отличает представительные учреждения от единоличных органов власти, избранных населением в лице избирательного корпуса.
Л.А. Кравченко предлагает различать представительство «в широком смысле» (формирование любого органа путем избрания) и «представительство в собственном смысле» - это выборные органы парламентского типа [5]. Авторы, не разделяющие подобных взглядов [9], полагают, что отнесение выборных должностных лиц к числу народных представителей ведет к выхолащиванию сущности категории «народное представительство», смешению функций различных органов власти, нарушению принципов государственного устройства. Предпочтительней все же является мнение о том, что не стоит допускать расширения понятия «органы народного представительства» за счет выборных единоличных органов, не обладающих всеми свойствами, в совокупности дающими качество субъекта представительной системы общества (системы народного представительства).
Особый характер связи народных представителей с избирателями в совокупности с другими названными свойствами также составляет качество представительности органов публичной власти. Для правильного понимания этого свойства представительной власти важно иметь в виду, что представительство в публичном праве реализуется в своеобразной форме*. Институт представительства (в том числе исторически) больше известен частному праву, где связь между субъектами основана на прямом поручении и им ограничена. Представитель действует от имени доверителя только в тех отношениях и формах, на которые прямо уполномочен доверителем. Действия представителя за установленными рамками являются основанием для признания таких действий неправомерными и не порождают правовых последствий. В отношениях публично-властного представительства, связывающих избирателей (шире - граждан) и депутатов (парламентариев) даже в условиях исключительно императивного мандата последних инициативность действий и усмотрение представителей значительно шире, чем в гражданско-правовых отношениях, и заключается такое представительство в форме осуществления парламентариями функций публичной
* Разницу между частноправовым и публичным представительством подчеркивал и Б. Н. Чичерин.
власти. Очевидно, что для представительства в гражданско-правовых отношениях это исключено.
В качестве отдельного свойства совокупности осуществляющих представительную власть органов следует назвать их системность (их желательную системность).* Системность представительных органов власти является важнейшим фактором формирования представительной системы в целом (системы народного представительства). Названная системность представительных органов власти имела место в советской модели организации представительной власти. В целом она характерна и для современной российской модели представительных органов власти. Если главным проявлением системности является единство составляющих соответствующее системное образование элементов, то со всей определенностью надо указать на наличие такого единства в деятельности представительных органов власти в Российской Федерации. Конечно, данное единство не может пониматься как унификация представительных органов и, тем более, как вертикальная иерархичность их организации, основанная на подчинении нижестоящих органов вышестоящим. Представительные органы власти всех уровней самостоятельны, не подчинены
иным представительным органам власти.
Таким образом, система представительных органов публичной власти в России включает Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (региональные парламенты), представительные органы муниципальных образований (районов, городских округов, городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения).
Такие свойства, как выборность, коллегиальность, особый характер связи народных представителей с избирателями должны быть характерны для любого подлинно представительного органа. Это положение не утратило своей актуальности и в настоящее время. Оно точно определяет природу и предназначение представительного органа, отличие представительного органа от исполнительного, который призван проводить требования закона через индивидуальные акты в практическую деятельность.
Система представительной власти, следовательно, призвана обеспечить в аппарате публичной власти выражение интересов разных общественных сил, а в конечном итоге - первичного субъекта власти - народа.
1. Барабашев Г.В. Верховный Совет СССР // Знание. Сер. Государство и право. - 1980. - № 5. С. 9; Высшие представительные органы власти в СССР. - М., 1969. С. 113.
2. Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2001.
3. Козлова Е.И. Представительные органы государственной власти в СССР. - М., 1974. С. 7.
4. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. - 1997. № 3. С. 12.
5. Кравченко Л.А. Парламент как институт представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. - 2002. № 2. С. 25.
6. Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений // Конституционное государство. Сб. ст. - СПб., 1905. С. 182.
7. Ленин В.И. ПСС. - М., 1976. Т. 20. С. 134.
8. Локк Д. Избр. произведения. - М., 1962. Т. 2. С. 68.
9. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. - М. 2001. С. 14.
10. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. С. 291.
11. Романов Р. М. Российский парламентаризм. История и современность // науч. ред. А.И. Яковлев. РИЦ ИСПИ РАН. - М., 1996. С. 19.
12. Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. - Саратов, 1979. С. 251.
13. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред. О.Н. Бу-лакова. - М., 2005. С. 320.
14. Фадеев, В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы [Текст] / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. - М., 2006. С. 76.
15. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М., 1999. С. 251.
16. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М., 2003.
17. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. С. 135.
* Данный признак выделяет О.Н. Булаков.
