CC BY
14УДК 342.4:342.52
Егшатян Е.В.
Egshatyan E. V.
ПРЕДСТАВИТЕЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
RUSSIAN FEDERATION REPRESENTATIVES IN FEDERATION COUNCIL OF THE RUSSIAN FEDERATION FEDERAL ASSEMBLY
В статье рассмотрен вопрос о поправке в Конституцию Российской Федерации 2014 года, изменившей порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Предложен анализ содержания поправки, ее правового и политического смысла, процедуры внесения, а также возникших в результате этого изменения пробелов федерального законодательного регулирования.
In article the question on an amendment to the Constitution of the Russian Federation 2014 that changed the formation order of the Federation Council of the Russian Federation Federal Assembly. The content analysis of the amendment, its legal and political sense, the procedure and the resulting change of the Federal legislation gaps are proposed.
Ключевые слова: федеративное государство, двухпалатный парламент, публичное представительство, представительство субъектов федерации, внесение изменений в конституцию.
Keywords: Federal state, bicameral parliament, public representation, Federation Members representation, amendments to the Constitution.
За относительно недолгую историю существования российского двухпалатного парламента модель формирования верхней палаты претерпела уже несколько кардинальных изменений. Последние изменения произошли на конституционном уровне. 22 июля 2014 г. вступил в силу Закон о поправке к Конституции Российской Федерации [4], изменивший редакцию ст. 95 Конституции.
Конституционные поправки расширили состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ: помимо представителей от субъектов Федерации эта палата российского парламента теперь включает и представителей федерального центра («представители Российской Федерации»).
Полномочие по назначению и освобождению от должности этих представителей российская Конституция вверяет Президенту Российской Федерации. Численный состав «президентских» сенаторов привязан к числу членов верхней палаты - не более 10 % от общего числа представителей от регионов. При сегодняшнем субъектном составе верхней палаты Российской Федерации глава государства может назначить любое количество представителей, но не более 17. Также конституционно закреплено, что в свой первый президентский срок глава государства не имеет возможности лишить полномочий члена верхней палаты -представителя России, назначенного до его вступления в должность (кроме случаев, перечисленных в федеральном законе).
Законопроект о поправке к Конституции был внесен в Государственную Думу в марте 2014 г. Его авторами стала группа депутатов от фракций КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» (91 парламентарий). По мнению авторов законопроекта, «реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных
интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство» [6].
Прием отзывов и предложений на инициативу истек 20 апреля 2014 г. На официальном сайте Государственной Думы [5] всего было размещено 10 отзывов: 8 из них были положительными, 2 - отрицательными.
Отрицательные отзывы поступили от законодательных (представительных) органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации.
В отзыве Алтайского краевого Законодательного Собрания, в частности, предложено «считать нецелесообразным принятие указанного проекта федерального закона, поскольку он не соответствует принципам федерализма и единства системы государственной власти, установленным Конституцией Российской Федерации» [6].
Согласно первому отзыву Законодательного собрания Ульяновской области от 23 апреля 2014 г. депутаты не поддержали законопроект, но 5 мая 2014 г. позиция депутатов поменялась и поступил второй отзыв, в котором принятие поправки было поддержано с учетом шести замечаний («использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации» и др.) [6].
Анализируя реформу, отметим, что наличие верхней палаты парламента в современных федеративных государствах связано с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации, их публичного представительства. Конституционная природа Совета Федерации дает ему статус «палаты регионов», а поправки в Конституцию и пояснительная записка не дают достаточных оснований такой формы представительства - представители России. Для чего они в «палате регионов»? Кто эти представители Российской Федерации? Разве представители от субъектов федерации не являются представителями Российской Федерации?
В научной литературе практике назначаемости части членов верхней палаты даны различные оценки. Указывается, что на результаты голосования количественно их голоса не влияют, но их участие в обсуждении законов может повысить их качество. Отмечу, что в некоторых зарубежных государствах президенты также имеют право назначать сенаторов, например, из федеративных государств - Индия. При этом в Индии назначение в Совет штатов обусловлено выдающимися личными качествами, и число назначаемых парламентариев невелико (12 из 238).
Однако простое копирование правовых норм из правовых систем других государств, характеризующихся своей уникальной историей и политической ситуацией, и применение их в российской действительности может иметь непредсказуемые последствия.
Авторы законопроекта утверждали, что и в России «президентскими сенаторами» должны быть бывшие председатели Государственной Думы или министры, т.е. так же, как и в Индии, выдающиеся личности. Однако поправка к Конституции не содержит никаких особых характеристик для членов - представителей Российской Федерации; де-юре глава государства может назначить по своему личному усмотрению любое лицо, которое соответствует требованиям Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ [3]. Такое полномочие, никак не уравновешенное, нарушает баланс властей в пользу президента Российской Федерации. Как указал спикер парламента Северной Осетии Алексей Мачнев, «возможность вмешательства в процесс определения персонального состава Совета Федерации не позволит этой палате Федерального собрания выполнять возложенные на нее функции сдержек и противовесов в отношении президентской власти» [1].
Количественный состав «президентских» сенаторов также четко не фиксирован, что ставит множество вопросов. Почему верхний предел установлен именно в количестве 10 %
от остальных членов Совета Федерации? От чего будет зависеть решение президента Российской Федерации, сколько сенаторов назначить? Если действующий глава государства использует весь «лимит» на «своих» сенаторов, получается, что следующий уже не сможет назначить ни одного; если следующий президент будет избран только на один срок, то он не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных предыдущим президентом, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан, т.е. отставка сенаторов, прошедших по «президентской квоте», будет фактически невозможна. Наконец, что делать с «лишними» сенаторами, если уменьшится число субъектов Федерации? Будем надеяться, что ответы и на эти вопросы даст федеральный закон, на который ссылается ч. 4 ст. 95 Конституции Российской Федерации.
Обозначим также, что отсутствие четко определенных критериев для назначения членов верхней палаты - представителей Российской Федерации, - можно рассматривать и как коррупционный фактор. Пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит «широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения» [2].
В чем истинный замысел этой конституционной поправки? Предположение о том, что глава государства хочет внедрить в верхнюю палату «своих людей», лишено всякого смысла: президент Российской Федерации и без того имеет существенные полномочия в законодательном процессе (право законодательной инициативы, право вето, право подписания и обнародования законов). Полномочия главы государства в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые, по большому счету, не могут повлиять на принятие законов. Не столь существенным будет и влияние назначенных членов Совета Федерации в случае рассмотрения вопроса об отрешении президента от должности (в этом случае решение требует квалифицированного большинства голосов, равного 3/4 общего состава палаты), еще менее оно важно в процессе утверждения указов президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации и в случае принятия решения о целесообразности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за ее пределами с целью осуществления миротворческих задач, так как и в этом случае решение принимается большинством голосов от общего состава Совета Федерации. Наличие «представителей от Российской Федерации» было бы важно, если бы в этой палате не было решающей поддержки инициатив главы государства, но это как раз не так.
Конституционная реформа 2014 г., на наш взгляд, нецелесообразна и не соответствует конституционному предназначению верхней палаты - «палаты регионов», но Россия, выбирая путь Индии, отражает общую тенденцию реформы российского федерализма в направлении регионализации, т.е. сочетания признаков федеративного и унитарного государства.
В заключение отметим, что сегодня проблема реформирования Совета Федерации законодателем рассматривается, прежде всего, как проблема изменения порядка формирования этого органа [7]. Но конституционно-правовое назначение верхней палаты - быть федеральным органом государственной власти, через который субъекты Федерации могли бы надлежащим образом участвовать в делах федеративного государства, и такое назначение Совет Федерации может реализовывать исключительно через свои полномочия. На сегодняшний день в арсенале верхней палаты российского парламента только одно полномочие из девяти реализуется в сфере собственно федеративных отношений (пункт «а» ч. 1 ст. 102 Конституции); кроме того, отсутствуют правовые механизмы влияния Совета Федерации на иные федеральные органы государственной власти, осуществляющие политику в сфере федеративных отношений. Следовательно, в первую очередь, в реформировании нуждается не порядок формирования этой палаты, а круг ее полномочий.
Литература
1. Иванов М., Нагорных И. Регионы не хотят делиться верхней палатой [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2457765 (дата обращения: 08.05.2015).
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010. № 96 (ред. от 18. 07.2015). URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.02.2016).
3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 02.05.2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50. Ч. 4. Ст. 6952.
4. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30. Ч. 1. Ст. 4202.
5. Отзывы, предложения и замечания на законопроект «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma. gov.ru/main.nfs / (Sravka)? OpenAgent&RN=468171-6 (дата обращения: 12.06. 2015).
6. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Пояснительная записка к законопроекту. (Комитет Гос. Думы по конституционному законодательству и гос. строительству) [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nfs/ (Sravka)? OpenAgent&RN= 468171-6 (дата обращения: 12.06.2015).
7. Филиппова Н. Совет Федерации: стратегия реформы в контексте правовой интеграции Российского государства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 43-46.
