НЕЗАМЕТНАЯ КОНСТИТУЦИОННАЯ ПОПРАВКА, ИЛИ ЗАЧЕМ НУЖНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ФЕДЕРАЦИИ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

Незаметная конституционная поправка, или Зачем нужны представители федерации в Совете Федерации России

Сергей Заикин*

В июле 2014 года в Конституцию России была внесена ещё одна поправка: в состав Совета Федерации включили новую категорию сенаторов - представителей Российской Федерации. Однако после этого все словно бы забыли о ней - нет каких-либо законопроектов относительно того, какие критерии могут предъявляться к кандидатам, в каком порядке Президент осуществляет назначение этих представителей. Однако не бывает или, по крайней мере, не должно быть конституционных поправок «просто так». Пытаясь разобраться в смысле появления института представителей Российской Федерации, в том числе путём анализа места Совета Федерации в конституционной конструкции власти и в текущей общественно-политической ситуации, автор приходит к выводу, что крайне трудно дать какое-либо рациональное, практическое объяснение этому. В то же время представители Российской Федерации достаточно органично вписываются в действующий на данный момент и хорошо отлаженный механизм государственной власти, способный легитимизировать любые политико-правовые решения.

^ Конституционные поправки; Совет Федерации; представители Российской Федерации; обоснование поправки к Конституции; субъекты Федерации; 001: 10.21128/1812-7126-2016-6-21-47 члены Совета Федерации;законодательный процесс

1. Вместо введения, или Как появились представители Российской Федерации в Совете Федерации

1.1. О возможной природе российских

конституционных поправок 2013-2014 годов

Поправка к Конституции Российской Федерации (далее — Конституция России, Конституция), вводящая в состав Совета Федерации представителей Российской Федерации, назначаемых и освобождаемых Президентом1,

* Заикин Сергей Сергеевич - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (e-mail: istoriograf@mail.ru).

1 См.: Закон о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4202.

является элементом своеобразной моды на конституционные поправки, возникшей в 2014 году. Напомним, что в феврале того же года с помощью конституционной поправки был ликвидирован Высший Арбитражный Суд, и его полномочия были переданы Верховному Суду, а в конце июня фракцией КПРФ в Государственную Думу была внесена инициатива о закреплении в Конституции статуса Администрации Президента. Впрочем, эта инициатива была отклонена уже в первом чтении. Сторонники принятия поправки об Администрации Президента говорили о том, что «именно практика принятия решений российской властью и, главное, результаты принятия этих решений убедительно свидетельствуют о необходимости исправления политического механизма. Фактически в России сложилось два правительства: одно официальное — беспомощное и безынициативное, а второе, в лице окружения президента, руководства его администрации — располагающее реальной властью, но остающееся

в тени и не несущее ответственности за инициированные им решения. Впрочем, иногда руководители администрации президента выходят из тени и выступают с политическими заявлениями...»2, а также критиковали вывод профильного Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству о том, что Администрация Президента, хотя и является государственным органом, призвана лишь обеспечить деятельность главы государства и не обладает государственно-властными полномочиями3. Кроме того, они утверждали, что «главная проблема состоит в том, что действующий государственный механизм не предполагает ни открытого всестороннего обсуждения, ни критики, ни оперативной корректировки решений, выработанных администрацией президента, хотя именно эти вопросы должны быть разрешены при участии парламента»4. Оппоненты фракции КПРФ в лице заместителя председателя упомянутого думского комитета Д. Ф. Вяткина и Полномочного Представителя Президента России в Государственной Думе Г. В. Минха в основном продолжали отстаивать довод, что Администрация Президента всего лишь обеспечивает выполнение Президентом своих функций и осуществление его полномочий5. Любопытно при этом, что отклонение проекта поправки об Администрации Президента произошло не напрямую, а из-за отсутствия кворума — 92 депутата голосовало «за», 4 — «против», а вот неголосовавших оказалось 354 человека6.

Вряд ли можно рассматривать эти поправки и предложение о поправке как часть запланированной и систематизированной конституционной реформы. Прежде всего, они затрагивают различные ветви власти — законодательную, исполнительную (если всё-

2 Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы 11 ноября 2014 года. URL: http://transcript. duma.gov.ru/node/4166/#sel= (дата обращения: 07.11.2016).

3 См.: Там же.

4 Там же.

5 См.: Там же.

6 См.: Система анализа результатов голосований на

заседаниях Государственной Думы. О проекте закона

Российской Федерации о поправке к Конституции

Российской Федерации № 557038-6 «Об Администрации Президента Российской Федерации». URL:

http://vote.duma.gov.ru/vote/88453 (дата обращения: 07.11.2016).

таки считать Президента РФ и органы, обеспечивающие его деятельность, частью системы органов исполнительной власти) и судебную, причём их содержание столь же раз-нонаправлено. Предложены они были также различными субъектами законодательного процесса — главой государства, группой депутатов от так называемых «оппозиционных» фракций, две из которых, однако, можно считать союзницами фракции «партии власти»7 (из 91 депутата, внёсших инициативу о введении института представителей Российской Федерации в Совете Федерации, 71 принадлежит к фракциям ЛДПР и «Справедливой России», но соотношение между ними примерно 4:1 в пользу ЛДПР, ещё 20 человек представляют фракцию КПРФ8), наконец, фракцией КПРФ, традиционно считающейся наиболее критикующим «Единую Россию» и Правительство9 представителем так называемой «системной оппозиции». С одной стороны, данная ситуация очень напоминает поговорку «что дозволено Юпитеру, не дозволено быку» — идёт некое соревнование между субъектами, имеющими право предлагать поправки к Конституции. Президент может инициировать всё что угодно, вплоть до упразднения одного из высших органов государственной власти. Группе депутатов, где большинство представляют пропрезидентские политические партии, как минимум поддерживающие основные инициативы главы государства, можно предложить поправку, расширяющую полномочия того же главы го-

7 Обычно представители фракций ЛДПР и «Справедливой России» поддерживают инициативы, предлагаемые Президентом, Правительством и «Единой Россией».

8 Обычно неформальные переговоры, шаги и усилия не оставляют следов, между тем можно вполне обоснованно полагать, что между фракциями велась «торговля» относительно того, какие выгоды могут получить те или иные депутаты при поддержке рассматриваемой инициативы. Неизвестно также, почему от разработки и инициирования данного законопроекта дистанцировалась «Единая Россия» и участвовала ли она в переговорах. Заметим лишь, что, скорее всего, работа велась именно с конкретными депутатами, иначе чем объяснить такую слабую поддержку выдвижения законопроекта со стороны «Справедливой России»?

9 Автору крайне трудно вспомнить и привести примеры того, по какому поводу представители фракции КПРФ критиковали шаги действующего Президента Российской Федерации.

сударства. Наконец, наиболее оппозиционно настроенной политической партии, пусть и находящейся в русле мягкой критики власти, предлагать поправки можно, но нет гарантии, что они будут приняты, тем более, если они касаются одного из самых закрытых и влиятельных институтов — Администрации Президента. С другой стороны, возможно, именно в содержании поправок и кроется ответ на вопрос, какие из них будут поддержаны, а какие — нет. Федеральное Собрание одобряет всё, что либо исходит от Президента, либо расширяет его полномочия, и, напротив, готово блокировать всё, что хотя бы в малейшей степени может ограничить главу государства или органы власти, вырабатывающие и принимающие вместе с ним основные государственные решения. Напомним, что проект поправки об Администрации Президента предусматривал, что Положение о данном органе и его изменения утверждались бы Президентом только после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы.

Теперь новая редакция статьи 95 Конституции РФ предусматривает, что, помимо двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации, в состав Совета Федерации входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Президент не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным за-коном10. Иными словами, чтобы в обычном порядке сменить хотя бы одного представителя Российской Федерации в верхней палате парламента, назначенного предыдущим главой государства, Президенту нужно переиз-браться на второй срок.

10 См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4202.

1.2. Старые проблемы обоснования конституционных поправок

В обосновании к проекту конституционной поправки о сенаторах — представителях Российской Федерации цель его принятия была сформулирована следующим образом: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и её субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать её федеративное государственное устройство»11. Практически то же самое говорил и В. В. Жириновский на заседании Государственной Думы 13 мая 2014 года, когда проект был принят в первом чтении: «Здесь главный смысл в том, что Совет Федерации состоит из представителей субъектов, а где они объединяются, субъекты, кто их собирает вокруг себя? То есть центр не представлен, сама Россия в верхней палате не представлена. Если нас, депутатов, четыреста пятьдесят и мы, особенно те, кто прошёл по партийным спискам, представляем всю страну, то Совет Федерации состоит из тех, кто представляет только части страны, а сама страна, Российская Федерация, в Совете Федерации никем не представлена... И в этом смысле принятие этого документа приведёт к балансу сил в верхней палате, что соответствует международным нормам. В каждом двухпалатном парламенте за рубежом в верхней палате есть вот эта группа центра, при этом там тоже есть представители субъектов этих государств, есть пожизненно назначаемые, там есть самые разные формулы назначения, ну а у нас с вами пробел: Совет Федерации — единственный постоянно действующий орган, но там нету представителей самой России, и вот теперь у президента появляется право сделать

11 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. О проекте Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)? 0penAgent&work/dz.nsf/ByID&26506279754987F74 3257C9B00429842 (дата обращения: 07.11.2016).

так, чтобы они появились там»12. Никаких содержательных комментариев не сделал и глава Комитета по конституционному законодательству В. Н. Плигин. Лишь отвечая на вопрос депутата Б. С. Кашина, он заметил, что с его точки зрения авторы законопроекта «не делают какого-то дополнительного шага в сторону нарушения баланса властей»13. По сути, он совершил «проговорку», признав, что в российской политико-правовой системе такое нарушение явно присутствует. Также знаковым представляется и высказывание В. В. Жириновского в ответ на один из вопросов, что как раз то, что это квота Президента, гарантирует, что здесь исключаются какие-то коррупционные схемы. Таким образом, Президент РФ как институт и, скорее всего, как личность, с точки зрения главы ЛДПР, находится вне подозрений. Но каковы правовые гарантии того, что он не сделает назначения, руководствуясь личными соображениями? В тексте конституционной поправки не содержится никаких критериев или требований как к кандидатам, так и к надлежащему поведению Президента, что, в общем-то, верно — данные вопросы необходимо урегулировать в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о порядке формирования Совета Федерации), но соответствующих изменений до сих пор не внесено. Более того, этих изменений не было и в «пакете» конституционной поправки — инициаторы могли сразу же предложить соответствующий проект федерального закона о внесении изменений в Закон о порядке формирования Совета Федерации. Возможны два объяснения, почему это не было сделано: конституционная поправка готовилась всё-таки слишком спонтанно, либо разработчики специально оставили этот пробел, чтобы его восполнил сам Президент РФ, назначая и освобождая от должности представителей Российской Федерации в Совете Федерации своими указами, ведь он является главой государства и гарантом прав и свобод человека и гражданина.

12 Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 13 мая 2014 года. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/ 4078/ (дата обращения: 07.11.2016).

13 Там же.

Представляется, что в таком комплементарном отношении разработчиков проекта закона о поправке к Президенту находит проявление общая российская традиция отождествлять с одним институтом государственной власти, обычно единоличным, все добродетели и умения, как реальные, так и приписываемые, и, как следствие, наделять его всевозможными полномочиями. Но следует помнить, что публичная власть сама по себе должна предполагать готовность к самоограничению и ответственности того субъекта, который ей наделяется. Следовательно, наличие в государстве институтов главы государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина, тем более, если они «слиты» в одно должностное лицо, является выражением ожидания от этого лица большего, чем у всех остальных субъектов политики, умения и желания самоограничения и готовности нести бремя ответственности. Оно не должно восприниматься как нечто всесильное, способное разрешить как стратегические, так и тактические проблемы во всех отраслях сразу. Ни человека, ни института на это просто не хватит...

Выступление В. В. Жириновского в поддержку законопроекта является также иллюстрацией весьма своеобразного понимания принципов бикамерализма и федерализма. Зачем нужны в верхней палате представители центра, если она изначально предназначена для отстаивания интересов регионов, соблюдения баланса этих интересов и интересов государства в целом? Верхняя палата призвана также корректировать инициативы нижней палаты, как раз представляющей государство в целом, которые могут необоснованно или непропорционально ограничивать права и законные интересы регионов. А в трактовке главы партии ЛДПР получается некий «федерализм наоборот». Нужно помнить, что территорию Российской Федерации составляют территории субъектов Российской Федерации, следовательно, сенаторы одновременно представляют и интересы своих субъектов, и также коллективно представляют и всю Российскую Федерацию. Если предположить, что сенаторы придерживаются той точки зрения, что представляют в той или иной степени интересы субъектов Федерации и не воспринимают себя одновременно как представителей всей федерации, то это проблема самих сенаторов. Значит, они не способны к адекватной

работе в верхней палате парламента. Кроме того, предлагая ввести институт представителей Российской Федерации в Совете Федерации, В. В. Жириновский фактически расписывается в собственной несостоятельности и в несостоятельности остальных 449 своих коллег-депутатов как представителей всего многонационального народа Российской Федерации, носителя её суверенитета, обеспечивать его интересы. Наконец, скажем, в американском Сенате нет, по крайней мере официально оформленной, «группы центра», там сенаторы избираются прямыми выборами от каждого штата. Так что уже не в каждой зарубежной верхней палате есть «группа центра». Впрочем, главным всё-таки является то, что и американские сенаторы, и избранные правительствами земель члены германского Бундесрата, и члены швейцарского Совета кантонов, и нигерийские сенаторы в той или иной степени осознают, что, действуя в интересах своих субъектов федерации, они одновременно действуют на благо всего государства в целом. По крайней мере, хочется в это верить, в том числе базируясь на презумпции правомерного поведения.

В целом же следует признать, что дискуссия по проекту в первом чтении в Государственной Думе не была интенсивной. В первом чтении за принятие проекта закона голосовало 349 депутатов, во втором — 360, а в третьем — 345, причём фракции «Единой России» и ЛДПР все три раза голосовали за него практически в полном составе, «Справедливая Россия» каждый раз поддерживала его примерно тремя четвертями голосов фрак-ции14. Большинство депутатов КПРФ воздержались при голосовании во всех трёх чтениях, те же, кто голосовал, в основном были против принятия законопроекта15. Во втором и третьем чтениях законопроект не обсуждался.

Логично, что сами члены Совета Федерации должны были бы проявить достаточно большой интерес к грядущим изменениям.

14 См.: Система анализа результатов голосований на заседаниях Государственной Думы. О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 468171-6 «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://vote.duma.gov.ru/?convocation=AAAAAA A6&number=468171-6&sort=result_desc (дата обращения: 07.11.2016).

15 См.: Там же.

Так оно в принципе и произошло, однако в обсуждении проекта закона наиболее важными представляются два момента. Во-первых, дважды был поднят вопрос о статусе будущих членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации, причём вопрос сенатора Б. Б. Жамсуева был сформулирован максимально конкретно — какие требования будут к ним предъявляться. Ответа на этот вопрос ни в пояснительной записке, ни, разумеется, в тексте проекта закона не было, поэтому главе профильного комитета верхней палаты А. А. Клишасу пришлось настаивать на том, что все требования, предусмотренные законом о статусе члена Совета Федерации, будут распространяться на тех лиц, которые могут быть назначены в Совет Федерации Президентом в качестве представителей Федерации, и никакого различия в статусе не будет16. По сути, это позиция как самого А. А. Клишаса, так и его профильного комитета. Она логична, но с ней можно не согласиться — напрямую такой вывод не следует из содержания части 1 статьи 2 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Но даже если и принимать позицию А. А. Клишаса, то тогда к представителям Российской Федерации могут предъявляться только требование наличия гражданства Российской Федерации, возрастные требования — 30 лет и требования о безупречной репутации. Но ничто не мешает Президенту РФ внести соответствующий законопроект, скажем, вместе с законопроектом о порядке назначения Президентом РФ представителей Российской Федерации. Таким образом, центральный вопрос — о критериях, которые предъявлялись бы новым «назначенцам», остался нерешённым.

Второй момент, обращающий на себя внимание — краткое выступление О. Е. Пантелеева, первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. В нём он утверждал, что его Комитет внимательно изучил международную практику: «Всего у нас 80 парламентов, которые имеют две па-

16 См.: Стенограмма 355-го заседания Совета Федерации 28 мая 2014 года. С. 29. URL: http://council.gov.ru/ media/files/41d4e851fd947f842f15.pdf (дата обращения: 07.11.2016).

латы, половина из них — 40 парламентов — имеют президентскую квоту. Поэтому мы здесь не первые»17. Но из его уст не прозвучали конкретные примеры государств, где, как выразился О. Е. Пантелеев, в верхних палатах парламентов имеется «президентская квота», чем обусловлено её существование там и, самое главное, насколько институт президентских представителей в том или ином государстве является эффективным. Понятно, что регламент пленарного заседания — вещь строгая, однако для обсуждения столь серьёзного вопроса, как внесение поправки в Конституцию, Председатель Совета Федерации мог бы несколько раздвинуть временные рамки. Исходя же из такого выступления О. Е. Пантелеева, получилось, что мы вводим институт представителей Президента в Совете Федерации, де-юре представителей Российской Федерации, потому, что это есть во многих зарубежных государствах. И снова задумываешься о том, не допустил ли уважаемый сенатор «проговорку», употребляя словосочетание «президентская квота», хотя в будущем новые члены призваны представлять интересы всей федерации в целом.

Несколько парадоксальным выглядит то, что ни в нижней, ни в верхней палате Федерального Собрания не обсуждался отзыв Законодательного собрания Ульяновской области. Причём сначала этот отзыв носил отрицательный характер и был представлен в Государственную Думу 23 апреля 2014 года, но уже 5 мая Законодательное собрание отозвало его и прислало положительный отзыв. Однако и в нём высказывались серьёзные замечания: при определении числа представителей Российской Федерации не указано точное число, а определено только, что их число составляет не более десяти процентов от числа других членов Совета Федерации, что позволяет произвольно изменять численность верхней палаты; кроме того, неясно, как быть, если число субъектов Федерации и, соответственно, их представителей сократится в ходе объединения; не устанавливается также, на какой срок назначаются члены Совета Федерации — представители Российской Федерации, не определены критерии, по которым Президент РФ всё-таки может освобо-

17 Стенограмма 355-го заседания Совета Федерации 28 мая 2014 года. С. 33.

дить от должности сенатора — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий; законопроектом не определяется, в какой срок должен быть приведён в соответствие с ним Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в какой срок должно быть осуществлено первоначальное назначение Президентом РФ членов Совета Федерации — представителей Российской Федерации, в какой срок должен быть принят федеральный закон, определяющий случаи прекращения полномочий члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации18. Повторимся, что эти замечания были проигнорированы, а Закон о порядке формирования Совета Федерации до сих не приведён в соответствие с Конституцией, хотя можно было бы пока просто упомянуть о членах Совета Федерации — представителях Российской Федерации одним абзацем.

Был ещё и просто отрицательный отзыв — от Алтайского краевого Законодательного собрания, представленный в Государственную Думу 22 апреля 2014 года, но, к сожалению, его авторы не стали подробно обосновывать, почему считают данный законопроект не соответствующим конституционно установленным принципам федерализма и единства системы государственной власти19.

В итоге за принятие проекта закона о поправке к Конституции о «президентских сенаторах» проголосовали 137 человек, воздержались 620. Что касается субъектов Федерации, то, как и в случае с упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ и передаче его полномочий Верховному Суду РФ, в поддержку конституционных изменений высказа-

18 См.: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/(ID)/8B760 E9CB5D2C23C43257CCF002ED332/$File/468171-6.rtf?OpenElement (дата обращения: 07.11.2016).

19 См.: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dzsp.nsf/(ID)/53DB CECB133E850543257CC200111556/$File/282.tif? OpenElement (дата обращения: 07.11.2016).

20 См.: Стенограмма 355-го заседания Совета Федерации 28 мая 2014 года. С. 34.

лись законодательные (представительные) органы всех российских регионов, процесс одобрения проходил с 4 июня (самое раннее голосование) по 26 июня (самое позднее голосование) 2014 года21.

1.3. Объяснение необходимости присутствия представителей Российской Федерации в Совете Федерации: постановка задачи

Итак, надлежащего обоснования, для чего на 22-м году существования Конституции потребовалось вводить новую категорию сенаторов, представляющих формально всю федерацию, а фактически, вполне возможно, интересы Президента, так и не было дано. В связи с этим в дальнейшем будет проведён анализ двух аспектов существования и деятельности Совета Федерации, которые являются ключевыми для попытки понять логику инициаторов введения представителей Российской Федерации — его представительной природы, что тесно связано со способом или способами формирования данного органа, и законодательной деятельности. Причём законодательная деятельность будет исследована исключительно с точки зрения метафоры отцов-основателей США: насколько Совет Федерации эффективен в качестве «блюдца для кофе», то есть насколько часто и, самое главное, продуктивно верхняя палата российского парламента остужает законодательный пыл нижней палаты. Вполне обоснованно считать основным направлением законодательной работы Совета Федерации именно это.

Законодательная деятельность членов Совета Федерации и самой палаты в целом как субъектов законодательной инициативы не будет подвергаться анализу по нескольким причинам. Во-первых, массив законодательных инициатив указанных субъектов законодательной инициативы весьма обширен. Любой учёный, да и просто искушенный читатель имеет возможность самостоятельно ознакомиться со статистикой законодательного процесса на сайте Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности

21 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — СФ РФ) от 9 июля 2014 года № 302-СФ. URL: http://council.

gov.ru/activity/documents/45051/ (дата обращения: 07.11.2016).

Государственной Думы и тематикой исходящих от Совета Федерации законопроектов. Во-вторых, эта самая тематика чрезвычайно разнообразна, и скорее тон ей задаёт личность конкретного сенатора и его личные либо профессиональные связи, нежели сам факт того, что он или она является членом верхней палаты российского парламента (ещё более ярко это проявляется в отношении депутатов Государственной Думы). Разумеется, большой интерес представляет исследование тематики законопроектов с точки зрения желания и возможности членов Совета Федерации отстаивать интересы субъектов Федерации, однако оно больше лежит в плоскости федерализма и поэтому остаётся за рамками нашего анализа.

Вторым аспектом, стоящим в центре настоящего исследования, является постоянное изменение порядка формирования Совета Федерации и, как следствие, влияние этих процессов на представительный характер верхней палаты российского парламента. Ведь введение в её состав представителей Российской Федерации не просто «ещё одно» изменение, но, по сути, нововведение, меняющее изначальную концепцию Совета Федерации как палаты субъектов. Уместны ли в контексте постоянных метаморфоз формирования верхней палаты вообще какие-либо дискуссии относительно её представительной природы или же пора привыкнуть к мысли, что Совет Федерации — технический орган, являющийся проводником интересов и идей главы государства и его Администрации?

2. «Спящий режим» Совета Федерации -исходная конституционная конструкция?

2.1. Место Совета Федерации в системе высших органов государственной власти сквозь призму его специальных полномочий

Прежде чем приступать к анализу представительных метаморфоз и эффективности Совета Федерации как органа, удерживающего законодательство от смещения в сторону его противоположности — абсурда и произвола, необходимо ещё раз вернуться к объяснению сужения выбранной тематики. Специальные полномочия, закреплённые за Советом Федерации, также останутся вне предлагаемого

читателю исследования. Дело в том, что в персоноцентристской системе взаимоотношений между органами государственной власти, заложенной самой Конституцией РФ 1993 года и затем последовательно реализуемой, баланс сил изначально смещён в сторону фигуры Президента РФ, поэтому остальные органы государственной власти не слишком много могут ему предложить или тем более эффективно противостоять ему. Кроме того, многие полномочия верхней палаты российского парламента являются спящими, например, она ни разу не утверждала указы Президента РФ о введении на территории Российской Федерации военного либо чрезвычайного положения. Это, разумеется, хорошо, потому что ни разу не возникали обстоятельства, которые позволили бы Президенту РФ издать подобный указ. Но ведь и сами эти обстоятельства носят исключительный характер, и вероятность их возникновения мала. То же самое можно сказать и о возможном отречении Президента РФ от должности. Оба раза, когда Президент РФ в 2014—2015 годах запрашивал Совет Федерации о возможности использования Вооружённых Сил РФ за границей, верхняя палата давала согласие22.

Изменение границ между субъектами Российской Федерации, которое должен своим постановлением утвердить Совет Федерации — случаи также достаточно редкие. Пожалуй, наиболее масштабным и громким из них в последнее время было увеличение территории Москвы и создание в рамках данного процесса двух новых административных округов — Новомосковского и Троицкого23. Также в 2007 году изменялись границы между Ев-

22 См.: Постановление СФ РФ от 1 марта 2014 года № 48-СФ. URL: http://council.gov.ru/activity/docu ments/39979/ (дата обращения: 07.11.2016); Постановление СФ РФ от 30 сентября 2015 года № 355-СФ. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/59395/ (дата обращения: 07.11.2016). Заметим, что только в первом постановлении упоминается конкретное государство, на территории которого будут использованы наши Вооружённые Силы — Украина, во втором о Сирии ничего не упоминается. Формально Конституция действительно не требует подобного уточнения.

23 См.: Постановление СФ РФ от 13 июля 2011 года № 347-СФ «Об утверждении изменения границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью»; Постановление СФ РФ от 27 декабря 2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской

рейской автономной областью и Амурской областью24, а в 2009 году была утверждена новая граница города Санкт-Петербурга, площадь которого увеличилась за счёт намывных территорий25. Более ранние изменения границ датируются лишь 1994 годом26, таким образом, данное полномочие Совета Федерации «включалось» только несколько раз за всю историю существования верхней палаты.

Полномочия по назначению и освобождению от своих должностей различных лиц, упомянутых в Конституции РФ, носят во многом технический характер, и Совет Федерации в этих случаях выступает как безотказный во всех смыслах этого слова механизм. Разумеется, возможна ситуация, когда Совет Федерации, по тем или иным причинам вступив в противостояние с Правительством РФ либо с каким-либо федеральным органом исполнительной власти, руководством государственного внебюджетного фонда, может попытаться предложить Президенту РФ такие кандидатуры заместителя Счётной палаты и шести её аудиторов, которые выгодны верхней палате для ведения политической борьбы в правовых рамках. Однако часть 2 статьи 8 и часть 5 статьи 9 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» дают Президенту РФ возможность отклонить предложенные Советом Федерации кандидатуры и предложить свои кандидатуры верхней палате.

Но даже если бы Совету Федерации и удалось провести через «президентский фильтр» выгодных ему членов Счётной палаты, то всё равно сенаторам необходимо было бы иметь постоянный контакт с депутатами Государственной Думы по вопросу давления, например,

Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».

24 См.: Постановление СФ РФ от 2 февраля 2007 года № 30-СФ «Об утверждении изменения границы между Еврейской автономной областью и Амурской областью».

25 См.: Постановление СФ РФ от 16 декабря 2009 года № 490-СФ «Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга».

26 См.: Постановление СФ РФ от 3 февраля 1994 года № 38-1 СФ «Об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями»; Постановление СФ РФ от 25 октября 1994 года № 236-1 СФ «Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями».

на Правительство РФ. Ведь Государственная Дума и назначает на должность Председателя Счётной палаты и ещё шесть аудиторов органа парламентского контроля (которые также должны, по сути, пройти через «президентский фильтр»), и выносит вотум недоверия Правительству РФ. Но в этом случае Государственная Дума рискует прежде всего своей головой, ведь Президент РФ, согласно нормам статьи 117 Конституции РФ, может при вынесении вотума недоверия либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу. Исход возможного противостояния во многом предсказуем — Президент, тяготеющий опять-таки в силу изначальной конституционно-правовой конструкции к исполнительной власти, примет сторону Правительства, поэтому зачем Государственной Думе подставлять себя под удар, пусть и в своих, а тем более в чужих — Совета Федерации — интересах?

Ещё проще обстоит дело с назначением на должности и освобождением от них Генерального прокурора и его заместителей. Согласно статье 12 Федерального закона «О прокуратуре», Президент самостоятельно, без чьих-либо рекомендаций предлагает Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора и, если верхняя палата её не утверждает, в течение 30 дней представляет другую. Практически так же обстоит дело с утверждением кандидатур заместителей Генерального прокурора, с той лишь разницей, что их, в соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального закона «О прокуратуре», предлагает Президенту Генеральный прокурор. Ни в том, ни в другом случае Совет Федерации не может предложить свою «контркандидатуру» и выступает только в пассивной роли выразителя своего мнения путём голосования.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» кандидатуры на должности судей Верховного Суда РФ представляются Президенту для последующей их «передачи» в Совет Федерации Председателем Верховного Суда РФ. Кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, напомним, могут вноситься Президенту РФ депутатами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федера-

ции, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. В этом случае у верхней палаты всё-таки существует возможность выразить несогласие более активно. Согласно части 6 статьи 175 Регламента Совета Федерации, при отклонении кандидатур, представленных Президентом РФ для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (а также Экономического суда Содружества Независимых Государств, который в Конституции РФ не упомянут), Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в трёхдневный срок Председателем Совета Федерации направляется Президенту РФ. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации. Однако Регламент не указывает порядок действий, если эти консультации ни к чему не приведут и стороны останутся на прежних позициях. Отсутствуют и юридические, процедурные гарантии «защиты» Советом Федерации «своего» кандидата на пост судьи Конституционного Суда.

2.2. Совет Федерации - «Золушка» для юридической науки?

Необходимо сказать и о том, что подтверждением не слишком большой роли Совета Федерации в системе высших органов государственной власти в силу специфичности его полномочий и довольно скромных возможностей их реализации может служить степень интереса, проявляемого к нему со стороны исследователей. Предлагаемое читателям ниже обобщение выполнено на основе результатов поиска с помощью электронной поисковой системы Российской государственной библиотеки, а также официального сайта самого Совета Федерации. Так, самые последние по времени диссертационные исследования, посвящённые верхней палате российского парламента, датируются 2011 годом, причём оба они выполнены по политическим, а не по юридическим наукам. Всего же из

8 диссертационных исследований по данной тематике только 3 подготовлены специалистами в области права — 1 докторская диссертация (2004 год) и 2 кандидатские диссертации (2002 и 2009 годы соответственно). Впрочем, отчасти в эту подборку можно отнести две диссертации на соискание степени кандидата юридических наук — Ю. В. Копце-вой «Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике: сравнительно-правовой анализ» 2004 года и С. М. Ковалева «Верхние палаты парламентов федеративных государств» 2006 года, но они, как можно судить по названию, носят больше сравнительно-правовой характер, да и самая «новая» из них защищена 10 лет назад.

Что же касается монографических исследований, то, по сути, можно назвать лишь коллективную монографию «Совет Федерации: эволюция статуса и функций», изданную ещё в 2003 году, но имеющую проблемно-ориентированный характер. Работа О. Н. Бу-лакова «Двухпалатный парламент Российской Федерации» была опубликована годом позже, сам же Совет Федерации за последнее время подготовил лишь две монографии — «Государственный Совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции» в 2007 году и «Верхние палаты парламентов в системе институтов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт» в 2008 году. И вновь можно сделать вывод, что, во-первых, прошло уже немалое количество времени с момента публикации последней из них — 8 лет, во-вторых, они опять-таки носят больше либо исторический, либо сравнительно-правовой характер.

Разумеется, тематика, связанная с Советом Федерации, находит своё отражение на страницах монографических исследований в виде «побочной линии» и научно-практической периодики, однако, во-первых, её отражение чрезвычайно мозаично, во-вторых, большинство авторов фокусируются как раз на проблеме формирования верхней палаты27.

27 См., например: Дмитриев Ю. А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: исто-рико-правовая ретроспектива. М. : ООО «Профобразование», 2002. С. 455; Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парла-

В своё время Ф. А. Тасаловым Совет Федерации был охарактеризован как «палата-невидимка»28. Думается, что применительно к специальным полномочиям верхней палаты российского парламента, а также степени «увлечённости» юридической науки тематикой, связанной с функционированием Совета Федерации, это во многом справедливо. Тем не менее в каких-то целях в очередной раз был изменён порядок формирования этого органа, при этом ясно, что делалось это совсем не для расширения его полномочий либо расширения возможностей их осуществления в функциональном, утилитарном смысле. По нашему мнению, заслуживает проверки следующая гипотеза: добавление в Совет Федерации представителей Российской Федерации, которые являются фактически представителями Президента, служит для того, чтобы распространить его авторитет как института и личности на верхнюю, «спящую» или «невидимую» палату российского парламента. В то же время представляется сомнительным, чтобы это решение существенным образом повлияло на прояснение представительной природы Совета Федерации и его законодательно-фильтрационной деятельности.

3. Порядок формирования Совета Федерации: постоянство изменений

3.1. Формирование Совета Федерации: множество вариантов, один результат

Рассматриваемое изменение порядка формирования Совета Федерации на данный момент является пятым, если считать именно трансформации концепций представительст-

ментаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции, Москва, 21—23 марта 2002 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М. : Изд-во МГУ, 2003. С. 74-79, 78-79; Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 109-120, 116; ГранкинИ.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 23-31.

28 См.: Тасалов Ф.А. «Палата-невидимка» в XXI веке:

возможно ли реформирование Совета Федерации? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1 (80). С. 33-46.

ва в верхней палате российского парламента. Закон о порядке формирования Совета Федерации 2000 года в течение 12 лет своего существования подвергался трудно исчислимому количеству уточнений и изменений. А в октябре 2016 года, практически сразу после выборов в Государственную Думу VII созыва, депутатами от фракции «Справедливая Россия» был внесён законопроект «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предлагающий уже шестой вариант. Он представляет собой комбинацию прямых и косвенных выборов: законодательный (представительный) орган субъекта Федерации и высшее должностное лицо субъекта Федерации выдвигают по 3 кандидата, а затем в соответствующем субъекте Федерации проводится так называемое предварительное прямое голосование, участие в котором имеют право принять участие все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом и проживающие на территории соответствующего субъекта Федерации. По результатам голосования законодательный (представительный) орган и высшее должностное лицо обязаны назначить представителями своего субъекта в Совете Федерации тех кандидатов и предложенных каждым органом трёх, кто получил наибольшее число голосов граждан, принявших участие в голосовании29. Любопытно, что в данном законопроекте в самом начале утверждается, что в состав Совета Федерации входят только по два представителя от субъектов Федерации, а про представителей Российской Федерации ничего не сказано, что не только формально противоречит текущей редакции Конституции, но и может свидетельствовать, что почему-то рассматриваемую конституционную поправку не хотят замечать.

Нет необходимости описывать все перипетии учреждения в Российской Федерации верхней палаты, так как они уже детально и многократно описаны в научной литературе.

29 См.: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. О проекте закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=387-7 (дата обращения: 07.11.2016).

Приведём лишь мнение одного из современных исследователей относительно исходной концепции формирования российской верхней палаты: «Получается, что представители исполнительной власти, участвуя в работе парламента, тем самым вмешиваются в компетенцию законодательной ветви государственной власти, оказывают существенное влияние на осуществление полномочий законодательного органа, в число которых входит не только принятие законов»30. Конечно, здесь можно поспорить и привести в пример хотя бы немецкий Бундесрат, члены которого являются одновременно членами правительств земель, при этом пока никаких практических попыток изменения порядка его формирования не предпринимается. Важно другое: конституционная конструкция формирования верхней палаты до сих пор подвергается критике, следовательно, полностью удачной её не назовешь. Тем не менее представители от исполнительных органов субъектов Федерации остаются в составе Совета Федерации, а теперь ещё и добавлены представители Российской Федерации. Или же всё-таки представители Президента РФ?

В пояснительной записке к законопроекту, затем ставшему Федеральным законом от 3 декабря 2012 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», собственно обоснованию его принятия посвящена лишь одна строчка: «Проект. направлен на реализацию идеи о формировании Совета Федерации на основе волеизъявления избирателей субъектов Российской Федерации»31. Но изменениям подвергся лишь порядок наделения полномочиями представителя от субъекта Федерации от исполнительного органа: в настоящее время при проведении выборов

30 Казакова А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Конституционно-правовые основы формирования и деятельности : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21-22.

31 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. О проекте закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http ://asozd2.duma. gov. ru/main.nsf/(View Doc)?OpenAgent&arhiv/a_dz_6.nsf/ByID&E07D5E 7EFF58550C43257A2B0042B128 (дата обращения: 07.11.2016).

высшего должностного лица субъекта Федерации каждый из кандидатов на эту должность представляет в избирательную комиссию субъекта Федерации три кандидатуры на должность представителя от исполнительного органа в Совете Федерации. Выигравший выборы кандидат, ставший высшим должностным лицом, затем сам выбирает из трёх своих кандидатов одного. Если высшее должностное лицо избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, то кандидаты представляют свои «списки троек», если можно так выразиться, в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации.

В таком порядке заложено своеобразное двойное лукавство. Во-первых, если следовать логике пояснительной записки, то вряд ли можно говорить о наделении полномочиями представителя субъекта Федерации от исполнительного органа на основе волеизъявления избирателей. Они голосуют только за кандидатов на должность высшего должностного лица, а затем оно уже на основании своего волеизъявления выбирает одного из трёх человек на пост представителя от исполнительного органа в Совете Федерации. Связь между ним и избирателями если и прослеживается, то только очень косвенная. Во-вторых, в Конституции РФ закреплено, что один из сенаторов представляет в Совете Федерации именно исполнительный орган, а не высшее должностное лицо. Даже если высшее должностное лицо и является одновременно главой высшего исполнительного органа субъекта Федерации, что в большинстве субъектов именно так, то формально всё равно существует противоречие порядка легитимации полномочий представителя от исполнительного органа и конституционного текста. А как быть, например, с Республикой Саха (Якутия), согласно статьям 68 и 72 Конституции которой глава Республики Саха (Якутия) является высшим должностным лицом и возглавляет исполнительную власть республики, возглавляет систему исполнительных органов государственной власти республики и определяет её структуру, представляет для утверждения в Государственное Собрание систему исполнительных органов государственной власти, осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и имеет право председательствовать на его заседаниях? В то

же время в соответствии со статьёй 78 Конституции Республики Саха (Якутия) Правительство республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти, его председатель руководит им и организует его работу. Должности высшего должностного лица и главы правительства разведены и в Дагестане, при этом в статье 84 Конституции Республики Дагестан закреплено, что Правительство республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти. Или же на эти «мелочи» просто не обращать внимание? Но крайне странным выглядит подобная рассинхронизация текста основного закона страны и закона о порядке формирования её верхней палаты, а ведь это не способствует поддержанию авторитета ни закона как института, регулирующего социально-политические отношения, ни самой верхней палаты. Но уж совсем абсурдным выглядело бы изменение Конституции РФ ради её соответствия Закону о порядке формирования Совета Федерации.

Приходится признать, что Совет Федерации с постоянным изменением порядка его формирования начинает напоминать Палату лордов, но именно в негативном ключе, потому что постоянные дискуссии вокруг реформирования функций и порядка наделения полномочиями лордов являются одной из главных тем британской политики практически на протяжении последних 100 лет. Однако есть и существенная разница: если в Великобритании реформирование Палаты лордов проходит постепенно и даже в определённой степени медлительно, ведь современной, полностью не основанной на принципе наследования палатой она так пока и не стала, то политика в отношении порядка формирования Совета Федерации словно бы является олицетворением ленинского принципа «шаг вперед, два шага назад». Подобная хаотичность, как уже говорилось, порождает нестабильность статуса сенаторов как представителей чьих-либо интересов в принципе: «Неоднократное изменение порядка формирования Совета Федерации приводит к более или менее значительному изменению позиций каждого субъекта РФ, которые представляет верхняя палата Федерального Собрания РФ, как палата регионов. Вследствие чего, возможно, теряются подлинные интересы субъ-

ектов Российской Федерации, в том числе мнения и интересы многообразных наций и народностей, и следует невозможность построения чёткой и единой правовой политики России»32.

Любопытно, что самый первый президентский проект закона о порядке формирования Совета Федерации, внесённый в Государственную Думу 19 апреля 1995 года, предлагал схему, схожую с той, которая была применена лишь спустя 5 лет: «представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием из числа депутатов регионального парламента, а представитель от исполнительного органа должен был просто назначаться высшим должностным лицом данного субъекта Федерации. Срок полномочий члена Совета Федерации был равен сроку полномочий избравшего (назначившего) его органа (лица), но не мог превышать пяти лет»33. При этом практически сразу она подверглась критике за фактическое выхолащивание политического потенциала членов верхней палаты: «Выбор Президента в пользу ослабления потенциальных конкурентов в лице Совета Федерации, губернаторов, да и парламента в целом (резкое уменьшение политического веса Совета Федерации путём выведения из него политических тяжеловесов — губернаторов — не могло не повлечь за собой уменьшения политического веса парламента в целом) понятен в политическом и тактическом отношении: масса острейших проблем, включая и нарушение целостности правового пространства, подталкивала к концентрации власти и не располагала к сознательному усилению потенциальных конкурентов. Но в стратегическом отношении этот выбор вряд ли можно оценить как оптимальный: устранение сильных конкурентов неизбежно должно было обернуться устранением сильных политических и самодостаточных сил, потенциально мобилизуемых в поддержку Президента. Последствия такого шага мы наблюдаем сейчас»34, то есть в 2003 году. Однако спустя

32 Казакова А. А. Указ. соч. С. 108.

33 Тасалов Ф. А. Указ соч. С. 37.

34 Федосов П.И. Глава 2. Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 августа 2000 го-

да. 2.1. Изменение порядка формирования Совета Федерации в контексте эволюции политического режима в 1993-1999 годах // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред.: Л. В. Смирнягин. М. :

13 лет вряд ли что-то изменилось. Изменения, вносившиеся в Закон о порядке формирования Совета Федерации 2000 года (снятие необходимости одобрения кандидатуры от органа исполнительной власти на заседании законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в 2009 году, уточнение круга лиц, кто может претендовать на должность представителя от законодательного (представительного) органа: и депутат Государственной Думы, шедший от соответствующей региональной группы, и депутат самого этого органа, и депутат представительного органа муниципального образования, находящегося на территории субъекта, в 2011 году), не только не способствовали усилению представительности верхней палаты во всех смыслах этого слова, но и ещё запутывали ситуацию с самой представительной природой Совета Федерации. Кого представляет депутат муниципального образования — население муниципального образования, население всего субъекта Федерации, органы публичной власти или вовсе политическую партию, по списку которой он прошёл? Что более весомо и чей голос представляет депутат Государственной Думы — своей партии или же субъекта Федерации, с которым он может быть никак не связан, что показывает практика формирования региональных групп. Между тем Конституционный Суд России на заре становления правоприменительной практики на основе действующей Конституции высказался следующим образом: «Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации — прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»35. Эта правовая позиция как минимум опровергает аргументы В. В. Жириновского, озвученные

Институт права и публичной политики, 2003. С. 67 — 78, 77.

35 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

им при обсуждении поправки к Конституции. Но и она не отвечает чётко на вопрос, что нужно понимать под объектом представительства субъектов - их население или их органы государственной власти? Он продолжает висеть в воздухе, поэтому оценка А. А. Троицкой, данная в 2012 году, остаётся актуальной и сегодня: «.действующая редакция Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в системной взаимосвязи с положениями Федерального закона "Об общих принципах.", прежде всего, позволяет ставить под вопрос способность Совета Федерации представлять интересы субъектов. Создание совещательного органа - Государственного совета - не может компенсировать эту ситуацию. Не случайно в академических и политических кругах продолжается обсуждение различных вариантов формирования Совета Федерации»36. Развивая эту мысль, можно обоснованно утверждать, что в настоящий момент Совет Федерации является неким коллективным представителем Президента, правда, непонятно, перед кем. Это подтверждает проведённый автором ретроспективный анализ совокупности норм законов о порядке формирования Совета Федерации и об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Феде-рации37. И даже возврат к прямым выборам высших должностных лиц в большей части субъектов вряд ли может изменить ситуацию, ведь, помимо «муниципального фильтра», господства «партии власти» и других факторов у Президента есть один любопытный, законодательно установленный рычаг. В части 3 статьи 18 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации указано, что Президент по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Фе -

36 Троицкая А. А. Глава 5. Принцип федерализма // Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред. А. Н. Медушевского. М. : Институт права и публичной политики, 2013. С. 123-157, 153-154.

37 См.: Заикин С.С. Высший Арбитражный Суд: данные

удалены. Часть 1. Молчание и согласие // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3 (100). С. 54-71, 60-63.

дерации либо руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется самим Президентом РФ. Институт таких консультаций стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ в 2012 году, и он сформулировал такую правовую позицию: «Проведение Президентом Российской Федерации консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность: ни само указанное законоположение, ни какие-либо иные нормативные положения действующего законодательства не ставят решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата в зависимость от результатов данной процедуры, которая в силу прямого указания закона с юридической точки зрения имеет именно консультативный характер и, следовательно, в действующем правовом регулировании не может рассматриваться как нарушающая предписания Конституции Российской Федерации, в том числе закреплённые ею принципы правового государства, демократии, разделения властей и федерализма. Соответственно, Президент Российской Федерации - в целях обеспечения согласованного взаимодействия всех заинтересованных участников избирательной кампании на этапе выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - вправе определять порядок проведения консультаций с политическими партиями и кандидатами на соответствующую должность, в том числе привлекать к участию в них индивидуально в каждом субъекте Российской Федерации иных, помимо самих кандидатов и представителей политических партий, лиц»38. С юриди-

38 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П по делу о проверке конститу-

ческой точки зрения, конечно, здесь довольно трудно найти основания для того, чтобы усмотреть возможность давления на политические партии и кандидатов, хотя закон не устанавливает гарантий от злоупотреблений Президентом РФ этим полномочием. Но если прибавить к этому законодательно установленному рычагу влияния восприятие Президента РФ как среди элиты, так и среди остального населения нашей страны практически в качестве монархической фигуры39, то всё становится на свои места.

Наконец, те 9 субъектов Федерации, в которых на данный момент закреплён косвенный порядок избрания высшего должностного лица, по сути, находятся под контролем Президента РФ в силу законодательных норм. Отдельного внимания заслуживает достаточно оригинальный способ в отношении автономных округов, входящих в состав областей — это Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Высшее должностное лицо может избираться депутатами законодательного (представительного) органа автономного округа, при этом 3 кандидатуры для избрания представляются Президентом, которому, в свою очередь, до 5 кандидатур предлагает высшее должностное лицо субъекта, в состав которого входит автономный округ.

Эти изменения были внесены в федеральное законодательство в феврале 2015 года40, и на данный момент уставы всех трёх упомя-

ционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.

39 См., например: Сивкова А. «Есть Путин — есть Россия, нет Путина — нет России» // Известия. 2014. 22 октября. URL: http://izvestia.ru/news/578379 (дата обращения: 07.11.2016). Пожалуй, наиболее яркий за последние годы пример персоноцентристского мышления.

40 Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 6-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.3 Федерального закона "О политических партиях"» // СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 884.

нутых выше автономных округов предусматривают именно такой порядок. Таким образом, в любом случае, кто бы ни был избран законодательным (представительным) органом на должность высшего должностного лица, он фактически обязан этим Президенту, ведь именно последний предложил его кандидатуру. Вряд ли ему стоит потом предлагать в состав Совета Федерации кандидатуру представителя от Совета Федерации, которая как-то не будет устраивать Президента...

Но если исходить из изложенного выше положения вещей, то получается, что Совет Федерации и так испытывает на себе сильное влияние фигуры Президента, и зачем тогда необходимо вводить в его состав ещё и представителей Российской Федерации, назначаемых и освобождаемых от должности всё тем же Президентом? 17 человек — максимально возможное число назначенных — вряд ли могут помочь в продвижении как интересов Российской Федерации, так и самого Президента, ведь на «другой стороне» находятся 170 человек. Не исключено, конечно, что представители Российской Федерации будут вести переговоры о привлечении на свою сторону каких-то сенаторов из субъектов Федерации, но для чего тогда служат, повторимся, все 450 депутатов Государственной Думы? Если же всё-таки считать представителей Российской Федерации «президентскими сенаторами», то разве для отстаивания позиции Президента в верхней палате недостаточно Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации? Наконец, если рассматривать их как инструмент неформального влияния и контроля, то в них тем более нет необходимости, ведь, как было сказано выше, во-первых, он и так достаточно хорошо налажен. Во-вторых, как будет видно из анализа деятельности Совета Федерации как «законодательного фильтра», эта функция практически не включается, зато на полную мощность работает функция легитимации самых разнообразных политико-правовых решений, исходящих от Президента РФ и так называемого думского большинства.

3.2. Зарубежный опыт «назначаемости» членов верхних палат парламента

Переходя к последней части данного раздела — зарубежному опыту формирования

верхних палат, необходимо оговорить следующее. Глубокого сравнительного анализа порядка избрания или назначения сенаторов в контексте полномочий верхних палат проведено не будет, главной целью является иллюстрация слабости обоснования принятия поправки к Конституции, вводящей институт представителей Российской Федерации, ссылкой на иностранный опыт, а также в целом нетипичности института назначаемых сенаторов.

Следует сказать, что только в 19 федеративных государствах из 27 имеются двухпалатные парламенты. При этом лишь в 4 государствах из этих 19 глава государства или представители исполнительной власти имеют право назначать в той или иной пропорции членов верхней палаты парламента. Интересно, что все эти государства в своё время в той или иной степени испытали либо до сих пор испытывают на себе влияние британской правовой традиции.

Исходя из положений статьи 22 Конституционного акта Канады 1867 года, верхняя палата данного государства, Сенат, как раз призвана обеспечить представительство регионов - провинций и территорий - на федеральном законодательном уровне. Согласно статье 24 того же акта, все 105 сенаторов назначаются время от времени генерал-губернатором Канады в зависимости от численности представительства, указанной в статье 22 для каждой территориальной единицы, по рекомендации премьер-министра. В декабре

2015 года было объявлено, что процедура назначения будет изменена: теперь появляется промежуточное звено - независимая комиссия, состоящая из 3 представителей федерации и 2 представителей провинций, которые будут выбирать кандидатов независимо от их партийной принадлежности и затем рекомендовать их премьер-министру. 18 марта

2016 года первые 7 сенаторов, назначенных по новой процедуре, вступили в свои должности41. Как видим, ни о какой «группе федерального центра» или о представителях канадской федерации в целом речь не идёт.

В Индии в Совет штатов в соответствии с частью 3 статьи 80 Конституции 1950 года могут быть назначены Президентом 12 чело-

41 При этом внесения изменений в Конституционный акт

1867 года не потребовалось.

век, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность, а всего в индийской верхней палате на данный момент 245 членов. В этом случае на конституционном уровне в качестве требования закреплена профессиональная специализация назначаемых сенаторов, отсутствует специальное указание на то, что они являются представителями Индийского Союза.

Уникальным среди других федеративных государств является Малайзия: согласно статье 45 Конституции, из 70 членов Сената 44, то есть большинство, назначаются монархом, из них 4 являются представителями федеральных территорий. Однако, несмотря на то что компетенция самого малазийского монарха может показаться широкой, он осуществляет большинство своих полномочий по согласию премьер-министра либо по его совету, а также по согласованию с Кабинетом министров, Советом правителей или премьер-министров штатов. Именно по совету премьер-министра он и назначает членов Сената.

Очень молодое государство Южный Судан, отмечающее своё 5-летие в 2016 году, также имеет в составе своей верхней палаты парламента - Совете штатов - 20 членов, назначаемых Президентом, всего же Совет штатов состоит из 50 человек. Критерии, по которым Президент Южного Судана назначает «своих» членов, в переходной Конституции не указаны. Впрочем, вполне возможно, что в ближайшем будущем порядок формирования Совета штатов Южного Судана изменится, ведь государство находится ещё в периоде становлении и всего лишь год назад в нём закончилась гражданская война, результатом которой стало формирование переходной Законодательной ассамблеи.

Всецело уважая Южный Судан и желая этому государству скорейшего преодоления трудностей и успешного развития, всё-таки нужно признать, что в качестве типичного примера пока его рассматривать нельзя, потому что оно находится в переходном периоде. Назначаемость части сенаторов в данном случае скорее дань недавнему прошлому, потому что большинство из них - это бывшие члены Сената единого Судана, представлявшие там интересы Южного Судана.

Итак, три федеративных государства, имеющие институт назначаемых членов верхней палаты парламента, характеризуются парламентарной, а не смешанной формой правления, что означает весьма ограниченные возможности номинального главы государства влиять на настроения парламентариев. Конечно, можно говорить о том, что полномочия канадского премьер-министра по формированию Сената несравнимы с полномочиями Президента России, ведь первый может практически в одиночку составить под своё правительство всю верхнюю палату. Генерал-губернатор действует в силу конституционного обычая по совету премьер-министра. Но есть три отличия: во-первых, несмотря на то что рекомендации канадской независимой комиссии по назначению членов Сената не являются для премьер-министра обязательными, тем не менее именно Правительство Канады инициировало эту реформу, и несогласие, тем более частое, с рекомендациями комиссии может вызвать вопросы и у своих коллег по партии, которые могут претендовать на места сенаторов, и у оппозиции в канадской Палате общин, и у общественного мнения. Во-вторых, влияние российского Президента на формирование Совета Федерации завуалировано, а в Канаде это напрямую закреплено конституционно, что хотя бы номинально снимает вопросы о «закулисности», манипуляциях, неформальных практиках и тому подобных вещах. Наконец, в-третьих, как уже говорилось, применительно к канадскому Сенату не идёт речь о назначении «федеральных» сенаторов, наоборот, все они представляют территории, в данном случае провинции. Конечно, можно утверждать, что все они одновременно являются и сенаторами премьер-министра и вынуждены соблюдать баланс интересов провинций и партийного правительства. Однако назначенные весной 2016 года сенаторы не принадлежат к какой-либо политической партии; кроме того, одна из целей реформы порядка формирования состояла именно в том, чтобы уйти от партийного принципа формирования Сената42. Важным

42 См.: Independent Advisory Board for Senate Appointments. Frequently Asked Questions. URL: https://www. canada.ca/en/campaign/independent-advisory-board-for-senate-appointments/frequently-asked-questions. html (дата обращения: 07.11.2016).

элементом является и отсутствие фиксированного срока полномочий сенаторов, они ограничены лишь своим собственным возрастом и могут находиться в палате до достижения 75 лет.

В унитарных государствах, степень самостоятельности отдельных либо всех территориальных единиц которых является в той или иной степени высокой, в регионалистских государствах также присутствуют верхние палаты, однако далеко не во всех есть элемент назначаемости. Ниже будут приведены наиболее известные и яркие примеры.

Согласно Акту о пожизненных пэрах 1958 года, британский монарх вправе без каких-либо критериев назначить лицо пожизненным пэром на основе жалованного письма (англ. letters patent)43. Делает он это по совету премьер-министра, кандидатуры которому представляет Комиссия Палаты лордов по назначению. Последние предложения по реформированию британской верхней палаты, выработанные в рамках коалиционного соглашения 2010 года, предусматривали, что из 312 членов будущей реформированной палаты 60 будут назначаться. Процедура должна была оставаться такой же, как и в случае с пожизненными пэрами: кандидатуры рассматривались бы специальной Комиссией по назначению, 7 членов которой назначались бы самим монархом, затем премьер-министр рекомендовал бы отобранных кандидатов монарху44. Однако британская Палата лордов никогда не претендовала на то, чтобы быть палатой представителей регионов. Так что она продолжает стоять особняком как палата аристократии, и вполне возможно, что российский Совет Федерации также двигается в сторону похожей «элитарности».

Конституция Италии 1947 года напрямую не отвечает на вопрос, являются ли члены Сената представителями областей, однако устанавливает, что они избираются на базе областей, то есть в принципе призваны отстаивать интересы своих территориальных образований. Что же касается сенаторов по

43 An Act to make provision for the creation of life peerages carrying the right to sit and vote in the House of Lords. 30th April 1958. Chapter 21 Regnal. 6 and 7 Eliz 2.

44 Cm.: House of Lords Reform Draft Bill. Presented to Parliament by the Deputy Prime Minister by Command of Her Majesty. Published by TSO (The Stationery Office), May 2011. P. 18.

назначению, то, согласно статье 59, Президент Республики имеет право назначить 5 граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. Но стоит заметить, что сенаторы по назначению составляют в Италии лишь 1,6 % от общего числа членов верхней палаты - 315 человек.

Несмотря на то что на постсоветском пространстве только одно государство - Российская Федерация - является федеративным, ещё две страны - Республика Беларусь и Республика Казахстан - решили ввести у себя двухпалатный парламент, в верхней палате которого присутствуют назначенные члены. Из 64 членов Совета Республики, верхней палаты Национального собрания Республики Беларусь, 8 человек назначает Президент, то есть одну восьмую часть. Согласно части 2 статьи 50 Конституции Республики Казахстан, 15 депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учётом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Обратим внимание, что, как и в случае с Индией и Италией, сама Конституция указывает те цели, для достижения которых назначаются Президентом депутаты казахстанского Сената. Поскольку всего в Сенате Республики Казахстан 47 членов, то представительство «президентских» сенаторов можно считать значительным.

Таким образом, в федеративных государствах элемент назначения в верхних палатах крайне редок, в унитарных государствах он также встречается, особенно в небольших государствах - членах Британского Содружества наций (например, Антигуа и Барбуда, Барбадос, Белиз), но и для тех, и для других характерно прежде всего назначение сенаторов исходя из территориального представительства либо представительства на основе заслуг в той или иной сфере деятельности, но никак не представительства всей федерации либо унитарного государства. Поэтому и аргументацию авторов поправки о представителях Российской Федерации в Совете Федерации относительно «группы центра» или необходимости представления интересов всего государства вряд ли можно считать убедительной. Отсутствие чётких критериев для наделения полномочиями представителей Российской Федерации в Совете Федерации и другие по-

стоянные изменения порядка его формирования не способствуют ясности относительно его представительной природы, а неудовлетворительное обоснование этих изменений отрицательно сказывается на авторитете всех участников законодательного процесса.

4. Роль Совета Федерации

в законодательном процессе: «блюдце для кофе» или проходной двор?

4.1. Режим наибольшего благоприятствования для федеральных законов

Наиболее интенсивная деятельность Совета Федерации происходит в рамках законодательного процесса. Здесь необходимо обратить внимание как на институциональную позицию Совета Федерации в конституционном дизайне, так и на количество и содержание отклонённых либо поддержанных верхней палатой законопроектов.

С одной стороны, Совет Федерации имеет определённые преимущества: «в зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, меньше чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10 % верхних палат в общем не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, почти не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой»45. С другой стороны, всё это не компенсирует институциональной «слабости» российского парламента в целом, и здесь совсем не «вина» Совета Федерации, он следует курсу, заложенному Конституцией. Основной элемент этого курса -схема участия Совета Федерации в законодательном процессе. Да, Совет Федерации и его члены имеют право предлагать поправки к законопроекту, но их судьбу решает ответственный комитет Государственной Думы и сама нижняя палата российского парламента. Если позиция верхней и нижней палаты не совпадают, то у Совета Федерации не остаётся другого выхода, кроме неодобрения принятого закона и выдвижения предложения о

45 Булаков О.Н. Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 145.

создании согласительной комиссии. Именно поэтому верно говорить о том, что Совету Федерации отводится роль неконструктивного критика, который вынужден в заданных временных рамках либо отклонять закон в целом, либо одобрять его опять же в целом, не имея возможности корректировать отдельные положения46.

Вторая часть конституционной формулы об одобрении законов Советом Федерации, содержащейся в части 4 статьи 105 Конституции («или он не был рассмотрен Советом Федерации»), открывает простор для самых различных трактовок (поскольку причин, по которым закон не был рассмотрен верхней палатой, может быть очень много, включая сознательный отказ палаты от рассмотрения закона). Эта интерпретация Конституции теоретически позволяет избежать законодательного фильтра верхней палаты47. Наконец, обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат не все принятые законы, а только в тех сферах, которые указаны в статье 106 Конституции, и большинство из них касаются финансовых вопросов либо специфических ситуаций, связанных с защитой территории государства. Всё это обозначает ослабленную позицию верхней палаты российского парламента даже в законодательном процессе.

Более того, Совет Федерации, «непосредственно не участвуя в принятии законов, имеет ограниченные возможности по определению порядка собственного формирования — в основном через согласительные комиссии. Поэтому действующий состав верхней палаты не может отстоять статус-кво в случае, если позиции главы государства и большинства депутатов Государственной Думы по вопросам изменения порядка её формирования совпадают»48. Наконец, если Государствен-

46 См.: Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 7 — 14.

47 См.: Медушевский А.Н. Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей. 6.3. Перспективные тенденции развития Совета Федерации // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред.: Л. В. Смирнягин. С. 411—431, 422—423.

48 Заславский С.Е. Глава 3. Члены Совета Федерации. 3.1. Формирование Совета Федерации // Совет Фе-

дерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред.:

Л. В. Смирнягин. С. 124—145, 126.

ная Дума «уверена» в своей «правоте» по поводу необходимости принятия закона, она может отклонить предложение Совета Федерации о создании согласительной комиссии и повторно принять не менее чем двумя третями голосов закон в ранее принятой редакции. Заручиться поддержкой 300 депутатов теоретически сложно, но на практике это не такая трудная задача, тем более в текущей общественно-политической ситуации. Другое дело, что этого и не требуется в силу «монолитности» участников законодательного процесса.

В контексте последнего утверждения нужно отметить, что важное наблюдение было сделано А. Р. Парамоновым ещё в 2003 году: «.существующая консолидация большинства субъектов законодательного процесса, обусловленная раскладом политических сил (появление центристского большинства в Государственной Думе и формирование пропрезидентского большинства в Совете Федерации), сама по себе не приводит к повышению качества принимаемых законов. В некоторых случаях, наоборот, она ведёт к его потере»49. Спустя 13 лет эта консолидация, или «монолитность», только усилилась, в немалой степени благодаря трансформациям порядка формирования Совета Федерации, но сегодня она ведёт ещё к появлению законов, способных вызвать серьёзные противоречия в российском обществе.

Данные статистики законодательного процесса свидетельствуют, что Совет Федерации крайне редко отклоняет законы, принятые в Государственной Думе. В течение завершившегося 6-го созыва 2011—2016 годов нижняя палата парламента приняла 2 200 законов, а верхняя отклонила из этого числа 23, Президентом РФ было подписано 2 179 законов50. Для сравнения: в 5-м созыве Государственной Думой было принято 1 608 законов, Совет Федерации отклонил 16, Президент подписал

49 Парамонов А.Р. Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации. 5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред.: Л. В. Смирнягин. С. 292 — 305, 302.

50 См.: Статистика законодательного процесса за 6-й созыв. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www. duma.gov. ru/legislative/statistics/?type = convocation&v=6 (дата обращения: 07.11.2016).

1 605 законов51. С помощью этих данных можно сделать вывод, что за два последних созыва Государственной Думы Совет Федерации в среднем отклонял 1 % от общего числа законов, принятых ею. Для сравнения нужно сказать, что в 4-м созыве верхняя палата отклонила 30 законов из 1 08752, что составило 2,7 %, а в 3-м - 71 из 78153, то есть 9 %. Эти данные показывают, что резкое сокращение числа отклоняемых Советом Федерации законов произошло в период изменений законодательства о порядке формирования верхней палаты и о порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, а также в период усиления роли политической партии «Единая Россия» в Государственной Думе в частности и в общественно-политическом пространстве России в целом. Конечно, это можно объяснить и тем, что просто повысилось качество принимаемых законов. Но так ли это на самом деле?

Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что среди законов, отклонённых Советом Федерации за период 2007-2016 годов, есть только один, инициатором которого является Президент. Возможны два основных варианта интерпретации этого явления. Вполне можно допустить, что это свидетельствует, что Президент посредством влияния на порядок формирования Совета Федерации может в значительной степени предопределять решения, принимаемые сенаторами. Впрочем, с такой же степенью вероятно и то, что качество подготовки проектов законодательных актов Государственно-правовым управлением Президента (именно это подразделение президентской Администрации отвечает за данный вопрос) выше, чем у законопроектов, предлагаемых другими субъ-

51 См.: Статистика законодательного процесса за 5-й созыв. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type = convocation&v=5 (дата обращения: 07.11.2016).

52 См.: Статистика законодательного процесса за 4-й созыв. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www. duma.gov. ru/legislative/statistics/?type = convocation&v=4 (дата: обращения 07.11.2016).

53 См.: Статистика законодательного процесса за 3-й со-

зыв. Официальный сайт Государственной Думы Фе-

дерального Собрания Российской Федерации. URL:

http://www. duma.gov. ru/legislative/statistics/?type = convocation&v=3 (дата обращения: 07.11.2016).

ектами законодательной инициативы. Эту гипотезу можно подвергнуть сомнению хотя бы на примере всё той же конституционной поправки об упразднении Высшего Арбитражного Суда и об усилении роли Президента при назначении прокуроров различного уров-ня54. Довольно любопытно и то, что единственный отклонённый Советом Федерации законопроект, инициатором которого был Президент, был внесён в Государственную Думу 24 апреля 2012 года, то есть в последние дни президентства Д. А. Медведева. Поэтому, конечно, можно объяснить отклонение Советом Федерации данного законопроекта и личностными мотивами. Однако это опровергается содержанием стенограммы 335 заседания Совета Федерации 26 июня 2013 года, на котором рассматривался данный вопрос. Позволим себе привести достаточно длинный фрагмент из выступления всё того же А. А. Клиша-са, который одновременно даёт представление и о содержании самого проекта, и о позиции сенаторов: «Непростая ситуация сложилась с этим законом, и комитет предлагает палате данный закон отклонить. Уважаемые коллеги, я поясню вам причину. Дело в том, что Президент вносил достаточно простую и понятную норму, смысл которой сводится к тому, что ребёнку, один из родителей которого является гражданином Российской Федерации и который проживает за рубежом, гражданство предоставляется в упрощённом порядке. Вот смысл той нормы, которую предлагал Президент. Она предельно проста. И на этой стадии наш комитет проект данного закона поддерживал. Далее в законопроект были внесены изменения, которые, на наш взгляд, радикально меняют предмет регулирования данного закона, потому что была внесена норма, в соответствии с которой до 20 лет этот гражданин из той категории граждан, о которой я сказал в первой части своего выступления, должен сделать выбор гражданства, и если он его не делает, то он гражданства автоматически лишается»55. Поправки, упомянутые в выступлении А. А. Клишаса,

54 Об основных аргументах противников данной конституционной поправки и их оценке см.: Заикин С. С. Указ. соч.

55 Стенограмма 335-го заседания Совета Федерации 26 июня 2013 года. URL: http://council.gov.ru/media/ files/41 d475a35d86bb56c 116.doc (дата обращения: 07.11.2016).

были предложены во втором чтении депутатом от «Единой России» В. Н. Плигиным, главой профильного комитета Государственной Думы, и они были одобрены и его комитетом, и нижней палатой в целом, причём за принятие проголосовали 447 депутатов.

Таким образом, Совет Федерации, по сути, отклонил не законодательное предложение Президента РФ, а предложение депутата Государственной Думы. Впрочем, у этого законопроекта ещё сохраняется шанс стать законом: последнее действие по нему — предложение создать согласительную комиссию — датировано 3 сентября 2013 года. Больше никакого движения по данному законопроекту нет, однако что мешает Государственной Думе и Совету Федерации вновь вернуться к его рассмотрению?

Для более полной оценки особенностей применения Советом Федерации права отклонения закона необходимо обратиться к содержанию остальных отклонённых законов, а также об их дальнейшей судьбе. Из тех законов, что были отклонены Советом Федерации в период деятельности Государственной Думы 5-го и 6-го созыва, только 1 закон в итоге был снят с рассмотрения нижней палатой. Он был внесён по вопросу наделения органов субъектов Федерации дополнительным полномочием по созданию и обеспечению деятельности специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы территории государства. Из остальных законопроектов по двум, в том числе по упомянутому выше президентскому, окончательных решений пока не принято, по проекту № 829830-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» был назначен ответственный комитет56. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был принят Государственной Думой в

56 См.: Законы, отклонявшиеся Советом Федерации из принятых (одобренных) Государственной Думой. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www. duma.gov.ru/systems/law/?periodType = convocation& periodValue=6&section= 10 (дата обращения: 07.11.2016).

первоначальной редакции. Остальные законы были приняты в окончательной редакции, предложенной согласительной комиссией, и подписаны Президентом57.

4.2. Постоянное одобрение законов Советом Федерации - путь к социальному протесту?

Что касается тематики отклонённых Советом Федерации законов, то, пожалуй, наиболее масштабным из них является Федеральный закон «Об актуарной деятельности», принятый в редакции согласительной комиссии, которая учла все предложения Совета Федерации, самым содержательным из которых было исключение из объекта обязательной актуарной оценки государственных внебюджетных фондов. Иные отклонённые законы посвящались регулированию денежного довольствия военнослужащих, связи, международных автомобильных перевозок, иностранных инвестиций, крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченных по защите прав предпринимателей, изменений Водного, Уголовного, Уголовно-процессуального, Арбит-ражно-процессуального кодекса, то есть затрагивали самые разные сферы общественной жизни. Безусловно, их значение не следует умалять, но обращает на себя внимание то, что законы, вызвавшие в последнее время неоднозначную реакцию различных слоёв общества, одобрялись Советом Федерации без каких-либо препятствий. Можно привести большое количество примеров, даже не беря в расчёт поправку об упразднении Высшего Арбитражного Суда: Закон о некоммерческих организациях-«иностранных агентах»58, серия законов, существенно изменивших законодательство об информации и информационных технологиях, а именно Закон о статусе блогера59, Закон об ограничении доли ино-

57 См.: Там же.

58 Федеральный закон от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4172.

59 Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена

странного инвестирования в СМИ60, Закон о переводе серверов, хранящих персональные данные, на территорию Российской Федерации61, Закон о фонде капитального ремонта многоквартирных домов62, который подвергается жёсткой критике (в частности, звучат законодательно оформленные предложения о добровольности уплаты вносов63) и стал в марте 2016 года предметом рассмотрения в Конституционном Суде России, при этом за него проголосовали 134 члена Совета Федерации, 1 был против и 1 воздержался64. Точно так же Закон о системе «Платон»65, начало действия которого в декабре 2015 года ознаменовалось акциями протеста водителей большегрузных автомобилей, периодически продолжающимися до сих пор, был одобрен подавляющим большинством голосов членов верхней палаты - 103 при 1 проголосовав-

информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2302.

60 Федеральный закон от 14 октября 2014 года № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»» // СЗ РФ. 2014. № 42. Ст. 5613.

61 Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка обработки персональных данных в информационно-телекоммуникационных сетях» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4243.

62 Федеральный закон от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7596.

63 См.: Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. О проекте закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» (в части установления добровольного порядка уплаты взносов на капитальный ремонт). URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main. nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN = 1007499-6 (дата обращения: 07.11.2016).

64 См.: 325-е заседание Совета Федерации. Рассмотренные вопросы. URL: http://council.gov.ru/activity/ meetings/9646/results/ (дата обращения: 07.11.2016).

65 Федеральный закон от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ

«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос-

сийской Федерации и отдельные законодательные

акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 15.

Ст. 2041.

шем против66, а затем в попытке облегчить бремя предусмотренных им обязательных платежей в него очень спешно были внесены изменения67, и в конце концов в июне 2016 года его тоже пришлось проверять на соответствие Конституции. Так называемый Закон Озерова-Яровой, обязывающий, в частности, операторов связи хранить на территории Российской Федерации информацию о фактах приёма, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, текстовых сообщений, изображений, звуков, видео- или иных сообщений пользователей услугами связи в течение 3 лет с момента окончания осуществления таких действий68 и крайне негативно воспринятый общественностью, в частности специалистами в области связи, телекоммуникаций, в том числе сети Интернет69, был одобрен 141 сенатором, при этом 5 всё-таки высказались против70.

Закон о сносе ларьков71, закрепивший право органов местного самоуправления го-

66 См.: 293-е заседание Совета Федерации. Рассмотренные вопросы. URL: http://council.gov.ru/activity/ meetings/8758/results/ (дата обращения: 07.11.2016).

67 См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 года № 378-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. III). Ст. 7249.

68 См.: Федеральный закон от 6 июля 2016 года № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» // СЗ РФ. 2016. № 28. Ст. 4558.

69 См.: Гробман Е., Самохина С. Борьбу Ирины Яровой с терроризмом подвергли критике // Коммерсантъ. № 82. 2016. 13 мая. URL: http://kommersant.ru/doc/ 2984588 (дата обращения: 07.11.2016); В российских городах прошли акции против антитеррористического «пакета Яровой» // NewsRU.com. 2016. 26 июля. URL: http://www.newsru.com/russia/26jul2016/mit ings.html (дата обращения: 07.11.2016); Против людей, а не против террористов // Meduza. 2016. 13 мая. URL: https://meduza.io/feature/2016/05/13/protiv-lyudey-a-ne-protiv-terroristov (дата обращения: 07.11.2016).

70 См.: Списки с результатами открытых голосований по вопросам повестки дня 396-го заседания Совета Федерации 29 июня 2016 года. URL: http://council.gov.ru/ media/files/lo6WI67w53mvD2i4dGCJaq6TVgBAuwap. pdf (дата обращения: 07.11.2016).

71 Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой

родского округа или муниципального района, если самовольная постройка расположена на межселенной территории, принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий, за исключением зоны охраны объектов культурного наследия, памятников истории и культуры народов России, или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения и ставший основанием для проведения зимой и весной 2016 года «ночи длинных ковшей», то есть внезапного и стихийного демонтажа торговых помещений в Москве, в основном около станций метро, также вызвал, мягко говоря, неоднозначную реакцию и юридического сообщества, и самих предпринимателей72. И за одобрение этих положений высказался 141 сенатор, 1 был про-тив73. Наконец, пресловутый Закон Димы Яковлева74 в данном контексте примечателен не своими спорными положениями, не тем, что за его одобрение проголосовали 144 сенатора без воздержавшихся и голосовавших против, и наконец, не тем, что в число его инициаторов вошли те же 144 члена Совета Федерации, а тем, что его введение в действие

Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4384.

72 Информацию о «ночи длинных ковшей» можно найти очень легко. С примером юридического обсуждения этого явления можно ознакомиться, например, здесь: Бевзенко Р. С. Операция «Липовые бумажки»: какие правовые проблемы вскрылись в ходе сноса московских самовольных построек // Zakon.ru. 2016. 27 февраля. URL: https://zakon.ru/blog/2016/02/27/

operaciya_lipovye_bumazhki__kakie_pravovye_

problemy_vskrylis_v_hode_snosa_moskovskih_ samovolnyh_post (дата обращения: 07.11.2016).

73 См.: Списки с результатами открытых голосований по вопросам повестки дня 377-го заседания Совета Федерации 8 июля 2015 года. URL: http://council.gov.ru/ media/files/41d567f1203940255107.pdf (дата обраще -ния: 07.11.2016).

74 Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к наруше-

ниям основополагающих прав и свобод человека, прав

и свобод граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7597.

вызвало самые бурные протесты общественности после всплеска уличной активности конца 2011 — начала 2012 годов. Политический акт, принятый де-факто в ответ на такой же политический акт США — Закон Магнит-ского75, на самом деле не должен оставлять юридических сомнений в гораздо большей степени, чем «обычные» законы.

Крайне жёстко оценивая законодательную деятельность Совета Федерации на примере содержания изменений Уголовного и Бюджетного кодексов, а также Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, Ф. А. Тасалов делает неутешительный вывод: «Совет Федерации не занимается профессиональной законодательной деятельностью с привлечением экспертного сообщества, регионов, граждан. Совет Федерации сейчас — синекура для высокопоставленных чиновников, поэтому с трудом может быть реформирован, если может быть реформирован в принципе»76. Эти слова, сказанные в 2011 году, к сожалению, сейчас находят гораздо большее подтверждение. Приведённые выше примеры показывают, что по наиболее сложным и спорным законам, имевшим и имеющим существенные недостатки и зачастую очень слабое обоснование принятия, у Совета Федерации был практически единогласный консенсус, скорее всего, обусловленный корпоративной солидарностью правящей группы. Разумеется, такая солидарность присутствует в любом государстве, другое дело, что она не должна принимать такие масштабы и формы. Это, в свою очередь, должно обеспечиваться институциональными ограничениями для всех высших органов государственной власти, уровнем общей, политической и правовой культуры. Нельзя забывать, что «главное для верхней палаты — качество

75 Public Law 112—208 An Act to authorize the extension of nondiscriminatory treatment (normal trade relations treatment) to products of the Russian Federation and Moldova and to require reports on the compliance of the Russian Federation with its obligations as a member of the World Trade Organization, and for other purposes. Approved December 14, 2012. URL: http://www.legis works.org/congress/112/publaw-208.html (дата обращения: 07.11.2016). Справедливости ради заметим, что в Сенате США за принятие голосовали 92 сенатора, против — 4.

76 Тасалов Ф. А. Указ. соч. С. 44-45.

обсуждения: её члены призваны рассмотреть все альтернативы, тщательно взвешивая преимущества и недостатки каждой из них»77. К сожалению, в данном аспекте Совет Федерации напоминает больше не «блюдце для кофе», а проходной двор для любых законодательных актов. Опасность в том и заключается, что при выключенном механизме контроля качества законов, выходящих из Государственной Думы, могут быть одобрены и подписаны такие акты, которые повлекут за собой непредсказуемые и необратимые социально-экономические и политические последствия. В определённом смысле здесь можно говорить о дисфункции верхней палаты парламента. Но беда в том, что эта проблема была зафиксирована ещё в начале нынешнего столетия А. Н. Медушевским: «Признаком растущей дисфункции Совета Федерации в российской политической системе становится то, что некоторые аналитики называют "неосвоенностью конституционных полномочий". Говорят даже о специальной "методологии освоения полномочий Совета Федерации в действующей системе разделения властей".»78. И речь не идёт о специфических полномочиях Совета Федерации, ведь, как уже было показано выше, они в силу своего содержания либо вовсе не используются, либо используются редко, но о рутинной законодательной работе.

Можно ли допустить, что именно для ликвидации этой дисфункции и был введён институт представителей Российской Федерации в Совете Федерации? Будучи «назначенцами» Президента и получая от него указания через его Администрацию, они с помощью формальных (подготовка поправок, выступления на заседаниях Совета Федерации, работа в комитетах палаты) и неформальных (переговоры с другими сенаторами) механизмов могут влиять на одобрение законов. Но если и так весь Совет Федерации в силу причин, описанных выше, находится под контролем Президента, то почему он не может использовать это обстоятельство для блокиро-

77 Ремингтон Т. Глава 7. Совет Федерации в сравнительной перспективе. 7.1. Двухпалатный парламент и представительная демократия // Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / отв. ред.: Л. В. Смир-нягин. С. 432-443, 442.

78 Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 412.

вания законов, создающих социальную напряжённость и содержащих спорные положения? Да и зачем ему «включать» механизм неформального влияния и воздействия, когда у него есть право наложить вето на закон? Да, вето Президента в российской конституционной модели имеет отлагательный характер, однако вкупе с восприятием его как арбитра, «почти монарха», всесильной фигуры оно должно оказывать соответствующее воздействие на парламент. Наконец, ещё в 1996 году Конституционный Суд дал Президенту возможность возвратить федеральный закон в соответствующую палату Федерального Собрания в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур79. Однако ни один из спорных законов, описанных выше, не был предметом использования президентского вето. Разумеется, существуют и другие законы, которые вызывают недовольство той или иной части российского общества, и в данной работе были собраны лишь несколько ярких примеров. Но ведь статистика как раз и свидетельствует, что Президент подписывает практически все законы, выходящие из Федерального Собрания. Приходится признать, что все три института, играющие главную роль в российском законодательном процессе, представляют собой хорошо отлаженную машину, похожую на ту, что часто действует в государствах с парламентарной формой правления при принадлежности парламентского большинства, правительства и его главы к одной и той же политической силе. Но эта машинизация в российском случае имеет совершенно определённую специфику. Как бы то ни было, тень социального протеста ложится в данном случае и на Президента, ведь именно он является окончательным «легитиматором» нового закона - в отличие, например, от США, без его подписи закон не имеет юридической силы и не вступает в действие.

Исходя из изложенного, приходится отвергнуть и гипотезу, согласно которой представители Российской Федерации введены в

79 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

состав Совета Федерации для того, чтобы улучшить качество законодательной работы, главным образом в сфере рассмотрения и анализа принятых Государственной Думой законодательных актов. Статус Президента РФ и уже имеющиеся у него формальные и неформальные способы воздействия на верхнюю палату парламента позволяют ему достаточно эффективно влиять на законодательный процесс с целью торможения законов, качество которых вызывает серьёзные сомнения. Этих средств вполне достаточно, однако они практически не используются.

5. Заключение

При обсуждении проекта закона о представителях Российской Федерации в Совете Федерации заместитель главы думского Комитета по конституционному законодательству Д. Ф. Вяткин заявил следующее: «И третье, о чём необходимо сказать, — это о повышении авторитета и Совета Федерации, и парламента в целом, в том числе и нашего с вами авторитета, в случае если в Совете Федерации начнут работу представители президента, люди, как уже неоднократно здесь говорили и я, и мои коллеги, авторитетные, умудрённые опытом, имеющие заслуги, готовые достойно представлять, с одной стороны, президента, с другой стороны, всех наших граждан в высшем законодательном органе Российской Федерации — в Совете Федерации»80. Вполне вероятно, что именно эту цель и преследовали инициаторы принятия конституционной поправки о представителях Российской Федерации в Совете Федерации, однако о ней ничего не было сказано в обосновании к проекту закона. Но даже если это и так, то почему нельзя было, во-первых, чётко указать на это, во-вторых, объяснить, почему для её реализации подходит именно это средство? Конституционный Суд фактически возвёл в конституционный принцип необходимость надлежащего обоснования принятия законодательных актов: «.само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей,

80 Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 13 мая 2014 года. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/ 4078/ (дата обращения: 07.11.2016).

прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя»81. К сожалению, приходится констатировать, что проведённый в предложенном исследовании анализ не смог выявить каких-либо ясно сформулированных целей принятия этой конституционной поправки и, естественно, обоснования достижения целей соответствующими средствами. Видимо, из-за этого до сих пор и нет законопроектов, которые предлагали бы соответствующие изменения в закон о порядке формирования Совета Федерации. На данный момент возможность назначения представителей Российской Федерации в Совет Федерации выглядит лишь как своеобразный «подарок» Президенту. Но вряд ли подобные «подарки», да ещё в форме изменения текста Конституции, следует считать типичным явлением для демократического государства.

Даже поддерживаемый президентским авторитетом, Совет Федерации вряд ли сможет преодолеть свою институциональную слабость, ведь для этого необходимы содержательные изменения его места в конституционной конструкции публичной власти. Более того, «сияние» президентского авторитета может превратиться в губительное «излучение», когда сенаторы, скованные воздействием фигуры главы государства, будут просто-напросто автоматически одобрять все законы, перекладывая функцию по их фильтрации на самого Президента, использовать этот авторитет как прикрытие для своих спорных решений. Это не только окончательно сдвинет центр принятия законодательных решений в сторону института Президента, но и может негативно сказаться на нём. Нагружая и даже перегружая Президента всё большими полномочиями, законодатель и правоприменитель одновременно возлагают на него всё

81 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 года № 9-П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.

большую ответственность. А эта «сверхответственность» однажды может просто надломить и личность, и сам институт, дискредитируя их обоих. Распределение же ответственности за принятие важнейших политико-правовых решений между высшими органами государственной власти помогает снизить риски спорных шагов и поддерживать баланс различных общественных интересов. Однако это предполагает наличие нескольких политических центров, а в этом плане у российской политической системы пока получается немного. Её монолитность и машинизация, проявившиеся в том числе и в принятии фактически необъяснённой поправки к Конституции, несут в себе и негативный элемент, а именно возможное отсутствие реакции либо неправильный выбор в изменившихся общественно-политических и социально-экономических условиях. Поэтому нужно помнить, что основы стабильности общества и государства всё-таки лежат, скорее, не в упрощённой монолитности и машинизации, а в понимании, диалоге и готовности к разумным и адекватным компромиссам.

Библиографическое описание: Заикин С. Незаметная конституционная поправка, или Зачем нужны представители федерации в Совете Федерации России // Сравнительное конституционное обозрение. № 6 (115). С. 21—47.

An inconspicuous constitutional amendment or What the representatives of Federation in the Council of the Federation of Russia are for

Sergey Zaikin

Lecturer, Constitutional and Municipal Law Chair, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) (e-mail: istoriograf@mail.ru).

Abstract

In July 2014 a new amendment was included in the Constitution of the Russian Federation: a new category of senators was installed in the Federation Council - the representatives of the Russian Federation. But from that time everybody "forget" about it - there are no any bills on criteria applied to these members of the Federation Council, on the procedure details how the President of the Russian Federation appoints them. Trying to understand the reasons and sense of installation of the representatives of the Russian Federation in the context of the place of the Federation Council in the constitutional scheme, the author states that there is very hard to find adequate, rational or practical explanation. At the same time the institute of such representatives seems to be very logical in the mechanism of legitimation of any political and legal decisions in the context of the current political situation in

Russia. The first chapter of the article is devoted to the process of introduction and adopting the constitutional amendment mentioned above. The second chapter deals with certain "specific"authorities of Russian Federation Council and its authorities which are not mentioned in the Constitution in order to show the weak position of the Russian upper house. In the third chapter the transformations of the formation of the Federation Council are analyzed and the problem of appointed senators is discussed. The main idea of the forth chapter is the following: the more Federation Council approves any laws the more social protests take place because of the poor quality or controversy of these laws. In conclusion author warns that building the monolith system of making state power decisions and overloading the President by more and more new authorities can lead to unpredictable consequences to the Russian political and legal systems.

Keywords

Constitutional amendments; Federation Council; representatives of the Russian Federation; grounding of constitutional amendment; subjects of Federation; members of Federation Council; legislative procedure; President.

Citation

Zaikin S. (2016) Nezametnaya konstitutsionnaya popravka, ili Zachem nuzh-ny predstaviteli federatsii v Sovete Federatsii Rossii [An inconspicuous constitutional amendment or What the representatives of Federation in The Council of the Federation of Russia are for]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 21-47. (In Russian).

References

Bevzenko R. S. (2016) Operatsiya "Lipovye bumazhki": kakie pravovye prob-lemy vskrylis' v khode snosa moskovskikh samovol'nykh postroek [Operation "Fake papers": what legal problems were enlightened during the demolition of Moscow unauthorized buildings]. Zakon.ru, 27 February. Available at: https://zakon.ru/blog/2016/02/27/operaciya_lipovye_

bumazhki__kakie_pravovye_problemy_vskrylis_v_hode_snosa_

moskovskih_samovolnyh_post (accessed 07.11.2016). (In Russian). Bulakov O. N. (2004) Sovet Federatsii v sisteme gosudarstvennoy vlasti Ros-siyskoy Federatsii: dis. ... d-ra yurid. nauk [The Federation Council in the system of the bodies of state power of the Russian Federation: Dr. law sci. diss.], Moscow. (In Russian). Dmitriev Y. A., Nikolaev A. M. (2002) Sistema gosudarstvennoy vlasti v Rossii i v mire: istoriko-pravovaya retrospektiva [The system of the state power in Russia and in the world: historical and legal perspective], Moscow: OOO «Profobrazovanie». (In Russian). Fedosov P I. (2003) Glava 2. Federal'nyy zakon o poryadke formirovaniya Soveta Federatsii ot 5 avgusta 2000 goda. 2.1. Izmenenie poryadka formirovaniya Soveta Federatsii v kontekste evolutsii politicheskogo rezhima v 1993-1999 godakh [Chapter 2. Federal law on the procedure of formation of Federal Council on 5 August 2000. 2.1. The changing of the procedure of formation of Federal Council in the context of political regime evolution]. In: Smirnyagin L. V. (ed.) Sovet Federatsii: evolutsiya statusa i funktsiy [The Council of the Federation: evolution of status and functions], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 67-78. (In Russian).

Grankin I. V. (2005) Konstitutsionno-pravovoe regulirovanie formirovaniya palat Federal'nogo Sobraniya RF i puti ego sovershenstvovaniya [The constitutional-legal regulation of formation of Federal Assembly of the Russian Federation and ways of its perfection]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 8, pp. 23-31. (In Russian). Grobman E., Samokhina S. (2016) Bor'bu Iriny Yarovoy s terrorizmom pod-vergli kritike [The Irina Yarovaya's fight against terrorism was criticized].

Kommersant, no. 82, 13 May. Available at: http://kommersant.ru/ doc/2984588 (accessed 07.11.2016)

Kazakova A. A. Sovet Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii: konstitutsionno-pravovye osnovy formirovaniya i deyatel'nosti: dis. ... kand. yurid. nauk [The Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation: constitutional law grounds of formation and activity: Cand. law sci. diss.], Moscow, 2009. (In Russian).

Kolyushin E. I. (2006) Puti reformirovaniya Soveta Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii [Ways of reforming of Federal Council of Federal Assembly of the Russian Federation]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, no. 4, pp. 7-14. (In Russian).

Konyukhova I. A. (2004) Dvukhpalatnost' kak printsip organizatsii natsi-onal'nykh parlamentov: opyt Rossii i mirovaya praktika [Bicameralism as a principle of organization of national parliaments: experience of Russia and worldwide practice]. Zhurnalrossiyskogoprava, no. 1, pp. 109-120. (In Russian).

Medushevskiy A. N. (2003) Glava 6. Sovet Federatsii v rossiyskoy sisteme razdeleniya vlastey. 6.3. Perspektivnye tendentsii razvitiya Soveta Feder-atsii [Chater 6. Federation Council in Russian system of separation of powers. 6.3. Perspective tendencies of Federation Council's development]. In: Smirnyagin L. V. (ed.) Sovet Federatsii: evolutsiya statusa i funktsiy [The Council of the Federation: evolution of status and functions], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 411-431. (In Russian).

Paramonov A. R. (2003) Glava 5. Zakonodatel'naya deyatel'nost' Soveta Federatsii. 5.1. Rassmotrenie Sovetom Federatsii prinyatykh Gosudarst-vennoy Dumoy zakonov [Chapter 5. The legislative activity of Federation Council. 5.1. The process of Federal Council's approval of the laws adopted by the State Duma]. In: Smirnyagin L. V. (ed.) Sovet Federatsii: evolutsiya statusa i funktsiy [The Council of the Federation: evolution of status and functions], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 292-305. (In Russian).

Remington T. (2003). Glava 7. Sovet Federatsii v sravnitel'noy perspektive. 7.1. Dvukhpalatnyy parlament i predstavitel'naya demokratiya [Chapter 7. The Council of the Federation in comparative perspective. 7.1. The bicameral parliament and representative democracy]. In: Smirnyagin L. V. (ed.) Sovet Federatsii: evolutsiya statusa i funktsiy [The Council of the Federation: evolution of status and functions], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 432-443. (In Russian).

Sadovnikova G. D. (2003) Nekotorye napravleniya razvitiya institutov rossiyskogo parlamentarizma [Some directions of development of the Russian parlamentarizm institutions]. In: Avak'yan S. A. (ed.) Parlamentskie protsedury: problemy Rossii i zarubezhnyy opyt: Materialy nauchnoy kon-ferentsii, Moscow, 21-23 March 2002 [Parliament Procedures: problems of Russia and foreign experience: Materials of scientific conference], Moscow: Moscow State University, pp. 74-79. (In Russian)

Sivkova A. (2014) "Est' Putin - est' Rossia, net Putina - net Rossii" ["If there is Putin, there is Russia, if there is no Putin, there is no Russia"]. Izvestiya, 22 October. Available at: http://izvestia.ru/news/578379 (accessed 07.11.2016). (In Russian).

Tasalov F. A. (2011) "Palata-nevidimka" v XXI veke: vozmozhno li re-formirovanie Soveta Federatsii? ["The invisible house" in XXI century: is it possible to reform the Federation Council?]. SravniteFnoe konstitutsi-onnoe obozrenie, no. 1, pp. 33-46. (In Russian).

Troitskaya A. A. (2013) Glava 5. Printsip federalizma [Chapter 5. The principle of federalism]. In: Medushevskiy A. N. (ed.) Osnovy konstitutsionnogo stroya Rossii: dvadtsat' let razvitiya [The grounds of constitutional order of Russia: twenty years of development], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 123-157. (In Russian).

Zaikin S. S. (2014) Vysshiy Arbitrazhnyy Sud: dannye udaleny. Chast' 1. Mol-chanie i soglasie [The Supreme Arbitration Court: data deleted. Part 1. Silence and consent]. SravniteFnoe konstitutsionnoe obozrenie, no. 3, pp. 54-71. (In Russian).

Zaslavskiy S. E. (2003) Glava 3. Chleny Soveta Federatsii. 3.1. Formirovanie Federatsii [Chapter 3. Members of Federal Council. 3.1. The formation of Federal Council]. In: Smirnyagin L. V. (ed.) Sovet Federatsii: evolutsiya statusa i funktsiy [The Council of the Federation: evolution of status and functions], Moscow: Institute for Law and Public Policy, pp. 124-145. (In Russian).

(2016) Protiv lyudey, a ne protiv terroristov [Against people, but not against terrorists]. Meduza, 13 May. Available at: https://meduza.io/ feature/2016/05/13/protiv-lyudey-a-ne-protiv-terroristov (accessed 07.11.2016). (In Russian).

(2016) V rossiyskikh gorodakh proshli aktsii protiv antiterroristicheskogo "paketa Yarovoy" [Public meetings against the anti-terrorists' "Yaro-vaya's bills"took place in Russian towns]. NewsRU.com, 26 July. Available at: http://www.newsru.com/russia/26jul2016/mitings.html (accessed 07.11.2016). (In Russian).