CC BY
32«Палата-невидимка» в XXI веке: возможно ли реформирование Совета Федерации?
Филипп Тасалов
В центре внимания автора статьи - процесс политической эволюции Совета Федерации, прежде всего в 1990-е годы. В статье использованы источники, ранее широко не представленные в научном обороте, на основе исследования литературы изложен широкий спектр мнений по вопросу о роли верхней палаты российского парламента в политической системе и способах ее формирования. Анализируя деятельность Совета Федерации и его роль как в 1990-е годы, так и сейчас, автор приходит к интересным выводам.
^ Российский парламентаризм; бикамерализм; порядок формирования Совета Федерации; Совет Федерации в 1990-е годы
Введение
Совет Федерации занимает особое место в системе российского парламентаризма, в том числе и в силу того, что многие россияне не понимают, зачем он существует и для чего нужен. В постсоветский период неоднократно предпринимались попытки реформирования Совета Федерации, направленные на повышение или, наоборот, снижение политической роли данного государственного органа власти. В литературе отмечается отсутствие научных исследований, посвященных сугубо Совету Федерации, не прекращается и общественная дискуссия о необходимости «палаты регионов» и о перспективах ее развития, что свидетельствует об актуальности исследования вопросов о формировании верхней палаты и ее роли в системе сдержек и противовесов в исторической ретроспективе.
С момента своего создания Совет Федерации реформировался четыре раза: менялся порядок его формирования, состав, эволюционировала и законодательная техника российского парламента в целом. Естественно, что при каждой трансформации, так или иначе затрагивавшей Совет Федерации, начина-
лось если не противостояние, то, по крайней мере, борьба политических сил за тот или иной итог реформирования. Политическая борьба разворачивалась вокруг Совета Федерации с самого начала его становления, еще до принятия Конституции РФ. Это, в свою очередь, позволяет говорить о наличии различных политических подходов и научных концепций в отношении Совета Федерации, среди которых можно выделить несколько важнейших проблем:
1) отношения «центр—регионы»;
2) столкновение различных политических сил в Государственной Думе по вопросам, касающимся Совета Федерации;
3) изменения президентской позиции по вопросам, связанным с Советом Федерации.
На первом этапе своего становления и развития (1991 — 1993) Совет Федерации был объектом политической борьбы между федеральными властями и регионами: в проектах Конституции, в интервью, в статьях выдвигались самые разнообразные точки зрения по вопросу будущего Совета Федерации.
На втором этапе, в период работы Совета Федерации первого созыва (1994—1995), шла заслуживающая отдельного внимания
политическая борьба в Государственной Думе — по вопросам нового порядка формирования Совета Федерации, а также роли президентского влияния на российский парламент в рассматриваемый период.
Наконец, на третьем этапе существования Совета Федерации — в период второго созыва (1996—2000) — предпринимались попытки изменить порядок формирования верхней палаты, продолжалась общественная дискуссия по данному вопросу.
Конституционные проекты 1991-1993 годов: каким быть Совету Федерации?
Возникновению Совета Федерации и определению порядка его формирования предшествовала острая политическая борьба в российском парламенте, избранном в 1990 году. Сначала эта борьба развивалась вокруг работы над проектом Конституции РФ, затем — когда осенью 1993 года обострился политический кризис — вокруг фигуры Президента РФ и его полномочий. Это, в свою очередь, заставило руководство страны по-новому подойти к решению проблемы представительства регионов и национальностей в парламенте.
Началом истории Совета Федерации можно считать принятие Закона СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» 1990 года. Закон предусматривал внесение дополнений в действовавшую Конституцию СССР: учреждался новый институт — Совет Федерации, в который по должности входили руководители союзных республик и Президент СССР. Задачами Совета Федерации СССР являлись: координация национальной политики, урегулирование конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях и ряд других посреднических функций (ст. 127.4 Конституции СССР)2.
На уровне РСФСР аналогичная структура появилась в 1991 году: постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение ««О Совете Федерации РСФСР»3. В Положении указывалось, что Совет Федерации РСФСР — координационный орган, состоящий из Председателя Верховного Совета РСФСР, Председателей Верховных Советов
республик, входящих в состав РСФСР, председателей Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских советов народных депутатов. Состав Совета Федерации РСФСР был существенно расширен по сравнению с составом Советом Федерации СССР; более того, в Положении было указано, что в задачи Совета Федерации РСФСР входит установление и развитие федеративных отношений, обеспечение участия субъектов Федерации в реализации конституционных положений о национально-государственном устройстве РСФСР4. Совет Федерации РСФСР трижды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года, 23 января и 20 марта 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.
Можно утверждать, что Совет Федерации РСФСР, созданный по образцу союзного Совета Федерации, существовал рядом с парламентом и представлял, в первую очередь, институты исполнительной власти — эта тенденция, наметившаяся уже в 1991 году, особенно ярко проявилась после 1995 года.
В проектах Конституции, обсуждавшихся на протяжении рассматриваемого периода (проект Конституционной комиссии образца осени 1990 года, проекты специалистов Президента, Российского движения демократических реформ 1992 года и др.), речь шла о равном либо зависящем от количества населения представительстве субъектов Федерации в парламенте. Конституционная комиссия выступила за равное представительство субъектов, что получило свое воплощение в конституционно-правовой норме: «Федеральное Собрание состоит из депутатов, избираемых сроком на четыре года по норме два депутата от каждой республики, края, области, автономной области, а также по одному депутату от автономного округа» (ч. 3 ст. 87)5.
Депутатская фракция «Суверенитет и равенство», Подкомиссия по проблемам развития республик и руководства самих республик оценили принятое Конституционной комиссией решение как нарушающее баланс интересов всех субъектов Федерации и предложили определять квоту представительства каждого из субъектов Федерации по отдельному закону, а не по Конституции, с учетом того, что «представителям республик в составе Российской Федерации, автономных
областей и округов должно быть предоставлено не менее половины мест в Федеральном Собрании»6, а не два мандата для каждого субъекта Российской Федерации.
Политическая борьба за представительство в парламенте продолжилась на базе Совета глав республик и Совета глав администраций — консультативных структур, ставших, по мнению Л. В. Смирнягина, основой для будущего Совета Федерации7. Совет глав республик был учрежден Распоряжением Президента РФ от 23 октября 1992 года8 и состоял из высших должностных лиц республик; Совет глав администраций появился на основании Указа Президента РФ от 22 февраля 1993 года «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации»9. В обеих структурах председателем являлся Президент РФ, чем не замедлило воспользоваться республиканское руководство: 9 марта 1993 года на встрече с Б. Н. Ельциным представители Совета республик предложили приостановить деятельность Конституционной комиссии, обвиняя ее в том, что она «фактически узурпировала работу над проектом новой Конституции России»10. Это, в свою очередь, означало, что Совет глав республик и Совет глав администраций не просто выполняли консультативную функцию, а играли активную политическую роль в противостоянии Президента и парламента. В подтверждение этого можно добавить, что текст президентского проекта Конституции был обнародован 29 апреля 1993 года в Кремле, на совещании руководителей республик, глав администраций субъектов Российской Федерации, как отмечает О. Г. Румянцев, «по сути дела, на заседании Совета Федерации»11.
Изначально президентский проект предусматривал формирование Совета Федерации путем выборов — по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации, при этом предполагалось дополнительно избирать депутатов от республик, автономных областей и автономных округов с тем, чтобы их представители составляли не менее половины членов Совета Федерации12. Однако уже 12 июля 1993 года, в обнародованном на пленарном заседании Конституционного совещания в Кремле, доработанном проекте Конституции какие-либо квоты для республик в Совете Федерации отсутствовали. При этом появи-
лись новые положения об одинаковом сроке легислатуры обеих палат парламента (четыре года), а члены палат получили одинаковый правовой статус: согласно статье 96 проекта, «депутатом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах»13. Аналогичные положения содержал и проект Конституционной комиссии.
Таким образом, оба проекта недвусмысленно отказывали республикам в возможности получить большинство мандатов в Совете Федерации и предполагали выборный, демократический способ формирования верхней палаты парламента, не делая различий в статусе депутатов обеих палат.
Продолжавшееся противостояние Президента РФ и парламента, раздвоение конституционного процесса в стране, обусловленное существованием двух проектов Основного закона, отразились и на вопросе о Совете Федерации. На совещании Совета глав республик и руководителей региональных и межрегиональных ассоциаций России в г. Петрозаводске 13 августа 1993 года была одобрена идея создания Совета Федерации — в качестве одного из способов выхода из политического кризиса и усиления позиций Б. Н. Ельцина. Решение Совета глав республик в составе Российской Федерации указывало на необходимость того, чтобы «рекомендовать Президенту Российской Федерации образовать Совет Федерации Российской Федерации как консультативно-совещательный орган из руководителей представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти...»14. Будущий Совет Федерации мыслился президентской командой как противовес парламенту — или даже как его «легальная» замена15.
Позиция президентской стороны по вопросу о будущем Совета Федерации не нашла поддержки ни у республиканского руководства, ни у Верховного Совета РФ. Представители республик заявили о нецелесообразности создания Совета Федерации и выступили за возобновление деятельности Совета Федерации РСФСР. Руководство Верховного Совета в лице Ю. М. Воронина высказалось более категорично, заявив, что «созданием Совета Федерации делается попытка в скры-
той форме подменить деятельность Верховного Совета Российской Федерации...»16.
События сентября-октября 1993 года подвели итоговую черту в дискуссиях о будущем Совета Федерации. Формулировка части 2 статьи 95 действующей Конституции РФ появилась не сразу, о чем свидетельствует следующая хронология событий:
— 21 сентября 1993 года Указом Президента РФ Совет Федерации наделяется функциями палаты Федерального Собрания, а в его состав, согласно Положению «О федеральных органах власти на переходный период», должны были войти председатели законодательных органов власти и руководители регионов на период до истечения срока полномочий Съезда народных депутатов;
— 7 октября 1993 года Президент РФ своим указом утверждает процедуру назначения и освобождения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
— 11 октября 1993 года порядок формирования палаты вновь изменяется: подписанный Б. Н. Ельциным новый указ предусматривает процедуру выборов Совета Федерации — по два депутата от субъекта Российской Федерации на основе мажоритарной системы двухмандатных округов;
— по состоянию на 30 октября 1993 года проект Конституции предусматривает, что Совет Федерации состоит из выборных депутатов.
Однако уже 8 ноября 1993 года в тексте проекта появились принципиальные изменения: говорилось о депутатах Государственной Думы и членах Совета Федерации, о выборах депутатов и о формировании Совета Федерации.
Причины, по которым была принята действующая формулировка части 2 статьи 95 Конституции РФ, трактуются исследователями по-разному. Так, С. А. Авакьян считает, что решение о выборности первого состава Совета Федерации было принято Президентом РФ с учетом того, что руководство республик и председатели законодательных собраний регионов могут и не поддержать политику федеральных властей, а через выборы можно было бы добиться лояльности первого состава Совета Федерации17. В. Л. Шейнис полагает, что Б. Н. Ельцин сам внес изменения в проект Конституции, добавив в часть 2
статьи 95 Конституции формулировку о том, что в Совет Федерации входят представители законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов. Тогда же, по мнению В. Л. Шейниса, появилась норма и в переходных положениях, устанавливающая, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе18.
Столь частая смена проектов будущего Совета Федерации в условиях политического кризиса позволяет сделать вывод о том, что вопросы компетенции, порядка формирования и в целом будущего Совета Федерации являлись предметом политической борьбы между Президентом РФ, Верховным Советом РФ и руководствами регионов. К чему бы привела эта борьба, если бы не события 3—4 октября 1993 года в Москве, сказать сложно, поскольку позиция как федеральных властей, так и регионов по вопросу о Совете Федерации постоянно менялась в зависимости от развития политического противостояния. Безусловно, авторы президентского проекта Конституции рассматривали будущую конструкцию верхней палаты с точки зрения президентской власти, заинтересованной если и не в абсолютно лояльном Совете Федерации, то, по крайней мере, в Совете Федерации как посреднике в возможных конфликтах между Государственной Думой и Президентом РФ19.
Совет Федерации первого созыва (1993-1995)
Проблема формирования Совета Федерации: от избрания к замещению по должности
Согласно Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95). В заключительных и переходных положениях Конституции было закреплено, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, и первый состав Совета Федерации избирается сроком на два года. Избранный в 1993 году первый созыв Совета Федерации сам оказался в «переходном положении», так как было ясно, что через два года понадобит-
ся новый порядок формирования верхней палаты.
Отсутствие в Конституции РФ механизма формирования верхней палаты парламента обусловило появление различных законопроектов и, соответственно, предопределило политическое противостояние по вопросу оптимальной модели формирования Совета Федерации в 1994—1995 годах. Парламентская дискуссия развернулась вокруг двух моделей формирования Совета Федерации: делегирование (то есть фактически назначение представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Совет Федерации) либо избрание с различными вариациями. Весной 1995 года в Государственную Думу был внесен целый ряд законопроектов по вопросу формирования Совета Федерации. 19 апреля 1995 года был внесен президентский законопроект, вызвавший бурное обсуждение на пленарном заседании Госдумы 21 апреля. Законопроект предусматривал делегирование представителей законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации: представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием из числа депутатов регионального парламента, а представитель от исполнительного органа должен был просто назначаться высшим должностным лицом данного субъекта Российской Федерации. Срок полномочий члена Совета Федерации был равен сроку полномочий избравшего (назначившего) его органа (лица), но не мог превышать пяти лет. По словам А. М. Яковлева, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, он, «может быть, тоже склонился к тому, чтобы выбирать членов Совета Федерации среди населения — так, как это делается, например, в Соединенных Штатах». При этом он сам добавил к сказанному: «Но именно рамки Конституции диктуют те обстоятельства, о которых я Вам доложил»20. Достаточно странная формулировка, если учесть, что Конституция РФ, как уже говорилось, не устанавливает требования в виде назначения членов Совета Федерации.
Другой законопроект — внесенный депутатом М. А. Митюковым — был достаточно лаконичен и предусматривал простое совмещение должности председателя законодательного собрания субъекта Российской
Федерации и главы исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации с членством в Совете Федерации21.
Наконец, на заседании Государственной Думы В. Б. Исаковым был представлен законопроект, согласованный комитетами по законодательству Государственной Думы и Совета Федерации и инициированный фракцией «Яблоко». Предусматривалось, что изначально, как и заложено в Конституции, кандидаты на должность члена Совета Федерации будут выдвигаться от представительных и исполнительных органов государственной власти. При этом кандидаты от законодательного органа выдвигались депутатами путем тайного голосования (ст. 30 законопроекта), а кандидаты от исполнительного органа — на совещании исполнительных органов государственной власти субъектов путем тайного голосования, причем каждый орган государственной власти был обязан выдвинуть не менее двух кандидатур (ст. 5, 29 законопроекта). Затем гражданам предлагалось голосовать по соответствующим кандидатурам, после чего кандидаты становились бы членами Совета Федерации на четыре года22.
На представленный В. Б. Исаковым законопроект 3 июля 1995 года поступило заключение независимых экспертов — специалистов в области конституционного права — И. А. Алебастровой и Б. А. Страшуна. В своем заключении эксперты утверждали, что, во-первых, термин «формирование» применительно к процедуре образования Совета Федерации не исключает прямые выборы. Во-вторых, важнейший конституционный принцип народовластия позволяет говорить о необходимости утверждения назначения или избрания сенатора народным голосованием. Наконец, в-третьих, Совет Федерации является палатой федерального парламента (ст. 94, 95 Конституции РФ), а палата, в свою очередь — представительный орган, основанный на выборном начале23.
Как отмечает И. Г. Шаблинский, «реакция на закон со стороны некоммунистической части Думы и региональных властей оказалась вялой. Точный смысл конституционной нормы мало кого интересовал, кроме специалистов, а также Президента РФ, который, усмотрев в законе угрозу всей конституционной модели, отклонил его». Мотивируя свое решение, Президент РФ в письме от 11 авгу-
ста на имя И. П. Рыбкина пояснил, что порядок формирования Совета Федерации противоречит части 2 статьи 95 и части 2 статьи 96 Конституции РФ, так как если закон будет одобрен, то «в Совет Федерации будут входить не представители органов государственной власти, а представители населения субъекта Российской Федерации. Предлагаемый порядок выборов означает изменение конституционного статуса Совета Федерации»24. Вето Президента РФ палатам российского парламента преодолеть не удалось.
Возможность оставить российский парламент без верхней палаты и поставить под вопрос выборы в Государственную Думу послужили надежными инструментами давления на парламент со стороны Президента РФ. На заседании Государственной Думы 11 октября 1993 года депутатам был представлен президентский проект, аналогичный законопроекту, который А. М. Яковлев представлял еще весной. В. Б. Исаков, автор альтернативного демократического проекта, в своем выступлении неожиданно высказался в поддержку законопроекта Президента РФ, хотя и подчеркнул, что «принятие президентского варианта закона о формировании Совета Федерации путем делегирования — это шаг назад в развитии российского парламентаризма»25. На вопрос о том, почему было принято именно такое решение, ответил сам В. Б. Исаков: «.перспектива оказаться вообще без верхней палаты и обесценить выборы в Государственную Думу, обессмыслить вообще Федеральное Собрание — это еще худший вариант»26.
Естественно, что президентский законопроект не нашел поддержки у депутатов Совета Федерации, что вынудило Государственную Думу РФ преодолеть несогласие верхней палаты и направить законопроект Президенту РФ. Однако Б. Н. Ельцин отклонил и этот законопроект, мотивируя свое решение нарушением парламентариями процедурных норм при принятии законопроекта. В итоге окончательным вариантом стал ««закон Чилингаро-ва», принятый в последние дни полномочий парламента первого созыва и предполагавший простое совмещение статуса члена Совета Федерации с должностью главы исполнительного и законодательного органа субъекта Российской Федерации. Нетрудно заметить совпадение принятого закона с законо-
проектом, внесенным М. А. Митюковым еще весной 1995 года. Подытожил парламентскую дискуссию В. В. Жириновский, заявив: «Если мы будем вот так сейчас мучить этот закон о формировании верхней палаты, то мы будем выглядеть, как гермафродиты или же как, ну не знаю, инвалиды»27.
Думается, что возможность повторения кризиса осени 1993 года и, следовательно, возможность формирования Совета Федерации указом Президента РФ или функционирования парламента без верхней палаты стали последними весомыми аргументами президентской стороны в борьбе за новый закон. Новый порядок формирования верхней палаты не положил конец дискуссии по поводу поиска эффективной, законной модели формирования Совета Федерации. При прогнозируемой поддержке закона региональными властями (о чем красноречиво свидетельствуют документы, приводимые И. Г. Шаблинским28), он встретил неоднозначную оценку со стороны экспертного сообщества. Основными упреками в адрес нового порядка формирования Совета Федерации были усиление роли аппарата верхней палаты, нарушение принципа разделения властей и в итоге — низкая эффективность работы Совета Федерации. На усиление роли аппарата верхней палаты указывают Е. Б. Мизулина, В. Л. Шейнис, А. А. Казакова; С. В. Быков, И. В. Гранкин особо подчеркивают, что закон не соответствует принципу разделения властей; Г. Н. Селезнев, занимавший во время принятия закона должность Председателя Государственной Думы, оценил его как «самый неудачный из трех законопроектов о Совете Федерации»29.
На эти аргументы сторонники простого совмещения мандатов отвечали, что принцип разделения властей не нарушается, так как совмещение мандатов происходит на федеральном уровне; выбирая губернаторов, население якобы «доверяет» высшим должностным лицам регионов быть их представителями и в Совете Федерации. В отношении неэффективности деятельности Совета Федерации защитники нового закона утверждали, что сама законодательная деятельность верхней палаты носит «периодический характер»30.
М. А. Краснов и И. Г. Шаблинский полагали, что, несмотря на краткосрочное пребывание сенаторов на пленарных заседаниях
палаты, членам Совета Федерации «обычно хватало отпущенного времени, чтобы акцентировать внимание на наиболее важных положениях законопроектов». В обоснование своей позиции упомянутые авторы приводят тезис о том, что в 1996—2000 годах Совет Федерации отклонял примерно каждый шестой закон, принятый Государственной Ду-
мой31.
Политические вопросы на рассмотрении Совета Федерации первого созыва
В 1994—1995 годах Совет Федерации рассматривал довольно большое количество политических проблем, лежавших в правовой, экономической, социальной плоскостях жизни российского общества. По нашему мнению, наиболее конфликтными, привлекавшими к себе большое общественное внимание вопросами, стоявшими в политической повестке дня Совета Федерации первого созыва и имевшими непосредственное отношение к функциональной роли Совета Федерации в системе власти, были вопросы о Чеченской Республике и Генеральном прокуроре РФ.
В феврале 1994 года Б. Н. Ельцин принял решение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ А. И. Казанника и представил на утверждение Совету Федерации новую кандидатуру — А. Н. Ильюшенко. Спустя несколько дней Президент РФ подписал новый указ, который отменял пункт о представлении на утверждение новой кандидатуры Генерального прокурора РФ, обосновывая это тем, что Генеральный прокурор РФ был назначен еще до принятия Конституции РФ. Однако Совет Федерации предложил направить официальное представление об отставке Генерального прокурора РФ и вскоре принял решение об отстранении А. И. Казанника от должности, с учетом его заявления об отставке. Исполняющим обязанности Генерального прокурора РФ стал А. Н. Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации, несмотря на письмо Б. Н. Ельцина на имя В. Ф. Шумейко от 12 марта 1994 года, утверждать отказался.
Поводом к отставке А. И. Казанника стало исполнение Генеральным прокурором РФ Постановления Государственной Думы ««Об объявлении политической и экономической амнистии» от 23 февраля 1994 го-
да. Постановление предусматривало немедленное прекращение уголовных дел в отношении лиц, участвовавших в Государственном комитете по чрезвычайному положению 19—21 августа 1991 года, а также лиц, принявших участие в событиях 21 сентября — 4 октября 1993 года в Москве, независимо от квалификации их действий по статьям Уголовного кодекса РСФСР. Амнистия политических противников Б. Н. Ельцина в конфликте 1993 года показала, что Генеральный прокурор РФ действует строго в соответствии с законом, а не руководствуется политической целесообразностью, что вызвало крайне отрицательную реакцию президентской стороны.
В своем выступлении на заседании Совета Федерации 6 апреля 1994 года А. И. Ка-занник открыто заявил, что после издания Постановления Государственной Думы об амнистии он получил «письменное указание Президента о том, чтобы не проводить амнистию, чтобы никого не освобождать из Лефортово, из 4-го следственного изолятора»32. Охарактеризовав резолюцию Президента РФ как незаконную, а также учитывая то, что Генеральный прокурор РФ был назначен на должность Указом Президента РФ № 1400, а не Советом Федерации, А. И. Казанник обратился с заявлением об отставке.
Если бы А. И. Казанник отказался подавать в отставку, опираясь на Совет Федерации и нормативные положения части 1 статьи 102 Конституции РФ, устанавливающей прерогативу Совета Федерации по назначению и освобождению от должности Генерального прокурора РФ, то формально юридически именно А. И. Казанник оставался бы Генеральным прокурором России. Правда, тогда бы сложилась парадоксальная ситуация, при которой в стране было бы два Генеральных прокурора — один «настоящий», в лице А. И. Казанника, а другой — исполняющий обязанности, А. Н. Ильюшенко. Более того, Указ № 1400, на который ссылался А. И. Казанник в обоснование полномочия Президента РФ отправить его в отставку в обход Совета Федерации, предусматривал, что «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации и ему подотчетен впредь до начала работы вновь избранного Федерального Собрания Российской Федерации»
(п. 13), что свидетельствовало о незаконности действий Б. Н. Ельцина.
Таким образом, в противостоянии Президента РФ и Генерального прокурора РФ ключевую роль сыграли личные качества последнего, посчитавшего невозможным для себя исполнять незаконные поручения Президента РФ. Случай для истории 1990-х годов уникальный.
В течение года Совет Федерации не утверждал в должности А. Н. Ильюшенко. Мотивы такой жесткой позиции были продиктованы двумя составляющими: профессионализмом кандидата и его моральными качествами. Заслушав биографию президентской креатуры, депутаты в своих вопросах и выступлениях справедливо указывали на фактическое отсутствие опыта работы у кандидата до назначения в Контрольное управление Администрации Президента (депутат В. Н. Сер-геенков и др.).
Принципиальная позиция Совета Федерации по кандидатуре А. Н. Ильюшенко повлияла на решение Президента РФ о внесении осенью 1995 года на утверждение Совета Федерации новой кандидатуры — Ю. И. Скуратова. На заседании Совета Федерации 24 октября 1995 года кандидатура Ю. И. Скуратова была поддержана, и 26 октября новый Генеральный прокурор РФ приступил к исполнению своих профессиональных полномочий.
Другой острой политической проблемой на повестке дня в 1994—1996 годы стал чеченский вопрос. Противостояние между руководством Чеченской Республики и федеральными властями, разумеется, началось не в 1994 году. Еще в 1991 году, при попустительстве Б. Н. Ельцина, к власти пришел Д. Дудаев, отказавшийся впоследствии играть роль послушного проводника федеральной политики в республике. Тогда же, на втором Общенациональном конгрессе чеченского народа, было принято решение, означавшее официальное отделение Чеченской Республики от России: было провозглашено, что Чечня не входит в состав СССР и РСФСР. Парадоксальность ситуации заключается не только в том, что федеральный центр проигнорировал открытый сепаратизм Чечни, но и в том, что он продолжал осуществлять финансирование республики: только в 1992 году Чечня получила в виде дотаций из
федерального центра 4 млрд руб., хотя сама республика уже давно не перечисляла никаких налогов в федеральный центр33.
Среди причин чеченского военного конфликта, затянувшегося на годы, исследователи отмечают личностный фактор, а именно личное противостояние Б. Н. Ельцина и Д. Дудаева34. Известно, что накануне открытого военного противостояния Д. Дудаев неоднократно обращался к Б. Н. Ельцину с просьбой о встрече, которая могла бы остановить войну. Но такая встреча не состоялась.
Безусловно, основную ответственность за развязывание кровавого чеченского конфликта несет российское руководство. Нежелание идти на компромисс, отсутствие понимания реальной ситуации, грозившей обернуться дестабилизацией всего Северного Кавказа, неподготовленность российской армии — все это обернулось трагедией для России. Гибель тысяч мирных граждан, военнослужащих, штурм Грозного в ночь с 31 декабря 1994 года на 1 января 1995 года, решение о котором было принято в ходе празднования дня рождения П. С. Грачева35, захват заложников в Буденновске, когда Б. Н. Ельцин, несмотря на угрозу жизни сотен российских граждан, уехал в Канаду на встречу «семерки», привыкание общества к чеченской войне, рост националистических настроений — вот лишь немногие факты, отражающие системный кризис российского общества и государства.
8 декабря 1994 года Совет Федерации принял Постановление «О положении в Чеченской Республике», в котором предложил Б. Н. Ельцину сформировать правительственную комиссию из членов обеих палат парламента, повторно возобновить переговорный процесс и строго руководствоваться действующим законодательством при разрешении конфликта в Чечне. Отдельно стоит отметить, что часть 2 Постановления указывала на недопустимость применения силы на территории Чеченской Республики до тех пор, пока не будет принято иное решение. Предложение верхней палаты было полностью проигнорировано: 11 декабря в Чечню были введены вооруженные силы.
Чеченский вопрос рассматривался на четырнадцатом внеочередном заседании Совета Федерации 16 декабря 1994 года. Депутат
Совета Федерации В. В. Курочкин со своим помощником побывал в Чечне с целью проанализировать ситуацию на месте. В своих выступлениях на заседании Совета Федерации В. В. Курочкин и ряд других депутатов подчеркивали необходимость остановить кровопролитие и принять политическое решение. Фактически из выступления В. В. Куроч-кина следовало, что в Чечне развертывается полномасштабный вооруженный конфликт, грозящий целостности России как государства. По результатам заседания Совета Федерации 17 декабря 1994 года было принято Постановление «<О положении в Чеченской Республике», в котором Президенту РФ предлагалось принять меры по немедленному прекращению кровопролития и началу переговоров. Отмечалось также, что Президент РФ и Правительство РФ не полностью учли Постановление Совета Федерации от 8 декабря 1994 года, указывавшее на недопустимость применения силы на территории Чеченской Республики. Влияние Совета Федерации на проводимую Президентом политику было минимальным — решения верхней палаты игнорировались.
Совет Федерации второго созыва (1996-2000)
Парламентские и общественные дискуссии по вопросу формирования Совета Федерации
Вопрос о способе формирования верхней палаты российского парламента не потерял своей актуальности и после принятия нового закона в декабре 1995 года.
Б. Н. Ельцин учредил своим Указом от 25 июня 1996 года Политический консультативный совет при Президенте РФ, состоявший из представителей политических партий, представленных в Государственной Думе, а также из представителей политических движений, не набравших достаточное количество голосов в парламент36. Совет выступил с предложением об изменении части 2 статьи 95 Конституции путем внесения формулировки о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, избираемых прямыми выборами.
С инициативой о внесении обширных изменений в Конституцию выступил и Фонд «Индем» (Е. Б. Абросимова, А. Г. Воронин,
В. А. Кряжков, Г. А. Сатаров). Проектом предусматривалось, что в Совет Федерации должны входить лица, ранее занимавшие должность Президента РФ, бывшие судьи Конституционного Суда РФ, а также по два представителя от каждого региона: один из представителей должен был избираться населением и им же отзываться по представлению законодательного органа субъекта Российской Федерации, а другой — избираться и отзываться населением по представлению главы региона. Конкретные механизмы реализации этих положений предлагалось прописать в рамках отдельных федеральных законов37.
Продолжалась дискуссия и в Государственной Думе. На заседании 14 октября 1998 года вновь разгорелся спор о Совете Федерации в связи с рассмотрением ряда поправок в Конституцию РФ по усилению роли Государственной Думы в противовес Президенту РФ. Поправки предусматривали, что и Государственная Дума, и Совет Федерации избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; и членов Совета Федерации, и депутатов Государственной Думы предлагалось назвать одинаково — депутатами; и те, и другие должны были обладать для избрания российским гражданством и правом на участие в выборах, а также достичь возраста 21 года38. В. В. Жириновский — как всегда, в бескомпромиссной форме — высказался за упразднение верхней палаты, заключив, что «России не нужен Совет Федерации, а нужна только одна палата — Государственная Дума». Депутат В. Л. Шейнис в отзыве на инициативу Совета Федерации по увеличению сроков рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой, в Совете Федерации с 14 до 30 дней (поправка к ст. 105 Конституции РФ) охарактеризовал порядок формирования Совета Федерации как «иррациональный» и в свое время «навязанный» Государственной Думе. Мнение В. Л. Шейниса поддержал депутат А. Г. Пузановский, указав на возможность заимствования модели Сената США, так как действующий Совет Федерации является «нонсенсом»39.
Последней попыткой вернуться к выборной модели Совета Федерации стал законопроект депутатов В. А. Калягина, Е. Б. Мизулиной, В. Л. Шейниса, Ю. П. Иванова, В. В. Курочкина и Ю. И. Чунькова, поступив-
ший на рассмотрение Государственной Думы 29 сентября 1999 года. Законопроект предусматривал избрание членов Совета Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании с обязательным выдвижением законодательным и исполнительным органами государственной власти не менее чем двух кандидатов. Член Совета Федерации должен был руководствоваться в своей деятельности рекомендациями, полученными от органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, закреплялась возможность отзыва члена Совета Федерации: по инициативе избирателей, собравших необходимое количество подписей, орган государственной власти субъекта Российской Федерации мог квалифицированным большинством проголосовать за его отзыв. Наконец, закреплялось положение о постоянной профессиональной основе деятельности членов Совета Федерации, что позволяло минимизировать роль аппарата верхней палаты и способствовало повышению эффективности работы Совета Федерации40.
В поступившем на этот законопроект заключении Правового управления Государственной Думы указывалось, что законопроект может быть принят только в том случае, если в установленном законодательством порядке будут внесены поправки в статью 95 Конституции РФ, так как Конституция РФ устанавливает различный порядок формирования палат парламента. Так, в Конституции РФ содержатся следующие формулировки: «формирование Совета Федерации», «порядок выборов депутатов Государственной Думы»41. В итоге законопроект был отклонен в первом чтении 31 мая 2000 года.
Реформа Совета Федерации 2000 года
Реформа Совета Федерации 2000 года хронологически находится за рамками исследования, однако логика изложения требует вкратце охарактеризовать итоги этого реформирования. Новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»42, инициированный В. В. Путиным, был принят достаточно быстро, несмотря на сопротивление членов Совета Федерации.
Закон с определенными поправками повторил модель, предложенную президентской стороной еще весной 1995 года, когда законопроект Президента РФ представлял А. М. Яковлев: место руководителей регионов и председателей законодательных собраний субъектов в Совете Федерации заняли представители государственных органов субъектов Российской Федерации, избираемые от законодательного органа или назначаемые высшим должностным лицом.
Предусмотренный Законом смешанный режим формирования верхней палаты, по мнению В. Л. Шейниса, имеет две положительных черты. Речь идет о ликвидации представительства исполнительной власти в законодательном органе и переходе Совета Федерации на постоянную профессиональную основу, в то время как главным дефектом Закона является отказ от прямых выборов членов Совета Федерации, означающий возможность появления в верхней палате лиц, вообще не прошедших процедуру избрания43.
Л. В. Смирнягин, анализируя нормы Закона, справедливо говорит о том, что отсутствие в нем механизма определения кандидата от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации приводит к ситуации, когда член Совета Федерации превращается либо в помощника губернатора по работе в Совете Федерации, либо, наоборот, сенатор освобождается от давления на него органа государственной власти субъекта Российской Федерации44.
Можно считать, что в основу такой процедуры назначения был заложен не правовой принцип, не легальный механизм, а личные договоренности, связи, персональные характеристики кандидата. Закон схематично регулирует процедурные вопросы, установив лишь общие положения о порядке формирования верхней палаты. Даже процедура избрания от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации урегулирована лишь в части учета особенности однопалатной или двухпалатной структуры региональных парламентов.
В очередной раз президентская сторона показала, что имеет политические ресурсы, способные трансформировать модель верхней палаты российского парламента и сделать верхнюю палату полностью подконтрольной и управляемой.
Заключение
До принятия Конституции РФ у Совета Федерации, формировавшегося по аналогии с одноименным органом СССР, фактически не было конституционных рычагов воздействия на происходившие в стране политические события. Б. Н. Ельцин использовал руководителей регионов в борьбе против парламента, предприняв попытку создать структуру в виде Совета Федерации как альтернативу вышедшему из-под его управления парламенту. Следует констатировать, что президентской стороне не удалось полностью реализовать эту идею.
Временный механизм формирования Совета Федерации первого созыва, заложенный президентской стороной в Конституции 1993 года, был выбран не случайно. Президент РФ рассчитывал, что через избранный на основе всеобщего голосования Совет Федерации он сможет более эффективно проводить федеральную и региональную политику, чем через глав субъектов Федерации. Однако политическая ситуация в стране внесла свои существенные коррективы (чеченский конфликт, вопрос об отставке Генерального прокурора РФ и др.).
Чеченский вопрос объединил парламент в его усилиях прекратить кровопролитие, и даже если парламенту и не удалось добиться установления мира на Северном Кавказе, по крайней мере, этот факт говорит о том, что Совет Федерации и Государственная Дума в некоторых случаях занимали самостоятельную позицию. Всецело управляемый парламент Б. Н. Ельцин создать не смог.
Аналогичным образом повел себя Совет Федерации и в связи с проблемой кандидатуры на должность Генерального прокурора РФ. Только здесь, в отличие от чеченской проблемы, Совет Федерации не только высказался против кандидатуры, предложенной Президентом РФ, но и в конечном итоге отстоял свое конституционное полномочие по назначению на должность Генерального прокурора РФ.
Модель формирования Совета Федерации, «продавленная» президентской стороной в декабре 1995 года, полностью устраивала Б. Н. Ельцина. Механизмы, предусматривавшие выдвижение членов Совета Федерации исполнительным и законодательным
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а затем их прямые выборы населением, в политической ситуации середины 1990-х годов не гарантировали Президенту РФ лояльности верхней палаты. Это было опасно, учитывая оппозиционный настрой Государственной Думы. Простой же механизм совмещения должностей руководителя региона и федерального парламентария, несмотря на его неэффективность, спорность с точки зрения принципа разделения властей и другие минусы, обладал для Президента РФ одним существенным преимуществом — губернатор в этом случае был прежде всего руководителем региона, заинтересованным в его поддержке. Вопросы, связанные со статусом федерального парламентария — члена Совета Федерации, отходили на второй план.
Реформа Совета Федерации, проведенная в 2000 году, существенно ослабила влияние региональных элит на федеральный центр. Она способствовала закреплению работы верхней палаты парламента на постоянной основе, но отсутствие в этом механизме участия граждан региона, от которого делегируется сенатор, непрозрачность принятия решений по кандидатурам органами государственной власти регионов явились существенными дефектами нового порядка формирования Совета Федерации.
Фактически все попытки реформирования верхней палаты российского парламента на основе выборности в разных комбинациях на протяжении 1990-х годов, потерпели неудачу. Как видно из истории создания и деятельности Совета Федерации, контроль Президента РФ и его администрации постепенно усиливался. Обе реформы верхней палаты — 1995 и 2000 годов — были проведены не просто по инициативе президентской стороны, но и с большим политическим давлением на парламент.
Реформирование Совета Федерации, построенное на отстранении граждан от какого бы то ни было участия в его формировании, закрепленное в 1995 году и модифицированное в 2000 году, привело к закономерному результату: Совет Федерации в общественном мнении предстает не иначе как «палата миллиардеров», «политическое кладбище», «имитационный орган». По данным опроса ВЦИОМ, проведенного в 2007 году, 42 % респондентов не имеют никакого представ-
ления о том, как формируется палата, 21 % полагают, что членов верхней палаты назначает Президент РФ, 14 % опрошенных уверены, что члены Совета Федерации избираются, 33 % респондентов, в противовес 16 %, хотели бы участвовать в выборах Совета Фе-
дерации45.
Думается, что рассмотренные вопросы, касающиеся порядка формирования Совета Федерации, сохраняют свою актуальность. Можно предположить, что реформа порядка формирования верхней палаты 2009 года не является последней. Как видно из проведенного исследования, порядок формирования Совета Федерации — вопрос, относящийся скорее к политической сфере, нежели к правовой. Конституция РФ позволяет выбирать разные модели формирования Совета Федерации без внесения изменений в текст Основного закона. Определяет этот выбор политическая конъюнктура и соотношение политических сил.
Какова же наиболее эффективная модель формирования Совета Федерации, и нужна ли России верхняя палата парламента? Опыт 1990-х годов показал, что верхняя палата использовалась президентской стороной как противовес оппозиции в Государственной Думе.
Чтобы не быть голословными в отношении законодательной деятельности Совета Федерации, можно отметить следующее. Совет Федерации принял действующий Уголовный кодекс РФ, в который за 13 лет его действия было внесено 94 изменения. Юридическая техника Кодекса, его содержание достойны сожаления, и уже давно звучат предложения написать для страны новый Уголовный закон.
Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 году, также почти не отстает от Уголовного кодекса РФ по количеству изменений — их уже насчитывается 76. Благодаря этому акту, в стране так и не создана полноценная, современная система финансового контроля, система бюджетирования, ориентированного на результат, а после внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 года, Кодекс окончательно потерял всякую логику, став трудно читаемым набором норм.
Следующим этапом стало принятие пакета пенсионных законов — «реформа Зурабо-
ва» 2001 года — в уже ставшей традиционной революционной манере: без обсуждений, без согласований, с принятием законов «под Новый год». Реформа не решила проблем пенсионной системы, а лишь усугубила их. Последним штрихом здесь стал печально знаменитый Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, отменивший порядка десяти льгот, разделивший всех «льготников» на федеральных и региональных и установивший вместо льгот ежемесячные денежные выплаты, из которых вычитается стоимость набора социальных услуг в размере 641 рубля — сумма, на которую федеральный законодатель предлагает участникам Великой Отечественной войны, инвалидам войны, детям-инвалидам и другим категориям федеральных льготников дополнительную бесплатную медицинскую помощь (570 рублей) или бесплатный проезд (71 рубль). Настоящее социальное государство в действии!
Наконец, в качестве последнего примера можно привести историю принятия не менее печально известного Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ ««Оразмещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»416. Первоначально законопроект, внесенный Правительством РФ, был, при всех своих недоработках, достаточно выдержанным документом. Однако между первым и вторым чтением законопроект фактически был полностью переработан под «нужды» антимонопольной службы и пришел в противоречие, прежде всего, со здравым смыслом, а кроме того — с Гражданским кодексом РФ и другими актами. Именно в этой редакции Закон № 94-ФЗ и увидел свет. Первое изменение в Закон было внесено еще до вступления его в силу. Вред от данного акта в общегосударственном масштабе не поддается точной оценке: только за 2010 год, по данным Контрольного управления Администрации Президента РФ, ущерб от действия Закона № 94-ФЗ составил 1 трлн руб., а по словам Д. А. Медведева, сказанным в Послании к Федеральному Собранию 2010 года, «ситуация с госзакупками вышла за все рамки разумного».
Все эти примеры свидетельствуют о том, что Совет Федерации не занимается профессиональной законодательной деятельностью с привлечением экспертного сообщества, ре-
гионов, граждан. Прямое лоббирование некоторых законов, содержащих коррупционную составляющую, для нужд отдельных ведомств по факту находит поддержку верхней палаты, полностью обесценивая одну из важнейших своих функций — функцию фильтра законодательных инициатив Государственной Думы.
Таким образом, Совет Федерации сейчас — синекура для высокопоставленных чиновников, поэтому с трудом может быть реформирован, если может быть реформирован в принципе.
Тасалов Филипп Артемьевич — студент Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
1351688@mail.ru
1 Закон СССР от 14 марта 1990 года № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР 1990. № 12. Ст. 189.
2 См.: Там же.
3 Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. № 6. Ст. 97.
4 Там же.
5 Конституционный вестник. 1992. № 11. С. 66— 68.
6 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): В 6 т. Т. 3: 1992год. Книга третья (Строительство конституционной Федерации). М., 2008. С. 236.
7 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. М., 2003. С. 65.
8 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 44. Ст. 2522.
9 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 735.
10 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): В 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга первая (январь — апрель 1993 года). М., 2008. С. 51.
11 Там же. С. 64.
12 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 63—64.
13 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.):
В 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль — декабрь 1993 года). М., 2009. С. 162-163.
14 Там же. С. 443.
15 См.: Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999. С. 134.
16 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). Т. 4: 1993 год. Книга третья (июль — декабрь 1993 года). С. 914—917.
17 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 56.
18 См.: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985—1993): В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 467—468.
19 См.: Краснов М. А. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 118. Такой же точки зрения придерживается и Л. Шевцова. См.: Шевцова Л. Указ. соч. С. 151.
20 Стенограмма 3-й сессии Государственной Думы первого созыва: Заседание 21 апреля 1995 года (http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).
21 См.: Там же.
22 См.: Федеральный закон «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Принят Государственной Думой 5 июля 1995 года. Одобрен Советом Федерации 27 июля 1995 года. Отклонен Президентом РФ 11 августа 1995 года // Архив В. Л. Шейниса.
23 См.: Алебастрова И. А. Заключение о соответствии Конституции Российской Федерации проекта Федерального закона «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», подготовленного для рассмотрения во втором чтении // И. А. Алебастрова, Б. А. Страшун. 3 июля 1995 г. // Архив В. Л. Шейниса.
24 Письмо Б. Н. Ельцина И. П. Рыбкину. 11 августа 1995 года // Архив В. Л. Шейниса.
25 Стенограмма 4-й сессии Государственной Думы первого созыва: Заседание 11 октября 1995 года (http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).
26 Там же.
27 Стенограмма 4-й сессии Государственной Думы первого созыва: Заседание 17 ноября 1995 года (http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).
28 См.: Шаблинский И. Г. «Сенаторы» по совместительству // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. № 4. С. 37.
29 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 79; Выступление Е. Б. Мизулиной на «круглом столе» «Проблемы реализации
Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"» // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 24 (244). С. 20; Шейнис В.Л. Президентские законопроекты — два шага вперед, большой шаг назад // Независимая газета. 2000. 31 мая; Казакова А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 18; Быков С.В. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: становление и перспективы развития: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 18-19; Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001. С. 76.
30 Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 68.
31 См.: Краснов М. А. Указ. соч. С. 122.
32 Стенограмма пятого заседания Совета Федерации: Заседание 6 апреля 1994 года (http:// www.council.gov.ru/lawmaking/sf/report/329/ index.html).
33 См.: Тишков В. А. Общество в вооруженном конфликте (этнография чеченской войны). М., 2001. С. 219.
34 См.: Шевцова Л. Указ. соч. С. 178.
35 См.: Там же. С. 183.
36 Учрежден Указом Президента РФ от 25 июня 1996 года № 989 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 27. Ст. 3232.
37 См.: Предложения о поправках к преамбуле и главам 3-8 Конституции Российской Федера-
ции // Независимая газета. 1999. 19 августа. С. 6-8.
38 См.: Таблица поправок к Конституции РФ (обсуждение от 9 октября 1998 г.) // Архив В. Л. Шейниса.
39 Стенограмма 6-й сессии Государственной Думы второго созыва: Заседание 14 октября 1998 года (http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).
40 См.: Проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (http://asozd2.duma.gov.ru).
41 Заключение правового управления комитета по законодательству и судебно-правовой реформе на проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (http://asozd2.duma.gov.ru).
42 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.
43 См.: Шейнис В.Л. Как реформировать Совет Федерации. Президентские законопроекты — два шага вперед, один шаг назад // Независимая газета. 2000. 31 мая.
44 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 127.
45 См.: Палата-невидимка. Всероссийский центр изучения общественного мнения wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/ ^^/4014^1).
46 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ч. 1. Ст. 3105.
