CC BY
225
ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Предмет судебного нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе
С. В. Никитин
В исследовании теоретических и практических проблем судебного контроля в сфере нормотворчества важное значение имеет определение предмета контрольной деятельности суда. В процессуальной литературе предмет нормоконтрольной деятельности суда в гражданском и арбитражном процессе обозначается как предмет или объект судебного нормоконтроля. Термины «предмет нормоконтроля» и «объект нормоконтроля» в большинстве случаев рассматриваются как равнозначные и под ними понимается нормативный правовой акт1.
Отдельные авторы, исследовавшие проблемы конституционного нормоконтроля, предпринимали попытку наряду с предметом выделить объект нормоконтроля как самостоятельную правовую категорию. Так, А. В. Молотов в качестве объекта конституционного нормоконтроля предлагает рассматривать конституционно-материальные правоотно-
Никитин Сергей Васильевич — заведующий кафедрой гражданского, арбитражного и административного процессуального права, проректор Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15; Антонов И. В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 70.
шения, которые возникают по поводу охраны (защиты) Конституции РФ в связи с ее нарушением в законодательной (правотворческой) деятельности двух политических ветвей власти либо в связи с неопределенностью в вопросе о том, как понимать и применять Конституцию2 . Е. К. Замотаева, концептуально соглашаясь с необходимостью выделения самостоятельного понятия «объект судебного нормоконтроля», считает, что под таким объектом следует понимать состояние конституционной законности в сферах правового регулирования3.
Выделение объекта судебного нор-моконтроля в качестве самостоятельного правового понятия не представляется оправданным. Введение в научный оборот нового понятия целесообразно в тех случаях, когда оно используется для обозначения неисследованного правового явления либо новых аспектов уже изученного явления, которые не охватываются имеющимся понятийным аппаратом.
Между тем такие правовые явления, как конституционные правоотношения или состояние законности
2 См.: Молотов А. В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконт-роль в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 16.
3 См.: Замотаева Е. К. Судебный нормокон-
троль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 54.
в области правового регулирования, функционируют не только в сфере судебного нормоконтроля. Состояние законности в правотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов (должностных лиц) контролируется прокуратурой, органами внутрипарламентского контроля (мандатные комиссии, комиссии по регламенту и т. д.), вышестоящими административными органами (должностными лицами). При этом контроль может осуществляться за законностью не только результатов нормативно-правового регулирования (нормативными правовыми актами), но индивидуальных действий должностных лиц, которые они совершают в процессе правотворческой деятельности. Таким образом, указанные правовые явления могут рассматриваться в качестве объекта всей контрольной деятельности в сфере правотворчества, а не только нормоконтрольной деятельности суда. Материальные правоотношения или состояние законности не являются непосредственным объектом судебного нормоконтроля. Названные явления более уместно, на наш взгляд, использовать при формулировании целей или задач судебного нормоконтроля. Использование в данном случае понятия «объект судебного нормоконтроля» неточно отражает данные правовые явления и влечет известную терминологическую путаницу. С учетом вышесказанного вполне оправданно рассматривать понятия предмета и объекта судебного нормоконтроля как равно-значные4. При этом более предпочтительным является, по нашему мне-
4 В общегносеологическом плане противопоставление предмета и объекта является относительным. Основное отличие предмета от объекта заключается в том, что в предмет входят лишь главные, наиболее существенные (с точки зрения данного исследования) свойства и признаки. См.: Новая философская энциклопедия: В 4 т. М., 2001. Т. 3. С. 329, 330.
нию, использование термина «предмет судебного нормоконтроля».
Основным предметом нормоконт-рольной деятельности суда в гражданском и арбитражном процессе выступают нормативные правовые акты. Поэтому для раскрытия понятия и содержания предмета судебного нормоконтроля необходим анализ признаков такого правового явления, как нормативный акт.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: «издание его в установленном порядке управо-моченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений»5.
Перечисленные в постановлении существенные признаки нормативного правового акта позволяют в целом правильно охарактеризовать его как предмет судебного оспаривания. Тем не менее приведенный перечень обязательных признаков, а также их отдельные формулировки вряд ли могут считаться оптимальными как с точки зрения теории нормативного акта, так и с позиции практики судебного нормоконтроля.
В теории права нет единого мнения о количестве и содержании существенных (обязательных) признаков нормативного правового акта. Так, С. С. Алексеев выделяет четыре таких признака6, А. В. Поляков —
5 БВС РФ. 2008. № 1.
6 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 24, 25.
семь7, В. Н. Карташов — тринадцать8 и т. д.
Как замечает С. В. Бошно, за многие десятилетия ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта9. По мнению автора, наиболее актуальными и необходимыми в современных условиях являются следующие признаки нормативного акта: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождние в единую систему; 4) нормативность; 5) принятие посредством специальной процедуры; 6) издание компетентными органами и лицами; 7) гарантирование принудительной силой государства; 8) форма и структура, установленные законом; 10) включение в его содержание норм права10.
Эти и другие признаки нормативного правового акта, выявленные при исследовании данного понятия, позволяют с самых разных сторон раскрыть его юридическую природу как основного источника (формы) права, показать место и роль в механизме правового регулирования.
Вместе с тем из общей совокупности признаков могут быть выделены те, которые характеризуют нормативный акт как предмет судебного контроля. Это признаки, которые позволяют суду, во-первых, четко и однозначно отграничить нормативные акты от индивидуальных (ненормативных), во-вторых, точно определить круг тех обстоятельств (факторов), которые подлежат установлению в ходе судебной проверки (оценки) законности нормативного правового акта.
На наш взгляд, могут быть выделены три группы признаков нормативного правового акта как пред-
7 См.: Поляков А. В. Общая теория права: Курс лекций. СПб., 2001. С. 517, 518.
8 См.: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Ярославль, 2005. Т. I. С. 269—272.
9 См.: Бошно С. В. Нормативные правовые акты: Науч.-практ. изд. М., 2005. С. 13.
10 Там же. С. 28.
мета судебного контроля. Первая группа — это признаки, характеризующие субъекта, принявшего нормативный правовой акт; вторая — признаки, характеризующие содержание акта; третья — признаки, отражающие формально-юридические требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, т. е. характеризующие форму акта в широком смысле этого слова.
Субъекты, наделенные правотворческими полномочиями, т. е. полномочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов, могут быть разделены на две большие категории: публичные и непубличные (частные). К публичным субъектам относятся субъекты прямой демократии, непосредственные носители народовластия (население, проживающее на всей территории государства или определенной ее части), государственные органы и должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления, а также иные субъекты (организации), наделенные полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления. Субъекты первой категории принимают нормативные акты, которые имеют публичный или официальный характер: нормативные правовые акты, принятые в форме прямой демократии (на референдуме11, сходе граждан12), законы и подзаконные акты. К непубличным субъектам относятся общественные объединения, коммерческие, некоммерческие и иные субъекты, не наделенные публичными властными полномочиями. Они имеют право издавать так назы-
11 См.: Ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
12 См.: Ст. 22, 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
ваемые внутрикорпоративные или
13
локальные нормативные акты13.
Предметом судебного контроля в гражданском и арбитражном процессе, осуществляемого посредством особой юридической процедуры (судебного нормоконтроля), могут выступать только те нормативные правовые акты, которые имеют публичный характер. Данные акты могут быть подвергнуты прямому судебному контролю в рамках процедуры судебного оспаривания или проверены судом в конкретном деле по правилам косвенного нормоконтроля.
Что касается нормативных предписаний, не имеющих публичного характера, то они в принципе также могут быть подвергнуты судебной проверке, причем как в прямой, так и в косвенной форме, но она осуществляется вне рамок особой процедуры судебного нормоконтроля. Проверка такого рода правовых актов, как правило, сопряжена с рассмотрением судом спора о праве и потому осуществляется в рамках обычной (исковой) судебной процедуры14.
Так, нормативные акты, принятые общественными объединениями, локальные нормативные акты предприятий и организаций и т. п. могут быть обжалованы в порядке искового производства. Оспаривание законности таких актов не имеет самостоятельной цели и является одним из элементов (способов) защиты нарушенного или оспоренного субъективного права. Порядок проверки законности таких актов в
13 См.: Ухина С. В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 15—17.
14 В связи с этим трудно согласиться с предложением Р. Е. Качанова о необходимости применения общей процедуры прямого нор-моконтроля авторов для проверки локальных нормативных актов. См.: Качанов Р. Е. Судебный нормоконтроль в системе механизмов «стратегического правосудия» // Административное и муниципальное право.
2008. № 9. С. 48—50.
конкретном деле (косвенный контроль) также имеет целый ряд отличий от аналогичной проверки нормативных правовых актов публичного характера, что не позволяет отнести их к предмету судебного нормо-контроля.
Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом, общественным объединениям (организациям) могут передаваться отдельные полномочия государственных или муниципальных органов по регулированию отношений в публичной сфере. Нормативные акты, принятые по этим вопросам, приобретают публичный характер. Такой характер, к примеру, будут иметь нормативные предписания, устанавливающие стандарты и правила профессиональной деятельности, которые принимают саморегулируемые организации (арбитражных управляющих, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.), по тем вопросам, которые им переданы в соответствии с федеральным законодательством из сферы государственного регулирова-ния15.
Указанные нормативные правовые акты обладают признаками, позволяющими отнести эти акты к предмету судебного нормоконтроля, поэтому их оспаривание должно, на наш взгляд, осуществляться по правилам публичного, а не частного (искового) производства.
К сожалению, действующее процессуальное законодательство не относит такие нормативные акты к предмету прямого судебного контроля. Специальная процедура судебного оспаривания предусмотрена только для нормативных правовых актов, принятых государственными и муниципальными органами или должностными лицами.
В гражданском и арбитражном законодательстве в качестве пред-
15 См.: Ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
мета оспаривания не указаны также нормативные правовые акты, принимаемые гражданами в форме прямой демократии. Думается, что и в первом, и во втором случае имеет место законодательное упущение, которое должно быть восполнено путем внесения соответствующих поправок в гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ.
Таким образом, с точки зрения субъекта правотворчества к предмету судебного нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, относятся: нормативные акты, принятые на региональном и местном референдуме, местном сходе; нормативные правовые акты федерального уровня (нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); законы и иные нормативные правовые акты государственных органов и должностных лиц субъектов РФ; нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; нормативные акты иных публичных субъектов (Центрального банка РФ16, Пенсионного фонда РФ17, Высшей квалификационной коллегии судей РФ18 и др.); нормативные акты общественных объединений и иных организа-
16 См.: Ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст.2790.
17 См.: П. 9 Положения о Пенсионном Фонде Российской Федерации (России), утв. постановлением ВС РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 // Ведомости РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
18 См.: Ст. 17 Федерального закона от 14 мар-
та 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2002. № 11. Ст. 1022. Предметом судебного оспаривания в Верховном Суде РФ вы-
ступали, в частности, отдельные нормы Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, утв. Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г. // СПС «КонсультантПлюс».
ций, принятые по вопросам реализации полномочий, переданных им органами государственной власти или органами местного самоуправления.
К признакам, характеризующим нормативный правовой акт как предмет судебного нормоконтроля, относится также правотворческая компетенция субъекта. В порядке судебного контроля проверяется наличие и пределы нормотворчес-ких полномочий органа или должностного лица, принявшего нормативное предписание. При этом следует различать акты нормативного характера, изданные государственными или муниципальными органами (должностными лицами), не обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых документов, и нормативные предписания, принятые с превышением нормотвор-ческой компетенции органа (должностного лица). В связи с этим порядок, содержание и правовые последствия судебной проверки первых и вторых нормативных актов должны, по нашему мнению, различаться.
При осуществлении судебного контроля за законностью нормативного правового акта особое внимание уделяется проверке его нормативного содержания. В содержание нормативного правового акта как предмета судебного контроля могут входить, во-первых, типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность), во-вторых, нетипичные (нестандартные, специализированные) нормы (нормативные предпи-сания)19. К последним относятся:
19 См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 70, 71; Гор-шенев В. М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. № 3. С. 113, 114; Карташов В. Н. Указ. соч. С. 138—148; Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Учебник. М., 2003. С. 190, 191.
нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-декларации, коллизионные нормы, нестандартные нормативные предписания, а также оперативные нормы, которые вводят в действие, изменяют или отме-" 20 няют действие норм-правил, и т. д.20
Наиболее подходящим обозначением таких норм является, на наш взгляд, наименование «специализированные» правовые нормы (нормативные предписания).
Необходимо отметить, что предметом судебной проверки могут быть любые специализированные нормы (нормативные предписания). Несмотря на то что указанные нормы не являются правилами поведения субъектов, они содержатся в нормативных правовых актах, обладают признаками правовой нормы, в том числе свойством общеобязательно-сти21. Поэтому любая специализированная норма может быть оспорена и оценена судом с точки зрения законности в порядке судебного нор-моконтроля.
В теории и судебной практике ставился вопрос о возможности и порядке судебной проверки актов нормативного (аутентичного) толкования, а также норм-разъяснений (интерпретационных норм), которые содержатся в тексте нормативного правового акта. Так, В. А. Кирсанов полагает, что при возможном оспаривании аутентичных актов толкования «следует применять правила оспаривания нормативных правовых актов»22. Е. К. Замотаева, в свою очередь, высказывает мнение,
20 См.: Карташов В. Н. Указ. соч. С. 146—148; Блохин Ю. В. Критерий отграничения нормативных правовых предписаний от ненормативных в советском законодательстве: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 15—23; Чиннова М. В. Дефиниции и их использование в нормативно-правовых актах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12—16.
21 См.: Карташов В. Н. Указ. соч. С. 139.
22 См.: Кирсанов В. А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 28—29.
что письма, постановления, инструкции и другие акты, содержащие разъяснения, являются актами толкования, которыми не могут устанавливаться нормы права. В связи с этим Е. К. Замотаева полагает, что такие акты не могут быть предметом судебного нормоконтроля23.
С последней позицией достаточно трудно согласиться. Нормы-разъяснения (интерпретационные нормы), содержащиеся в качестве элемента «обычного» нормативного правового акта, а также находящиеся в специальном интерпретационном акте нормативного толкования, конечно, не создают нового правила поведения, тем не менее могут разъяснять, уточнять, конкретизировать нормы-правила. При этом нормы-разъяснения обладают признаками правовых норм (имеют общеобязательный характер, рассчитаны на неоднократное использование и т. д.). Е. М. Шайхутдинов отмечает, что основной отличительной чертой «актов нормативного толкования представляется их общий характер, что предполагает, во-первых, распространение действия акта на неопределенный круг лиц, во-вторых, его неоднократное применение, как правило,
24
в течение длительного времени»24. Думается, указанные свойства норм-разъяснений дают достаточные основания для отнесения этих норм к предмету судебного нормоконтроля.
В судебной практике возникал вопрос о возможности судебного оспаривания нормативных актов, содержащих правовые нормы рекомендательного характера. В теории права рекомендательные нормы рассматриваются либо в качестве самостоятельных юридических норм25,
23 См.: Замотаева Е. К. Указ. соч. С. 57—58.
24 Шайхутдинов Е. М. Интерпретационные акты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004. С. 13.
25 См.: Нормы советского права. Проблемы теории / Под. ред. М. И. Байтина, В. К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 185—194 (автор параграфа — В. Л. Кулапов); Карташов В. Н. Указ. соч. С. 135, 136.
либо как разновидность диспози-тивных26 или управомочивающих регулятивных правовых норм27. При характеристике юридической природы рекомендательных норм авторы обращают внимание на их властный характер и определенную юридическую обязательность. Как отмечает В. Н. Карташов, рекомендательные нормы права содержат пожелания и рекомендации наиболее целесообразного и полезного поведения. Особенность их властного характера, по мнению названного автора, заключается в том, что указанные пожелания подлежат обязательному учету адресатами28. В. Л. Кулапов также подчеркивает, что юридическая обязательность рекомендательной нормы выражается в обязательном рассмотрении и учете теми предприятиями, учреждениями или организациями, а также должностными лицами, которым она адресована29 .
Принимая во внимание отмеченные свойства рекомендательных правовых норм, можно сделать вывод, что данные нормы могут быть проверены судом на предмет их законности в порядке как прямого, так и косвенного нормоконтрля.
Достаточно актуальным для судебной практики является вопрос о порядке оспаривания так называемых смешанных нормативных правовых актов, которые содержат как нормативные, так и индивидуальные правовые предписания.
По мнению В. К. Кирсанова, наиболее верным будет решение данной проблемы через определение природы той части правового акта, которая оспаривается в каждом конкретном случае. Если оспаривается часть правового акта, имеющая нормативный характер, необходимо учитывать особенности рассмотрения дел по оспариванию норматив-
26 См.: Основин В. С. Нормы советского государственного права. М., 1963. С. 54.
27 См.: Черданцев А. Ф. Указ. соч. С. 192.
28 См.: Карташов В. Н. Указ. соч. С. 135.
29 См.: Кулапов В. Л. Указ. соч. С. 191.
ных актов. Если же оспаривается часть акта, имеющая ненормативный характер, то следует руководствоваться правилами, предусмотренными для оспаривания ненормативных актов. В случае если происходит оспаривание правового акта в целом, следует разрешать данное дело по правилам, предусмотренным для оспаривания нормативных правовых актов30.
Е. К. Замотаева полагает, что при оспаривании смешанных нормативных правовых актов полноценный нормоконтроль (с точки зрения формы и содержания) возможен только в отношении правовых предписаний нормативного характера. Что касается остальных положений, то их судебная проверка, по мнению Е. К. За-мотаевой, может быть только формальной — с позиции соблюдения компетенции и процедуры принявшими их субъектами31.
Соглашаясь в основном с вышеназванными подходами, выскажем ряд уточнений, касающихся судебной процедуры оспаривания смешанных правовых актов.
По нашему мнению, в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ могут быть оспорены только те правовые предписания, которые имеют нормативный характер. В этой части смешанный нормативный акт может быть проверен по содержанию правовых норм, компетенции субъекта нормотворчества, а также с точки зрения соответствия самого акта формально-юридическим требованиям (форма акта, процедура его принятия и т. д.).
Что касается индивидуальных предписаний ненормативного характера, содержащихся в смешанном акте, то они могут быть оспорены и проверены судом только по правилам, предусмотренным для оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов гл. 24 АПК РФ
30 См.: Кирсанов В. А. Указ. соч. С. 25.
31 См.: Замотаева Е. К. Указ. соч. С. 17.
и гл. 25 ГПК РФ, в том числе тогда, когда индивидуальное предписание оспаривается вместе с нормативным либо когда предметом оспаривания выступает смешанный правовой акт в целом. Если требования об оспаривании нормативных и ненормативных предписаний подсудно данному суду, то суд может рассмотреть их в рамках одного дела либо разделить эти требования по правилам ст. 151 ГПК РФ, ст. 130 АПК РФ. В случае если указанные требования подсудны разным судам, судья должен возвратить заявление в части оспаривания индивидуального (ненормативного) предписания (ч. 1 ст. 135 ГПК РФ, ч. 1 ст. 129 АПК РФ), а если заявление уже принято — передать дело в этой части по подсудности для рассмотрения соответствующего суда (ч. 2 ст. 33 ГПК РФ, ч. 2 ст. 39 АПК РФ).
В судебной практике имели место случаи, когда предметом оспаривания выступали нормативные по своему названию акты, содержащие при этом только индивидуальные (ненормативные) предписания. Необходимо заметить, что такие правовые акты издаются достаточно часто32 . Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ при рассмотрении конкретных дел выработала на этот счет правовую позицию, согласно которой нормативный правовой акт, не содержащий правовых норм, независимо от его названия не может оспариваться по правилам гл. 24 ГПК, т. е. в порядке нормоконтроля. Исключения составляют только законы субъекта РФ, которые должны проверяться судами как нормативные акты независимо от того, содержат они нормативные предписания или нет. Данная правовая позиция впослед-
32 См., например: Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2001 г. № 123 «О возобновлении международного воздушного сообщения из аэропорта Махачкала» // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 813.
ствии была поддержана Пленумом Верховного Суда РФ33 .
В целом, разделяя правовую позицию Верховного Суда РФ, отметим, что для установления указанного исключения для законов субъектов РФ не имеется, на наш взгляд, достаточных оснований.
Рассмотрим в связи с этим два достаточно характерных примера из кассационной практики Верховного Суда РФ. В первом случае предметом оспаривания являлся Закон Республики Бурятия от 22 сентября 2004 г. № 857-111 «Об участии Республики Бурятия в уставном капитале открытого акционерного общества «Акционерный коммерческий «Байкалбанк», а во втором — Закон г. Санкт-Петербурга от 15 сентября 2003 г. № 473-64 «О передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципального образования «Ржевка». Оба закона субъектов РФ содержали исключительно индивидуальные предписания: первый — об участии в уставном капитале конкретного хозяйственного общества, второй — о передаче отдельных объектов городской собственности в собственность конкретного муниципального образования. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в обоих случаях подтвердила необходимость проверки указанных законов как нормативных правовых актов.
Между тем при использовании неприспособленной для проверки индивидуальных предписаний процедуры прямого нормоконтроля (гл. 24 ГПК РФ) с неизбежностью возникает ряд проблем при вынесении судебного решения и его последующей реализации.
Как известно, признать недействующим и прекратить применение с какого-то определенного момента можно только нормативный правовой акт, имеющий длящееся
33 См. п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48.
действие. Поэтому неясно, как можно признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу (ст. 253 ГПК РФ, ст. 195 АПК РФ) индивидуальный акт однократного действия. Нельзя также запретить применение индивидуального предписания, которое само появляется в результате применения нормы права. Суд может признать индивидуальный акт незаконным, в результате чего этот акт становится недействительным (ничтожным), юридически несуществующим. Однако в отношении нормативных правовых актов у суда такие полномочия отсутствуют. Сказанное означает, что в рамках процедуры оспаривания нормативных актов найти юридически корректный способ дисквалификации индивидуальных законов не представляется возможным.
Возникают проблемы и с реализацией судебного решения о признании недействующими указанных индивидуальных законов. К моменту принятия судебного решения такие законы могут быть уже реализованы (бюджетные средства перечислены в уставный капитал, имущество передано в муниципальную собственность). Между тем суд имеет право лишь сказать в своем решении о прекращении действия данных правовых актов с момента вступления решения в законную силу. В связи с этим возникает вопрос о юридических основаниях восстановления прав субъектов РФ, нарушенных реализацией указанных законов. Процедура исполнения решений по делам об оспаривании нормативных актов таких оснований не предусматривает. В рамках данной процедуры суд даже не имеет права наложить временный запрет на исполнение указанных законов, поскольку такие полномочия суд может реализовать только при проверке законности индивидуальных актов (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ, ч. 3 ст. 199 АПК РФ).
На основании изложенного можно сделать вывод, что правовые акты,
содержащие только ненормативные предписания, но имеющие наименование закона или иного нормативного акта, должны проверяться судом не в порядке прямого нормоконтро-ля, а по правилам рассмотрения дел об оспаривании индивидуальных правовых актов.
В российской нормативно-правовой системе достаточно распространенным явлением стало дублирование содержания нормативных правовых актов большей юридической силы в нормативных актах более низкого уровня. Наибольшее распространение дублирование правовых норм получило в нормативных актах субъектов РФ, а также в актах федеральных органов исполнительной власти.
Оспаривание нормативного правового акта, в котором дословно воспроизведены нормативные предписания, содержащиеся в других обладающих большей юридической силой правовых актах, обладает определенной спецификой. Проверка такого акта по содержанию будет фактически означать осуществление судебного контроля за воспроизведенными нормативными предписаниями, которые не являлись предметом оспаривания.
Кроме того, проведение проверки дублируемых нормативных положений в соответствии с правилами подведомственности вообще может оказаться вне компетенции данного суда. В судебной практике сложилась на этот счет достаточно определенная позиция, согласно которой суды общей юрисдикции в данных ситуациях отказывают в принятии заявлений либо прекращают производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, если предметом оспаривания являются подобные нормативные положения34. Указанная практика нашла поддержку
34 См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от
11 октября 2006 г. по делу № 70-Г06-28 // СПС «КонсультантПлюс».
и развитие в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. № 48, в котором судам разъясняется необходимость отказывать в принятии заявления или возвращать заявление, если предметом оспаривания является содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого, соответственно, неподведомственно или неподсудно суду общей юрисдикции.
Таким образом, судебная проверка нормативного правового акта, содержащего дублирующие нормы, может производиться, если к подсудности данного суда относится и проверка законности воспроизведенных нормативных предписаний. Однако в большинстве случаев такая проверка имеет достаточно формальный характер, поскольку очевидно, что дублирующая норма не может противоречить дублируемой. Что касается проверки законности самой дублируемой нормы, то она может осуществляться в соответствии с принципом диспозитивности только по заявлению заинтересованного субъекта. В связи с этим трудно согласиться с точкой зрения О. А. Бека, предлагающего проводить такую проверку по инициативе
суда35.
На наш взгляд, проверка законности нормативного правового акта, содержащего дублирующие правовые нормы, имеет практическое значение только в том случае, когда акт оспаривается с точки зрения его соответствия формально-юридическим требованиям, касающимся формы акта, порядка его принятия, обнародования и т. д. Здесь, пожалуй, можно назвать только одно исключение. Проверка нормативного акта по содержанию и нормотворческой
35 См.: Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 57.
компетенции принявшего его субъекта имеет самостоятельное значение, когда предметом оспаривания является нормативный правовой акт, дублирующий нормативные предписания, ранее признанные Конституционным Судом РФ неконституционными. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции вправе признавать недействительность, т. е. утрату юридической силы, положений нормативных актов, если эти положения аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, в том числе когда они основаны на ранее признанных Конституционным Судом РФ неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их36.
Правовая природа нормативного правового акта как предмета судебного контроля характеризуется также совокупностью юридических признаков, относящихся к его внешней форме (форме акта-документа), порядку принятия и введения в действие, опубликованию (обнародованию). Наличие у нормативного правового акта указанных признаков позволяет говорить о нем как о юридически действующем документе, обладающем формальной юридической силой. Поэтому проверка соответствия нормативного правового акта установленным формально-юридическим требованиям проводится судом в обязательном порядке при осуществлении как прямого, так и косвенного нормоконтроля37. В связи с этим для процессуальной теории и судебной практики важно точное определение того, каким фор-
36 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403; Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. № 65-О // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.
37 См. п. 17—21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48.
мальным признакам должен отвечать юридически действующий нормативный правовой акт, при соблюдении каких условий его можно считать принятым и обладающим юридической силой.
Нормативный правовой акт с точки зрения его внешнего выражения — это официальный письменный документ, имеющий определенное наименование, внутренние реквизиты и отвечающий ряду требований38 . В настоящее время Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами установлены названия практически для всех нормативных актов федерального уровня, а также для подавляющего большинства нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Пожалуй, лишь наименования нормативных актов региональных органов исполнительной власти регламентируются законодательством субъектов РФ.
Не приобретают юридической силы документы, изданные в форме, не предусмотренной для нормативных правовых актов данных государственных или муниципальных органов. В практике Верховного Суда РФ имеется весьма значительное количество примеров юридической дискредитации таких документов, в частности различного рода писем, телеграмм и разъяснений и т. п. федеральных ор-
39
ганов исполнительной власти39 .
Также должен быть соблюден установленный законодательством порядок (процедура) принятия данного нормативного правового акта. Возможны такие нарушения процедуры принятия нормативного предписания, которые не позволяют говорить о нем как о вступившем в
38 См.: Стародубцев С. В. Понятие и виды юридических документов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.
39 См.: Дело № 44-Г01-29 // Архив Верховного Суда РФ. 2001; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от
11 февраля 2003 г. № КАС 03-29 // СПС «КонсультантПлюс».
силу и формально действующем правовом акте, например при нарушении установленного кворума во время голосования по проекту нормативного акта законодательным (представительным) органом.
Не может считаться действующим и обладающим юридической силой нормативный акт, который не прошел процедуру специальной государственной регистрации, если данная процедура предусмотрена законодательством для такого рода
актов40.
Важным условием вступления в силу и юридического действия нормативного правового акта является его официальное опубликование. В соответствии со ст. 15 и 23 Конституции РФ законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В юридической литературе и судебной практике возник вопрос: могут ли нормативные акты, не соответствующие указанным формально-юридическим требованиям, выступать в качестве предмета прямого судебного нормоконтроля? Данный вопрос связан с тем, что в настоящее время гражданское и арбитражное процессуальное законодательство предусматривает оспаривание только действующих нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 АПК РФ), тогда как данные акты, как уже отмечалось, не могут считаться действующими и обладающими юридической силой.
В решении этой проблемы наметилось два основных подхода. Согласно первому правовые акты, не
40 См.: П. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
отвечающие указанным формально-юридическим требованиям, не могут считаться нормативными актами, а потому должны оспариваться и проверяться по правилам, установленным для индивидуальных (ненормативных) актов41. Такой подход в целом поддержан судебной практикой42.
Согласно второму подходу нормативные правовые акты, имеющие нарушения, которые свидетельствуют об отсутствии у таких актов юридической силы, могут выступать предметом судебного нормоконтро-ля и должны проверяться судами в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных актов43 . Данный подход в определенной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой неопубликованные или незарегистрированные нормативные акты могут быть дисквалифицированы в рамках судебного нормоконтроля44 .
41 См.: Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 120, 121; Зайцев В. Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // БВС РФ. 2001. № 3. С. 20.
42 См.: П. 12 разъяснений Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. «Ответы судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации на вопросы судов по применению норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
43 См.: Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права. М., 2008. С. 31—35; Бурков А. Л. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Правоведение. 2004. № 1. С. 110; Медведев И. Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. № 12. С. 133—142; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. С. Шакарян. М., 2003. С. 416 (автор главы — А. Т. Боннер).
44 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О // ВКС
РФ. 2006. № 4.
На наш взгляд, ни первый, ни второй подход не дают оптимального решения проблемы оспаривания нормативных актов, обладающих дефектами формально-юридического характера, которые не позволяют считать такие акты действующими и обладающими юридической силой.
Наличие подобных дефектов, конечно, не лишает данный акт признака нормативности и не превращает его из нормативного акта в ин-дивидуальный45. Вместе с тем очевидно, что действующая процедура судебного нормоконтроля не рассчитана на проверку не имеющих юридической силы нормативных правовых актов. По нашему мнению, такого рода правовые акты могут быть предметом судебного нормоконтро-ля, но их проверка должна проводиться в рамках специальной юридической процедуры.
На основании изложенного можно сформулировать признаки (свойства) нормативного правового акта, подлежащие оценке при осуществлении судебного нормоконтроля:
1) публичный характер правового акта (это акт, принятый в форме прямой демократии; изданный государственным органом, органом местного самоуправления или их должностными лицами; принятый иным публичным органом; принятый иным субъектом по вопросам реализации полномочий, переданных ему органами государственной власти или органами местного самоуправления);
2) наличие соответствующей нор-мотворческой компетенции у субъекта, принявшего (издавшего) правовой акт;
3) наличие в акте правовых норм (нормативных предписаний), содержащих общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное действие (нормы-правила), либо иных (специализированных)
45 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 33; Панова И. В. О нормативном правовом акте // Вестник ВАС РФ. 2009. № 6. С. 73.
правовых норм (нормативных предписаний);
4) соответствие акта установленному порядку принятия и введения в действие, а также установленной форме письменного документа.
Помимо нормативных правовых актов предметом судебного нормо-контроля могут выступать иные формальные источники (формы) права.
Так, предметом прямого судебного контроля, осуществляемого в порядке конституционного судопроизводства, могут быть нормативные договоры. Такой контроль, в частности, осуществляет Конституционный Суд РФ, разрешая дела о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. «в» и «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Кроме того, отдельные виды нормативных договоров могут быть предметом оспаривания в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. К примеру, в суде общей юрисдикции могут быть оспорены те или иные положения коллективного договора (соглашения), заключенного между работниками и работодателем, по мотивам их несоответствия федеральному законодательству. Однако такое дело должно рассматриваться не в рамках специальной процедуры судебного нормоконтроля, а в порядке общего (искового) гражданского судопроизводства.
Что касается такого формального источника права, как правовой обычай (обычай делового оборота), то он может стать предметом судебной
проверки только в рамках косвенного контроля при рассмотрении судом юридического дела, в котором подлежит применению конкретный правовой обычай (обычай делового оборота).
Библиографический список
Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973.
Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права. М., 2008.
Бек О. А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Бошно С. В. Нормативные правовые акты. Научно-практическое издание. М., 2005.
Горшенев В. М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. 1978. № 3.
Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001.
Замотаева Е. К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Т. I. Ярославль, 2005.
Качанов Р. Е. Судебный нормоконтроль в системе механизмов «стратегического правосудия» // Административное и муниципальное право. 2008. № 9.
Кирсанов В. А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Комментарий к ГПК РФ / Под ред. М. С. Ша-карян. М., 2003.
Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М. И. Байтина и В. К. Бабаева. Саратов, 1987.
Панова И. В. О нормативном правовом акте // Вестник ВАС РФ. 2009. № 6.
Поляков А. В. Общая теория права. Курс лекций. СПб., 2001.
Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учебник. М., 2003.
