CC BY
41ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Prosecutorial activity
УДК 347.963
О. В. Мошненко
ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ ПРАВ ОСУЖДЕННЫХ, ИМЕЮЩИХ ИНВАЛИДНОСТЬ,
НА «ДОСТУПНУЮ СРЕДУ» И СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА ИХ НАРУШЕНИЯ
В статье на основе анализа законодательства, судебной практики, мер реагирования, применяемых специализированными прокуратурами при осуществлении прокурорского надзора в отношении осужденных к лишению свободы лиц, имеющих инвалидность, выделены наиболее актуальные вопросы прокурорского надзора в вышеуказанной сфере.
Обозначены наиболее часто встречаемые нарушения прав осужденных, имеющих инвалидность и требующих от органов прокуратуры принятия соответствующих мер реагирования.
Обращено внимание на противоречивую судебную практику по искам прокуроров о понуждении органов и учреждений УИС по обеспечению имеющим инвалидность осужденным «доступной среды».
Автором обосновывается целесообразность наделения ФСИН России полномочиями адаптировать требования Свода правил, в том числе к функционально-планировочным элементам зданий и сооружений, их участкам или отдельным помещениям, потенциально возможным к использованию осужденными из числа маломобильных групп населения.
Раскрывается практика привлечения в качестве соответчиков по искам прокуроров главного распорядителя (ФСИН России) и распорядителя бюджетных средств (территориальный орган), так как причины многих нарушений прав осужденных, являющихся инвалидами, связаны с отсутствием своевременного планирования и выделения необходимого объема финансирования.
Обозначенные в работе аспекты практики прокурорского надзора имеют значение для сотрудников уголовно-исполнительной системы, органов и учреждений ФСИН России, в том числе при проведении в пределах компетенции работы по совершенствованию законодательства, при осуществлении работы по реализации требований национальных стандартов жизнедеятельности инвалидов, осуществления взаимодействия с органами прокуратуры.
Ключевые слова: доступная среда; инвалид; права осужденных; прокурорский надзор.
O. V. Moshnenko
SUBJECT OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OF THE REALIZATION OF THE RIGHTS OF CONVICTED PERSONS WITH DISABILITIES TO AN "ACCESSIBLE ENVIRONMENT" AND MEANS OF PROSECUTORIAL RESPONSE TO THEIR VIOLATIONS
On the basis of an analysis of legislation, judicial practice and response measures applied by specialized prosecutors in the exercise of prosecutorial supervision in relation to persons sen© Мошненко О. В., 2020 © Moshnenko O. V., 2020
tenced to deprivation of liberty with disabilities, the article identifies the most relevant issues of prosecutorial supervision in the above area.
The most frequent violations of the rights of convicted persons with disabilities are identified, an analysis of the causes and conditions leading to violations of the rights of this category of persons and requiring the prosecution authorities to take appropriate measures.
Attention was drawn to the contradictory judicial practice in the claims of prosecutors to compel the bodies and institutions of the penal correction system to provide persons with disabilities with an "accessible environment."
The author justifies the appropriateness of empowering the Federal Penitentiary Service of Russia to adapt the requirements of the Code of Rules, including to the functional and planning elements of buildings and structures, their sections or separate premises, potentially possible for use by convicts from among the mobile population groups.
The practice of attracting the chief manager (the FPS of Russia) and the manager of budget funds (territorial body) as co-defendants in lawsuits of prosecutors is disclosed, since the reasons for many violations of the rights of convicts who are disabled are associated with the lack of timely planning and allocation of the necessary amount offunding.
The aspects of the practice of prosecutorial supervision identified in the work are important for employees of the penal system, bodies and institutions of the Federal Penitentiary Service of Russia, including when conducting work to improve legislation within the competence, when carrying out work to implement the requirements of national standards for the life of persons with disabilities, and interaction with the prosecutor's office.
Keywords: the available environment; a disabled person; rights of convicted persons; Prosecutor's supervision.
После принятия Конвенции ООН о правах инвалидов и ратификации ее нашим государством, внесения необходимых изменений в российское законодательство особое внимание органов прокуратуры было направлено на реализацию прав и законных интересов лиц с инвалидностью посредством надзора за соблюдением законодательства, закрепляющего права инвалидов, механизм их реализации и защиты.
Генеральным прокурором РФ были изданы приказы, направленные на усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов. Аналогичные приказы были приняты и прокурорами субъектов РФ. Соблюдение социального законодательства в отношении инвалидов стало частым предметом тематических проверок, осуществляемых прокурорами [1; 2; 4].
Особо актуальным данный вопрос стал и для специализированных прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законов в отношении осужденных, имеющих инвалидность.
Несмотря на ограничения некоторых прав осужденных в связи с отбыванием наказания, часть прав у них сохраняется и нуждается в особой защите, так как в условиях изоляции создать необходимые в силу закона условия реализации данных прав является задачей, не всегда посильной для администрации исправительных учреждений.
Как отмечает Ю. М. Заборовская, нарушение прав осужденных инвалидов в учреждения уголовно-исполнительной системы имеет множественный характер [3, с. 52-53]. Однако следует заметить, что большая часть нарушений прав инвалидов являются типичными и не связаны с их статусом инвалида.
Материалы надзорной практики органов прокуратуры также свидетельствуют о латентности нарушений, что вытекает их характерного для уголовно-
исполнительных правоотношений неравенства ее субъектов — в части наличия реальной возможности защиты осужденными своих прав и законных интересов.
Задача прокурора в ходе осуществляемого надзора за соблюдением прав осуж-
денных, имеющих инвалидность, заключается прежде всего в оценке обеспечения администрациями исправительных учреждений равных с другими осужденными возможностей реализации своих прав, не ограниченных в связи с отбыванием наказания.
Так, в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 23.01.2018 № 24 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов» отмечается, что надзор за соблюдением законодательства о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов необходимо «рассматривать как одну из приоритетных задач органов прокуратуры».
При осуществлении прокурорского надзора особое внимание уделяется проверке соблюдения требований законодательства, регламентирующего механизм создания для инвалидов «доступной среды», например, соблюдение положений законодательства, регламентирующего необходимость адаптации различных видов инфраструктуры (градостроительной, коммуникационной и т. д.) с целью обеспечения возможности пользования данной инфраструктурой инвалидам, обеспечение доступа инвалидов к информации (использование жестового языка, азбуки Брайля и т. д.), осуществление реабилитационных, абилитационных мероприятий.
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» порядок обеспечения условий доступности для осужденных, имеющих инвалидность, объектов различных видов инфраструктур (социальная, инженерная, транспортная) и предоставляемых услуг, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций.
Данный порядок закреплен приказом Минюста России (приказ от 19.08.2015 № 202 «Об утверждении порядка обеспечения доступности для инвалидов объектов (административные здания, строения,
сооружения и помещения) Минюста России, территориальных органов Минюста России, федеральных бюджетных учреждений Минюста России, федеральных служб, подведомственных Минюсту России, территориальных органов и учреждений федеральных служб, подведомственных Минюсту России, а также оказания инвалидам при этом необходимой помощи») и принятым во исполнение приказа распоряжением ФСИН России (распоряжение ФСИН России от 30.09.2015 № 128-р «О плане мероприятий ("дорожной карте") по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов Федеральной службы исполнения наказаний» (далее — «дорожная карта»)).
Данный план мероприятий состоит из 27 показателей доступности для инвалидов объектов ФСИН России, в нем обозначены отдельные этапы и значения показателей на каждом временном интервале. Немаловажным является тот факт, что срок окончания реализации мероприятий дорожной карты — до 31.12.2020.
С начала действия «дорожной карты» органами и учреждениями УИС был проведена работа по паспортизации объектов, в том числе построенных еще в советское время, с целью оценки их «доступности» для лиц, являющихся инвалидами. В условиях бюджетных ограничений проводилась работа по приведению объектов ФСИН России к необходимым требованиям.
В то же время «дорожной картой» ФСИН России сроки проведения мероприятий, направленных на приспособление объектов и сооружений к жизнедеятельности инвалидов, не требующих капитального ремонта, отдельно не конкретизированы, что приводит в некоторых случаях к отсутствию доступности для осужденных, имеющих инвалидность, ряда объектов социальной инфраструктуры.
Применительно к зданиям и сооружениям органов и учреждений УИС национальные стандарты обеспечения равных возможностей инвалидов раскрыты в Своде правил 59.13330.2016 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» (актуализированная ре-
дакция СНиП 35-01-2001, утв. приказом Минстроя России от 14.11.2016 № 798/пр, далее — Свод правил).
Рассматриваемый Свод правил распространяет действие как на вновь проектируемые, реконструируемые и подлежащие капитальному ремонту здания и сооружения, так и на объекты, приспосабливаемые для обеспечения инвалидам равных условий жизнедеятельности с другими категориями осужденных.
Сводом правил установлены требования как к состоянию объектов и сооружений, достижение которых возможно при строительстве новых зданий либо при проведении их капитального ремонта (ширина проемов и т. п.), так и к размещению оборудования, что не требует проведения ремонта (размеры мебели, ее размещение и т. д.).
Требования к состоянию объектов и сооружений УИС — как вновь строящихся, так и «разумно приспособляемых», направлены на создание благоприятных условий для осужденных, имеющих инвалидность в связи со стойким расстройством функций организма, в том числе с нарушением опорно-двигательного аппарата, нарушениями зрения и дефектами слуха. Применение на обязательной основе положений Свода правил обеспечивает соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
Вместе с тем специфика организации отбывания наказания в виде лишения свободы осужденными, имеющими инвалидность, создает неопределенность правоприменения названных норм, влечет локальность проводимой администрациями исправительных учреждений работы, избирательность надзорной деятельности органов прокуратуры.
В Кемеровской области — Кузбассе лишь часть учреждений уголовно-исполнительной системы (исправительные колонии, лечебно-исправительные учреждения) предназначены для отбывания наказания в виде лишения свободы подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными из числа маломобильной группы насе-
ления (приказ ГУФСИН России по Кемеровской области — Кузбассу от 18.03.2019 № 172). В рамках отдельных исправительных учреждения, как правило, лишь часть их объектов предназначены для использования осужденными, имеющими инвалидность.
Поэтому целесообразным, на наш взгляд, является наделение ФСИН России, с учетом специфики организации порядка исполнения наказания в виде лишения свободы, полномочиями адаптировать требования Свода правил, в том числе к функционально-планировочным элементам зданий и сооружений, их участкам или отдельным помещениям, потенциально возможным к использованию осужденными из числа маломобильных групп населения.
Это позволит существенно снизить затраты и привести к росту значений показателей доступности для инвалидов объектов ФСИН России, перенаправить финансовые ресурсы на закупку технических средств реабилитации, создание специально оборудованных рабочих мест для трудоустройства инвалидов и т. д.
В условиях усиления социальной политики, направленной на защиту прав и законных интересов инвалидов, специализированные прокуратуры сталкиваются с серьезными преградами на пути построения эффективного прокурорского надзора за соблюдением законов при обеспечении прав осужденных по причине неэффективности ряда мер реагирования, несовершенства нормативно-правового регулирования.
В то же время определенное законодателем поэтапное приведение состояния объектов ФСИН России к требуемому уровню доступности, наличие в оперативном управлении ФСИН России объектов, введенных в эксплуатацию еще в советское время, определило специфику надзора, осуществляемого органами прокуратуры.
Распространенной практикой стало вынесение прокурорами предостережений о недопустимости нарушений закона.
Так, например, в сентябре 2020 г. Кузбасским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях администрации двух исправи-
тельных учреждений предостережены о недопустимости нарушений закона, регламентирующего необходимость создания условий для беспрепятственного пользования инвалидами-колясочниками объектов различного рода инфраструктуры за счет наличия подъемных устройств и т. д.
Полагаем, что применение данной меры реагирования будет обоснованным только в случае их вынесения руководителям учреждений, конкретно предназначенных для содержания осужденных-инвалидов соответствующей категории.
Наиболее распространено внесение прокурорами представлений об устранении нарушений.
В качестве примера можно привести меры реагирования, внесенные прокурорами в связи с отсутствием в учреждениях уголовно-исполнительной системы пандусов, подъемных устройств (подъемная платформа, лифт и др.), противоскользящих покрытий, знаков доступности инвалидов.
В условиях отсутствия у администраций исправительных учреждений денежных средств для фактического устранения нарушений, защищая права осужденных-инвалидов на «доступную среду», прокуроры обращаются с исками в суд о понуждении к совершению действий.
Однако следует заметить, что при принятии решений по данным искам прокуроров сложилась противоречивая судебная практика по вопросу распространения Свода правил на здания и сооружения, введенные до 2016 г. и не требующие капитального ремонта.
Так, оставляя без удовлетворения исковые требования Куйбышевского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Новосибирской области в интересах неопределенного круга лиц к ФКУ ИК-12 ГУФСИН России по Новосибирской области и ГУФСИН России по Новосибирской области о понуждении к совершению действий (оборудовать помещения и здания исправительного учреждения пандусами или подъемными устройствами), суд указал, что положения закона в части обеспечения до-
ступности для инвалидов объектов связи, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, транспортных средств применяются с 1 июля 2016 г. исключительно ко вновь вводимым в эксплуатацию или прошедшим реконструкцию, модернизацию объектам; Свод правил также не подлежит применению к спорным правоотношениям, поскольку область его применения включает в себя только проектирование новых, реконструируемых, подлежащих капитальному ремонту и приспосабливаемых зданий и сооружений (апелляционное определение Новосибирского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-7341/2017).
Противоположную позицию принял суд Еврейской автономной области. Признавая правомерным удовлетворение иска прокурора к исправительному учреждению и ФСИН России о возложении обязанности на исправительное учреждение обеспечить беспрепятственный доступ для инвалидов в отдельные помещения учреждения путем оборудования специальных пандусов с поручнями в соответствии с СНиП 35-012001, суд апелляционной инстанции указал, что по смыслу действующих правовых норм действие Свода правил распространяется также на уже существующие объекты, которые приспосабливаются для нужд инвалидов и маломобильных групп населения. Указание в Своде правил на их применение исключительно ко вновь вводимым в эксплуатацию или прошедшим реконструкцию, модернизацию объектам не может умалять прав инвалидов и маломобильных групп населения на социальную поддержку, на создание для них доступной среды. Доступ инвалидов к определенной части объектов учреждений УИС не должен быть ограничен: помещение комнаты ожидания, магазин, медицинская часть, библиотека, столовая и др. (апелляционное определение суда Еврейской автономной области от 19.07.2017 по делу № 33а-539/2017).
Придерживаясь позиции обоснованного применения Свода правил в рамках разумного приспособления объектов ФСИН России, введенных в эксплуатацию ранее
2016 г., на наш взгляд, при осуществлении прокурорами исковой работы необходимо ориентироваться на поэтапность приведения в должное состояние данных объектов к необходимым требованиям, установленным «дорожной картой».
Здесь, на наш взгляд, важно не допустить необоснованного вмешательства в финансово-хозяйственную деятельность ФСИН России (в отношении объектов, по которым значение показателей доступности не составляет 100 %). Неоднозначность решения данного вопроса уже нашла свое отражение в прокурорско-судебной практике.
Привлечение ФСИН России прокурорами в ряде случаев в качестве ответчика обусловлено тем, что ФСИН России является главным распорядителем бюджетных средств, т. е. обладает правомочиями по распределению лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. А территориальные органы выступают в статусе распорядителей бюджетных средств и обладают полномочиями по распределению лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Долгое время такая практика способствовала скорейшему восстановлению нарушенных прав осужденных, имеющих инвалидность.
Однако, в 2020 г. Верховный суд РФ, пересмотрев ранее вынесенные решения судов, вступившие в законную силу, вынес решение о том, что привлечение ФСИН России как исполнителя требований является вмешательством в ее финансово-хозяйственную деятельность.
Так, отменяя ранее состоявшиеся судебные решения и отказывая в удовлетворении искового заявления Кемеровского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ указала, что требования прокурора об обустройстве в отрядах комнат отдыха и быта заявлены в отношении объектов, введенных в эксплуатацию в
1958 и 1968 гг., для устранения нарушений требуется проведение мероприятий по строительству и реконструкции зданий и только за счет средств федерального бюджета путем включения объектов в Федеральную целевую программу; понуждение ФСИН России к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 29.05.2020 № 81-КГ20-1, 2-1109/).
Вместе с тем мы полагаем, что подача иска только к исправительному учреждению, без привлечения в качестве ответчиков ФСИН России и ее территориальных органов, приведет к затягиваю исполнения решений судов по причине отсутствия лимитов бюджетных обязательств у конкретных исправительных учреждений, полномочий по их перераспределению. Согласно бюджетному законодательству исправительные учреждения, имеющие организационно-правовую форму федеральных казенных учреждений, не имеют собственных источников доходов и не обладают полномочиями по распределению лимитов бюджетных обязательств.
В сложившихся условиях возрастет количество «договорных исков», требования которых устраняются, как правило, оперативно после подачи искового заявления в суд. Однако такие исковые требования будут направлены на «локальное» решение проблем.
Таким образом, результаты проведенного исследования свидетельствует о том, что, несмотря на окончание действия «дорожной карты» ФСИН России, доступная среда отбывающим наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы осужденных-инвалидов не обеспечена, в связи с чем реализация прокурорами своих надзорных функций не теряет актуальности.
Представляется необходимым принятие на федеральном уровне последующего плана (дорожной карты) ФСИН России по обеспечению доступности среды для инвалидов с учетом отмеченных в работе аспектов взаимодействия с органами прокуратуры.
Органам и учреждениям уголовно-исполнительной системы, учитывая бюджетные ограничения, необходимо, с одной
стороны, реализовывать более ответственный подход при планировании деятельности по реализации прав осужденных на «доступную среду», с другой стороны, представителям органов и учреждений УИС необходимо придерживаться более принципиальной позиции при отстаивании своих интересов в случае поступления актов прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере.
Литература
1. Васильева, Н. А., Кондратьева, Е. Б. Вопросам социальной защиты инвалидов — внимание прокуроров // Законность. — 2019. — № 11. — С. 23-25.
2. Галузин, А. Ф. О новом приоритетном направлении отрасли прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства — законодательства о социальных правах инвалидов // Вестник Самарского юридического института. — 2019. — № 4 (35). — С. 34-39.
3. Заборовская, Ю. М. Особенности медико-социального и материально-бытового обеспечения осужденных инвалидов // Медицинское право. — 2018. — №1. — С. 52-55.
4. Мандраков, С. А., Хромушин, П. Н. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства и защите прав и интересов инвалидов // Прокурор. — 2020. — № 2. — С. 46-50.
References
1. Vasilieva N.A., Kondratieva E.B .Voprosam social'noj zashchity invalidov — vnimanie prokurorov [Issues of social protection of persons with disabilities — attention of prosecutors]. Zakonnost' [Legality], 2019, no. 11, p. 23-25.
2. Galuzin A.F. O novom prioritetnom napravlenii otrasli prokurorskogo nadzora za ispolneniem feder-al'nogo zakonodatel'stva — zakonodatel'stva o social'nyh pravah invalidov [On the new priority direction of the branch of prosecutor's supervision over the implementation of federal legislation — legislation on the social rights of persons with disabilities]. Vestnik Samarskogo yuridicheskogo instituta [Bulletin of the Samara Law Institute] 2019, no. 4 (35), p. 34-39.
3. Zaborovskaya Y.M. Osobennosti mediko-social'nogo i material'no-bytovogo obespecheniya osu-zhdennyh invalidov [Peculiarities of medical, social, financial and household support of convicted dis-ablid persons]. Medicinskoepravo [Medical law] 2018, no. 1, p. 52-55.
4. Mandrakov S.A., Khromushin P.N. Praktika prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva i zashchite prav i interesov invalidov [The practice of prosecutorial supervision over the implementation of legislation and the protection of the rights and interests of persons with disabilities]. Prokuror [Prosecutor], 2020, no. 2, p. 46-50.
Сведения об авторе
Олеся Валерьевна Мошненко: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат экономических наук. E-mail: lapizkaya@mail.ru
Information about the author
Olesya V. Moshnenko: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), senior lecturer of the Chair of State and Legal Disciplines, candidate of economical sciences. E-mail: lapizkaya@mail.ru
