CC BY
23DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_97
ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА СВОБОДУ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ The subject and prosecutor's supervision over the protection of the constitutional right to freedom of entrepreneurial activity in the Russian Federation ГУСЕВА Алёна Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Государственно-правовые дисциплины»
Пензенского государственного университета.
440026, Россия, Пензенская обл., г. Пенза, ул. Красная, 40.
E-mail: artguseva@mail.ru;
ДАНИЛОВА Валерия Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Государственно-правовые дисциплины»
Пензенского государственного университета.
440026, Россия, Пензенская обл., г. Пенза, ул. Красная, 40.
E-mail: v_danilova@list.ru;
Guseva A.L.,
associate professor, candidate of jurisprudence the Department of state and legal disciplines of the Penza state university.
40 Krasnaya str., Penza, Penza region, 440026, Russia. E-mail: artguseva@mail.ru;
Danilova V.A.,
associate professor, candidate of jurisprudence the Department of state and legal disciplines of the Penza state university.
40 Krasnaya str., Penza, Penza region, 440026, Russia. E-mail: v_danilova@list.ru
Краткая аннотация: в представленной статье рассматриваются вопросы определения предмета прокурорского надзора в обеспечении защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности. Особое внимание уделено современному законодательству, определяющему основные направления прокурорской деятельности по защите свободы предпринимательства. Отмечается проблема, направленная на снижение административной нагрузки на бизнес в современных условиях, недопущению ущемления прав субъектов предпринимательской деятельности, так как на основе реализации конституционного права на свободу предпринимательской деятельности, в стране складывается благоприятный деловой климат, динамично развивается бизнес, реализуется личный и профессиональный потенциал роста личности.
Abstract: the presented article deals with the issues of determining the subject of prosecutorial supervision in ensuring the protection of the constitutional right to freedom of entrepreneurial activity. Particular attention is paid to modern legislation, which determines the main directions of prosecutorial activities to protect the freedom of entrepreneurship. There is a problem aimed at reducing the administrative burden on business in modern conditions, preventing infringement of the rights of business entities, since on the basis of the implementation of the constitutional right to freedom of entrepreneurial activity, a favorable business climate is developing in the country, business is developing dynamically, personal and professional growth potential is being realized personality.
Ключевые слова: конституционное право, свобода предпринимательской деятельности, прокуратура, защита, прокурорский надзор, бизнес, предпринимательство, деятельность, гарантии, свобода.
Keywords: constitutional law, freedom of entrepreneurial activity, prosecutor's office, protection, prosecutor's supervision, business, entrepre-neurship, activity, guarantees, freedom.
Для цитирования: Гусева А.Л., Данилова В.А. Предмет и пределы прокурорского надзора в обеспечении защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 97-99. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_97.
For citation: Guseva A.L., Danilova V.A. The subject and prosecutor's supervision over the protection of the constitutional right to freedom of entrepreneurial activity in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 97-99. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_97.
Статья поступила в редакцию: 20.11.2022
Правозащитная деятельность прокуратуры, как органа специальной компетенции в конституционно-правовом механизме защиты прав и свобод человека и гражданина, реализуется не только в процессе осуществления надзора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Рассматриваемое направление осуществляется и при иных формах деятельности органов и учреждений прокуратуры, закрепленных в ст.1 Федерального закона №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является полноправной отраслью прокурорского надзора, ему свойственен собственный предмет надзора, его характеризует комплекс полномочий прокурора. Для достижения целей эффективности работы прокурора по отдельным видам защиты конституционных прав, считаем необходимым определить предмет прокурорского надзора в обеспечении защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности.
Для определения указанного выше предмета прокурорского надзора, в первую очередь, необходимо рассмотреть общетеоретические аспекты выделения самостоятельного предмета этого направления, а также ознакомиться с нормативной базой осуществления надзора в указанной сфере и рассмотреть полномочия органов прокуратуры в исследуемом направлении, вывести предмет и обозначить его пределы.
Предмету надзора, как в целом, так и по отдельным направлениям деятельности прокуратуры, в настоящее время, посвящена обширная литература. Дискуссии о предмете надзора ведутся несколько десятилетий и до сих пор по данному вопросу существует различные мнения. Без четкого представления о предмете и пределах надзора нельзя уяснить содержание надзорной деятельности прокуратуры, специфику прав и обязанностей прокурора, особенности методов и форм надзора в любой области.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 12(216)
Придавая этому вопросу особое значение, В.В. Гаврилов, верно заметил, что «практика также свидетельствует о том, что как только возникало искаженное представление, например, о предмете прокурорского надзора, так тут же прокуроры переключались на выполнение несвойственных им функций»[1. С.6]. Ещё в советский период В.В. Гаврилов очень подробно, на концептуально-методологической основе, критически рассмотрев позиции многих ученых, сформулировал свою точку зрения по этому вопросу.
Для полного и эффективного осуществления прокурорской деятельности крайне важно определение предмета надзора. Точно поставленная цель работы прокурора, правильно определенные предмет и пределы надзора - это важнейшие гарантии своевременного выполнения и устранения нарушений прав граждан. В области реализации свободы предпринимательской деятельности правильно сформулированный предмет надзора предотвращает факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно - хозяйственную деятельность субъекта предпринимательских отношений. Правовое регулирование предмета надзора имеет значение и для деятельности органов управления и руководителей общественных объединений, которые, не зная компетенции прокуроров, часто обращаются к ним за помощью в решении не свойственных им вопросов.
Необходимо определить, что же является предметом прокурорского надзора вообще и предметом прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на свободу предпринимательской деятельности в Российской Федерации в частности, каковы его пределы.
В общей теории права под предметом понимается то, что регулируется правом, то есть определенные виды общественных отношений, возникающие в той или иной области правового регулирования [2. С. 399].
По мнению Г.И. Бровина, предметом надзора следует считать деятельность учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по исполнению и соблюдению законов[3.С.8].
Некоторые авторы предмет надзора называют объектом, считая, что это синонимы. Другие утверждают, что в каждом слове содержатся различные понятия и смешивать их нельзя. В свою очередь, В.В. Долежан, напротив рассматривает понятие терминов «объект» и «предмет», как тождественные или, во всяком случае, настолько близкие, что нет надобности для их разграничения [4.С.35]. Такое мнение, на наш взгляд, является правильным, поскольку философские и другие словари не проводят четкого различия между словами «объект» и «предмет».
Решение вопроса о содержательной стороне предмета надзора за законностью осуществления конституционного права граждан на свободу предпринимательской деятельности в Российской Федерации как самостоятельного направления надзорной деятельности, безусловно, на наш взгляд, должно исходить из общего понятия предмета надзора за исполнением законов, обозначенного в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Иначе можно упустить суть, главное, что определяет суть надзора, тем более, нужно учитывать, что сам Закон о прокуратуре иного определения предмета надзора конкретно по защите предпринимательской деятельности не содержит, на что уже указывалось выше.
По нашему мнению, основу предмета прокурорского надзора по защите конституционного права граждан на свободу предпринимательской деятельности составляют законы, регулирующие указанную сферу деятельности личности, также кроме законов сюда относятся и иные нормативные акты, законность деятельности государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан в осуществлении ими определенной деятельности будь то в сфере реализации указанного права, либо по контрольной, координирующей деятельности по его реализации.
Правовую основу прокурорского надзора по защите конституционного права граждан на свободу предпринимательской деятельности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральное законодательство, в частности, Федеральный закон 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и т.д.
Приоритетный характер этой работы закреплен в изданных Генеральным прокурором РФ приказах от 31.03.2008 г. №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», от 27.03.2009 г. №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 8.11.2019 г. №783 «О порядке формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и указании от 15.12.2016 г. №803/7 «Об усилении прокурорского надзора при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в связи с реформированием контрольно-надзорной деятельности».
Важно отметить, что в рамках проводимой государственной политики особую значимость приобрела либерализация контрольно-надзорных функций органов публичной власти, что нашло отражение в Федеральном законе от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также в новом Федеральном законе от 31 июля 2020 г. №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2021 года. Однако, указанная либерализация, основанная на федеральном законодательстве, по мнению бизнес-сообщества, не является достаточной и бизнес еще находится под бюрократическим давлением, ожидая большей степени свободы для функционирования и развития.
Вместе с тем, нельзя и не отметить, что распространение в 2020 году новой коронавирусной инфекции, в 2022 году санкционной политики вследствие проведения СВО на территории Украины создали значительные экономические препятствия для развития бизнеса и инвестиций.
В связи с этим в настоящее время было принято решение максимально снизить нагрузку на бизнес, осознавая, что сегодня именно он один из факторов финансовой устойчивости и стабильной социальной обстановки. Государством учреждены беспрецедентные ограничения контрольно-надзорной деятельности в вопросах запрета на проведение большинства плановых мероприятий по контролю и обязанности согла-
сования с прокурором внеплановых проверок.
При этом, как указывает С. Хусяйнова: «Прокуроры дают принципиальную оценку попыткам контролеров провести проверки без включения их в сводный план либо минуя процедуру согласования. Подобные факты послужили основанием для привлечения к дисциплинарной и административной ответственности (по ч.1 ст.19.6.1, ст. 19.1 КоАП РФ) должностных лиц органов контроля [5. С.11].
Реализация правозащитной функции прокуратуры по вопросам защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности находит в настоящее время отражение в вышеперечисленных нормативно-правовых актах и складывающейся практики по данному направлению деятельности.
Итоги работы органов прокуратуры за последнее десятилетие в указанном направлении всё же демонстрируют положительные тенденции для развития предпринимательства, в первую очередь, в сфере снижения уровня необоснованного административного вмешательства, что в свою очередь исключает коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий.
В целях осуществления новых полномочий в Генеральной прокуратуре Российской Федерации проведен комплекс организационных мероприятий. Создано необходимое программное обеспечение, принята соответствующая ведомственная нормативно-правовая база, которая определяет в настоящее время предмет надзора в рассматриваемом направлении, предусмотрены мероприятия по обучению работников, при всём указанном остается весьма актуальным данное правозащитное направление деятельности прокуратуры России.
Из вышеизложенного предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты конституционного права на свободу предпринимательской деятельности являются: исполнение положений действующего законодательства, обеспечивающих права предпринимателей; соблюдение прав хозяйствующих субъектов в различных сферах предпринимательской деятельности; законность издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативно-правовых актов, затрагивающих права предпринимателей.
Правозащитная практика и криминологические исследования показывают, что большое количество правонарушений совершается в сферах, связанных с реализацией уполномоченными органами контрольных функций в процессе осуществления государственного и муниципального контроля за работой предпринимателей. Особенно страдают при этом представители малого и среднего бизнеса. Между тем малое и среднее предпринимательство является важным фактором экономического развития страны и наиболее значимой движущей силой экономики. Малый и средний бизнес обеспечивает финансовую устойчивость, стабильную социальную обстановку, насыщает рынок рабочими местами, благоприятно влияет на деловой климат, формирует конкурентную среду, вносит существенный вклад в бюджеты всех уровней нашего государства.
В силу отмеченных обстоятельств с помощью прокурорских средств необходимо защитить и оградить предпринимателей, представителей малого и среднего бизнеса от необоснованного давления на них со стороны некоторых органов государственной власти и местного самоуправления, что особенно часто проявлялось и проявляется в организации многочисленных проверок контролирующими и надзорными органами, в том числе и с целью поборов, вымогательства, удовлетворения коррупционных интересов.
По результатам опроса субъектов предпринимательской деятельности, типичным следствием правонарушений, допускаемых в процессе проверок и вмешательства контролирующих органов, становятся: большие убытки, приостановка деятельности предприятий, потеря клиентов, срыв договорных обязательств, утечка коммерческой информации и др. Это дезорганизует работу предпринимателей, ведет к непроизводительным затратам труда и снижению деловой активности. В таких условиях государство, выдвинувшее в последние годы в качестве приоритетной задачи противодействие экономической преступности, заметно усилило реализацию правозащитной функции в данной сфере. В свою очередь прокуратура Российской Федерации ведет активный поиск новых средств и методов повышения эффективности противодействия преступности. И, надо сказать, что за последние годы достигла определенных успехов. В частности, с одобрения руководства страны многое сделано прокуратурой в области защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, особенно малого и среднего бизнеса.
Необходимы дальнейшая оптимизация контрольно-надзорной деятельности и выработка общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций. Важно продолжить на принципах законности, эффективности, профессионализма, системности и постоянства расширение взаимодействия органов прокуратуры с предпринимательским сообществом, с институтами гражданского общества, представляющими интересы предпринимателей, в частности с Общественным советом по защите малого и среднего бизнеса при прокуратурах субъектов РФ, с Уполномоченным по защите прав предпринимателей. Это взаимодействие должно привлекать как можно большее число субъектов, реализующих конституционное право на свободу предпринимательской деятельности и иметь большой охват аудитории при реализации гласности своей деятельности с учетом возможностей современного цифрового общества.
Библиогра фия:
1. Гаврилов, В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР (предмет, объект, функция, компетенция). Саратов. Изд-во Саратовского университета, 1984.- С. 6.
2. Матузов, Н.И., Малько, А.В. Теория государства и права: Курс лекций. -2 -е изд. - М.: Юристъ, 2002.- С. 399.
3. Бровин, Г.И. Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-трудовых колониях и его роль в повышении эффективности деятельности
колоний. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Свердловск, 1967.- С. 8.
4. Долежан. В.В. Проблемы компетенции прокуратуры. Дисс.доктор.юрид.наук. - М, 1991. - С. 35.
5. Хусяйнова С. Надзор за исполнением законов в сфере защиты прав предпринимателей в период пандемии коронавируса // Законность. - №10. - 2021. - С.11.
References:
1. Gavrilov V.V. The essence of prosecutorial supervision in the USSR (subject, object, function, competence). Saratov. Saratov University Publishing House, 1984. p. 6.
2. Matuzov, N.I., Malko, A.V. Theory of State and Law: A course of lectures. - 2nd ed. - M.: Jurist, 2002.- p. 399.
3. Brovin, G.I. Prosecutor's supervision over the observance of the rule of law in correctional labor colonies and its role in improving the efficiency of the colonies. Abstract of the dissertation of the candidate. jurid. sciences'. - Sverdlovsk, 1967. - p. 8.
4. Dolezhan. V.V. Problems of competence of the prosecutor's office. Diss.Doctor of Legal Sciences. - M, 1991. - p. 35.
5. Khusyaynova S. Supervision of the execution of laws in the field of protection of the rights of entrepreneurs during the coronavirus pandemic // Legality. No. 10. 2021. p.11.
