CC BY
99
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 3 (48). С. 159-163.
УДК 349.2
ПРЕДЕЛЫ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ В ЦЕЛЯХ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА
ORDER DIFFERENTIATION OF LEGAL REGULATION OF WORK IN ORDER TO PROTECT INTERESTS OF THE STATE
И. В. АЛЕНИНА (I. V. ALENINA)
Анализируются основные направления и определяются пределы дифференциации правового регулирования труда в целях защиты государственных интересов, обозначаются основные проблемы, складывающиеся в данной области правового регулирования. Делается вывод о формировании особого правового статуса работодателя-государства.
Ключевые слова: государство; государственные интересы; дифференциация правового регулирования труда; функции трудового права; ограничение трудовых прав и свобод.
The article analyzes the main trends and defines the limits of differentiation of legal regulation of labor in order to protect the public interest, are indicated the main problems which arise in this area of law. It is concluded that the formation of the special legal status of the employer-state.
Key words: state; public interest; the differentiation of legal regulation of labor; the functions of labor law; the restriction of labor rights and freedoms.
Правовые основы дифференциации регулирования трудовых отношений заложены в ст. 11, 252 ТК РФ, в соответствии с которыми нормативными актами различного уровня могут предусматриваться особые правила регламентации отношений трудового найма отдельных категорий работников. При этом особенности регулирования труда, влекущие за собой снижение уровня гарантий работникам, ограничение их прав, повышение их дисциплинарной и (или) материальной ответственности, могут устанавливаться исключительно Трудовым кодексом РФ либо в случаях и порядке, им предусмотренных.
Признавая возможность дифференциации правового регулирования труда с применением различных оснований, в том числе таких, как форма собственности на имущество работодателя, его организационно-правовая форма, специфика содержания труда и его организации и даже ответственный характер труда [1], исследователи, занимающиеся вопросами дифференциации, как правило, не выделяют необходимость защиты государственного интереса как самостоя-
тельный критерий формирования особых моделей трудовых отношений.
Тем не менее дифференциация правового регулирования труда в интересах государства как особого институционального образования имеет место быть. Справедливым следует признать утверждение Ф. Б. Шти-вельберга, по мнению которого необходимость обеспечения интересов государства наряду с особенностями отдельных видов труда и потребностью в особой заботе государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, является целью дифференциации в трудовом праве [2].
Одно из признанных оснований дифференциации правового регулирования труда -особенность правового положения работодателя. В частности, гл. 48, 54 ТК РФ устанавливают специальные нормы для регламентации трудовых отношений с участием работодателей - физических лиц и религиозных организаций, а ст. 59 содержит упоминание о такой специфической разновидности работодателей, как субъекты малого предпринимательства. Специальные режимы правового
© Аленина И. В., 2016
регулирования труда у данных работодателей обусловлены необходимостью учёта присущих им организационных либо экономических особенностей, отличающих их от всех иных нанимателей. Увеличение числа специальных правил осуществления трудовой деятельности лицами, занятыми в различных организациях, реализующих государственные полномочия, позволяет говорить о тенденции выделения в трудовом праве новой разновидности работодателей с особым тру-доправовым статусом - организаций, подконтрольных государству. Целью правовой дифференциации в этом случае выступает стремление особым образом защитить имущественные и организационные интересы Российской Федерации.
Преимущественная охрана государственной и муниципальной собственности, внутреннего правопорядка на государственных предприятиях и в учреждениях были объективной реальностью и традицией советского трудового права. В настоящий момент в условиях признания равной защиты всех форм собственности вопрос об обоснованности и пределах дифференциации правового регулирования труда в целях защиты государственных интересов требует более пристального внимания и учёных, и законодателя.
Правовые предпосылки ориентированной на защиту интересов государства дифференциации заложены в новой редакции ч. 2 ст. 3 ТК РФ, допускающей установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, трудовым кодексом или в случаях и в порядке, которые ими предусмотрены, в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации и в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. Данная норма является изъятием из принципа запрещения дискриминации в сфере труда и занятий. Однако её применение в трудовом праве, в свою очередь, ограничивается рядом конституционных положений. В частности, в Российской
Федерации признается приоритет прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 2, 55 Конституции РФ). Кроме того, как уже было отмечено, государство гарантирует признание и равную защиту всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). Это означает, что, невзирая на существенное расширение возможностей дифференциации правового регулирования труда, она не может быть произвольной. Как совершенно справедливо неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации, различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, которые не могут быть достигнуты иными средствами. При этом дифференциация правового регулирования труда не может быть основана исключительно на таком формальном критерии, как сфера осуществляемой профессиональной деятельности [3]. Так, например, обоснованной критике в литературе подвергаются отдельные положения законов «Об инновационном центре "Сколково"» [4], «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [5], ст. 351-2 ТК РФ («Особенности регулирования труда работников, занятых на строительстве объектов FIFA 2018 года»), носящие казуальный характер и устанавливающие неоправданные изъятия из общих правил регулирования трудовых отношений отельных категорий работников.
Таким образом, формирование особого трудоправового статуса нанимателя-государства должно базироваться на принципе социальной справедливости, не допускающем необоснованных ограничений прав работников и установления неоправданных преимуществ по отношению к другим работодателям.
Одним из объективных факторов, оправдывающих особое правовое положение нанимателя-государства, является его сложный субъектный состав. Будучи работодате-
лем по сути и имея собственную заинтересованность в результатах труда, государство действует через свои органы и организации -единственно возможную форму его участия в трудовых отношениях. Последние, являясь носителями прав и обязанностей работодателя, лишены имущественной автономии и ограничены в реализации ряда организационных полномочий. Финансирование государственных органов и учреждений, опирающееся на процедуру формирования бюджетных расходов, лимитированный объём переданных в их распоряжение средств ограничивают пределы компетенции соответствующих работодателей, сужают предмет договорного регулирования складывающихся с их участием трудовых отношений. Защита экономических интересов государства, например, осуществляется через установление ряда ограничений на различного рода выплаты работникам, задействованным в управлении государственными корпорациями и компаниями, хозяйственными обществами, более 50 % акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной или муниципальной собственности (ст. 145, 181-1, 349-3 ТК РФ).
Двойственное правовое положение го -сударства, действующего и как работодатель, и как основной регулятор общественных отношений, неизбежно ведёт к замещению локального регулирования отношений трудового найма в государственных организациях нормативно-централизованным, что само по себе создаёт предпосылки для выделения правовой регламентации труда у работодателя-государства в самостоятельную группу. Наибольшее влияние данная особенность метода правового регулирования оказала на порядок регламентации трудовых отношений служащих государственных органов, став предметом многолетней дискуссии о глубине и способе дифференциации регулирования правовых связей с участием данной категории работников. Существующие правовые конструкции до настоящего момента не позволяют сделать однозначный вывод о пределах распространения норм трудового права на регулирование отношений по прохождению государственной службы. В новейших законах о служебной деятельности законодатель либо вообще избегает упоминания об
актах трудового законодательства как возможных источниках регламентации отношений с участием государственных служащих, либо допускает субсидиарное применение трудоправовых норм исключительно для восполнения пробелов соответствующей области правового регулирования [6]. Одновременно анализ положений ст. 11 ТК РФ в динамике свидетельствует о неготовности законодателя к исключению государственных служащих, кроме военнослужащих, из числа специальных субъектов трудового права. Представляется, что для целей единообразной правовой регламентации, снижения коллизионной напряженности в праве, формирования однонаправленной правоприменительной практики государству необходимо выбрать единый вектор развития законодательства о профессиональной служебной деятельности лиц, обеспечивающих реализацию полномочий государственных органов.
Защищая экономические и организационные интересы работодателя-государства, законодатель идёт по пути установления изъятий из общих правил регулирования отдельных видов отношений по использованию труда наемных работников. Например, в силу положений ч. 2 ст. 133-1 ТК РФ работники организаций, финансируемых из федерального бюджета, исключаются из числа лиц, для которых в субъекте РФ может устанавливаться повышенный размер минимальной заработной платы; ст. 168 устанавливает особый порядок возмещения командировочных расходов работникам государственных органов, учреждений, внебюджетных фондов и т. д. Нам же представляется, что целям унификации правового регулирования и законодательной экономии во многом будет способствовать формулирование общих правил, ориентированных, в том числе, на защиту имущественного и организационного интереса государства средствами трудового права. Так, ч. 2 ст. 5 ТК РФ, определяющей круг источников правового регулирования труда, может быть сформулирована следующим образом: «Трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, заключенными и / или принятыми в пределах компе-
тенции заключивших и / или принявших их субъектов». Статья 20 («Стороны трудовых отношений») могла бы быть дополнена нормой о возможности ограничения компетенции работодателя, а ст. 9 - правилами о недействительности условий договоров о труде, принятых с нарушением компетенции их сторон.
Как было отмечено ранее, посредством норм трудового права государство воздействует на широкий круг общественных отношений. Попутно с непосредственной регламентацией отношений трудового найма оно решает различные стоящие перед ним экономические и социальные задачи, что позволяет некоторым ученым прийти к выводу о наличии социальной и экономической функций трудового права как более широких по сравнению с являющимися для данной отрасли традиционными защитной и производственной функциями.
Часть первая ст. 1 ТК РФ основными целями трудового права признает установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, обеспечение благоприятных условий труда, защиту прав и интересов работников и работодателей. Из этого следует, что главной функцией трудового права является обеспечение интересов сторон трудовых отношений. Часть вторая этой же статьи в числе основных задач трудового законодательства называет создание условий для оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений и интересов государства, тем самым расширяя границы функций отрасли трудового права.
Представляется, что базой для определения функций отрасли права являются предмет правового регулирования и интересы участников входящих в него отношений. С учётом этого целями правовой регламентации труда всё-таки должны быть признаны: обеспечение эффективности труда и защита здоровья работника, его прав и законных интересов, а также отыскание баланса между интересами работника и работодателя. Решение задач, выходящих за границы названных, средствами трудового права должно быть сведено к минимуму и обеспечиваться нормами иных отраслей. Так, например, при установлении ограничений для занятия определёнными видами деятельности (педагогиче-
ской, медицинской, в сфере управления и т. п.) общественная безопасность должна гарантироваться нормами уголовного или административного, но не трудового права. Использование трудоправовых конструкций для защиты публичного интереса должно быть необходимым, объективно обусловленным; трудовое право должно быть избавлено от избыточного количества правил, ориентированных на решение не свойственных ему задач. В противном случае возникает риск размывания границ правовых отраслей, неоправданного углубления дифференциации правового регулирования труда, рассогласованности общих и специальных правил регламентации общественных отношений.
Более чёткое представление о необходимых пределах обеспечения специальными нормами трудового права защиты публичного интереса позволит более взвешено подходить и к выбору средств дифференциации правового регулирования трудовых отношений. Реализация государственных полномочий обеспечивается преимущественно публично-правовыми средствами воздействия на участников общественных отношений, что в очередной раз требует решения вопроса о пределах соотношения частных и публичных методов правовой регламентации труда. Так, например, если предположить наличие у государства собственной заинтересованности в ограничении перечня лиц, которым может устанавливаться сокращённое рабочее время, более понятными становятся положения ч. 5 ст. 92 ТК РФ, допускающие установление сокращённого рабочего времени исключительно Трудовым кодексом или иными федеральными законами. В противном случае указанная норма вступает в конфликт с принципами свободы трудового договора, допустимости повышения уровня прав и гарантий работников в актах локального уровня.
Совершенно справедливо в литературе не раз обращалось внимание на имеющиеся в трудовом законодательстве противоречия порядка установления специальных норм, закрепленных в ст. 6 и 252 ТК РФ. Статья 6 относит правовое определение особенностей регулирования труда отдельных категорий работников к исключительному ведению Российской Федерации, тогда как ст. 252 предполагает возможность установления
специальных правил на любом из нормативных уровней регламентации трудовых отношений. Думается, что одной из причин данного конфликта является абсолютно разная целевая направленность указанных норм: ст. 6 призвана урегулировать публичные отношения с участием Российской Федерации, задачей ст. 252 является определение границ учёта частных интересов сторон трудового договора. Однако с учетом того, что обе нормы являются частью единого механизма дифференциации правового регулирования труда, их содержание должно быть согласованным, не допускающим двойственного толкования. На наш взгляд, стоящие перед законодателем цели защиты частного и публичного интереса в процессе дифференциации правового регулирования труда могут быть достигнуты при изложении части ст. 252 в новой редакции: «Особенности регулирования труда в связи с характером и условиями труда, психофизиологическими особенностями организма, природно-климатическими условиями, необходимостью учёта интересов государства, наличием семейных обязанностей, а также других оснований устанавливаются трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами...». Из перечня вопросов, отнесенных законодателем к исключительному ведению Российской Федерации в ст. 6, установление особенностей регулирования труда отдельных категорий работников в этом случае следует исключить.
Таким образом, одной из целей дифференциации в трудовом праве наряду с обеспечением прав основных участников трудовых отношений являются учёт и защита имущественных и организационных интересов государства и как агента публичной власти, и как особой разновидности работодателя. При этом обеспечение государственного интереса средствами трудового права должно учиты-
вать внутрисистемные связи правовой материи, осуществляться исключительно в целях реализации основных функций отрасли и гарантировать участникам трудовых отношений соблюдение конституционных прав и свобод.
1. Скачкова Г. В. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. - URL: http://lawtheses.com/rasshirenie-sfery-deystviya-trudovogo-prava-i-differentsiatsii-ego-norm (дата обращения: 19.03.2016).
2. Штивельберг Ф. Б. Основания и пределы дифференциации трудового права России : автореф дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004. - С. 6.
3. См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 22 марта 2007 г. № 4-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 16 июля 2007 г. № 12-П, от 22 октября 2009 г. № 15-П, от 3 февраля 2010 г. № 3-П, от 6 декабря 2012 г. № 31-п. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
4. Об инновационном центре «Сколково» : Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.). -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
6. См., например: О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 15 июля 2015 г.) ; О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) ; О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 12 февраля 2015 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
