CC BY
27
Канд. техн. наук, начальник цикла Учебного центра ФПС Московской области, Академия ГПС МЧС РФ
П. М. Евграфов
УДК 614.841
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА В АРЕНДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
С позиций действующего законодательства раскрывается решение проблемы определения ответственности за нарушения правил пожарной безопасности на арендованном имуществе. Также поднимается проблема правовой неурегулированности в части пожарной безопасности в случае аренды объекта несколькими арендаторами. Предлагается доработать существующее законодательство в направлении создания на таких объектах единой технической и организационной системы пожарной безопасности, с единым центром управления.
Введение
Как показывает анализ административно-правовой деятельности Государственного пожарного надзора МЧС России (ГПН), а также дел по пожарам на объектах, сданных в аренду, имеется ряд правовых проблем в этой области. Их можно разделить на два класса.
К первому классу можно отнести известную для должностных лиц ГПН по роду их деятельности проблему, которая сводится, в конце концов, к определению субъекта соответствующих правонарушений в области пожарной безопасности (ПБ). Здесь под субъектами правонарушения мы имеем в виду две стороны арендных отношений — арендодателя и арендатора. Далеко не всегда ясно, кто из них несет ответственность за конкретное правонарушение.
Хотя деятельность ГПН носит правоохранительный характер, проблема первого класса, несмотря на ее очевидную актуальность, не получила достаточного освещения и систематизации в специальной литературе по причине ориентации научной и образовательной деятельности пожарного ведомства на решение проблем организации ПБ в основном технического, а не юридического характера. Другой причиной такого невнимания к проблеме является наиболее распространенное в ведомстве мнение, что правовая область деятельности ГПН лежит преимущественно в сфере административного, уголовного, уголовно-процессуального законодательства в сочетании с совокупностью технических норм в области ПБ. При этом вне зоны рассмотрения остается гражданское законодательство, содержащее важные для ПБ положения, в том числе и из области арендных отношений. Такое со-
стояние дел определяет актуальность анализа и систематизации соответствующих положений Гражданского кодекса РФ (ГК) [1]. Эта задача осложняется действительной неочевидностью связей гражданского законодательства с ПБ, так как ГК не содержит положений, в которых делаются ссылки на пожарную терминологию.
Ко второму классу можно отнести проблему, с сущностью и способами решения которой автору данной работы не приходилось знакомиться по иным публикациям. Она сводится к выявлению оказывающих серьезное негативное влияние на состояние ПБ пробелов законодательства в этой области и формулировке предложений по заполнению этих пробелов. Рамки проблемы этого класса не определены. Автор может говорить только о пробелах и предложениях, которые лично он видит. Также можно говорить в общих чертах о методе структурирования данной проблемы, состоящем в критическом анализе состояния ПБ на арендуемых объектах и выработке соответствующих предложений в ходе малопрогнозируемого творческого процесса.
Анализируя арендные отношения, необходимо учитывать, что они не существуют сами по себе; это сложное явление, связанное с другими общественными процессами, многие из которых регулируются гражданским законодательством, например отношения собственности, страхование от пожаров, компенсация вреда от пожара. Сложный характер арендных отношений требует поэтому системного подхода при их анализе и выработке соответствующих правовых предложений.
Определение субъекта правонарушений на основе действующего законодательства
Должностные лица ГПН, инспектирующие арендованные объекты и обнаруживающие на них нарушения правил пожарной безопасности (ППБ), при определении субъекта правонарушения, бывает, ставят вопрос таким образом, что арендодатель и арендатор должны самостоятельно определиться друг с другом и назначить ответственного за ПБ на арендованном объекте. Далее ГПН будет адресовать ответственность за все нарушения ППБ именно к этому ответственному за ПБ лицу.
Случается, что на практике реализуется также такая позиция отдельных должностных лиц ГПН, согласно которой арендодатель обязан следить за состоянием ПБ на сданном в аренду имуществе, и потому он всегда ответственен за имеющиеся нарушения ППБ.
Насколько правомочны отмеченные подходы в определении субъекта правонарушения, и что говорит об этом действующее законодательство?
В ст. 38 Федерального закона "О пожарной безопасности" [2] относительно ответственности за нарушение требований пожарной безопасности говорится, что ее несут: собственники имущества; ... лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.
В соответствии с указанной статьей, ответственность за нарушение требований ПБ для квартир (комнат) в домах государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов возлагается на ответственных квартиросъемщиков или арендаторов, если иное не предусмотрено соответствующим договором.
Представляется, что данные формулировки не совсем удачны и нуждаются в уточнении. Так, и при пользовании арендованным имуществом по поводу прав и обязанностей по обеспечению ПБ возникает много вопросов. Грамматическая конструкция рассматриваемых формулировок федерального закона не дает ответа о фактическом типе логических связей между используемыми понятиями. То есть непонятно, в ситуации, когда есть одновременно и собственник (арендодатель), и арендатор, кто из них несет ответственность за конкретное нарушение ППБ, связанное с арендованным имуществом, и возможна ли солидарная ответственность собственника и арендатора за подобные нарушения. Понимание этих проблем важно и на стадии принятия профилактических мер ПБ, и после возможного пожара.
В этом плане существующее положение во многом разъясняют ст. 612,615,616,661,676 ГК, речь о которых пойдет ниже.
В ходе проводимых ГПН мероприятий по контролю состояния ПБ вскрываются многочисленные нарушения, связанные с неправильным использованием арендованного имущества, например: отделка путей эвакуации горючими материалами, перекрытие эвакуационных проходов, заделка подвесными потолками элементов систем противопожарной сигнализации или пожаротушения, заваривание или заделка пожарных кранов. Арендаторы при этом неправомочно полагают лично своим дело защиты (или отсутствия таковой) своего имущества от пожара на арендованной территории. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 615 ГК "Пользование арендованным имуществом" арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Одним из назначений (необходимых свойств) имущества является его пожарная безопасность для окружающих. Это предполагает, что если в соответствии с нормами ПБ некое имущество должно иметь определенные элементы системы ПБ (пожарный водопровод, противопожарную сигнализацию, систему оповещения о пожаре, отсутствие горючей отделки путей эвакуации и т.п.), то всеми этими элементами арендатору должно пользоваться по их назначению.
Вопрос об обязанностях и ответственности для различных видов аренды поясняет ч. 2 ст. 615 ГК, в которой говорится о праве арендатора с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, .если иное не установлено ГК, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор.
Как правило, здания, сооружения, помещения сдаются в аренду с имеющимися нарушениями ППБ. Решение вопроса об ответственности за недостатки сданного в аренду имущества неоднозначно (ст. 612 ГК). Согласно этой статье, арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках. Однако арендодатель не отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, которые были им оговорены при заключении договора аренды или были заранее известны арендатору либо должны были быть обна-
ружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора или передаче имущества в аренду.
Неоднозначность решения об ответственности за недостатки сданного в аренду имущества происходит из-за нечеткости формулировки ст. 612 ГК в месте, где речь идет о недостатках, которые должны были быть обнаружены арендатором до момента заключения договора об аренде. Дело в том, что невозможно сформулировать абсолютно точный критерий для всех случаев, когда недостатки должны были быть обнаружены, а когда они не должны были быть обнаружены. Тем не менее, наметить границы принятия решения по этому вопросу в виде нижеследующей трактовки автора можно и нужно.
Если речь идет о нарушениях, которые имеют очевидный характер вследствие их не скрытого от наблюдателя характера, и эти нарушения осознаваемы им благодаря уровню его знаний, житейского опыта, то эти нарушения должны были быть обнаружены. Например, отсутствие барашка на пожарном кране, непоступление воды через пожарный кран, отсутствие пожарных рукавов и стволов в пожарных шкафах.
Некоторые нарушения ППБ носят скрытый характер (например, монтаж проводки проводом несоответствующего нагрузке сечения). Выявление многих нарушений ППБ (например, неполная исправность системы противопожарной сигнализации, необходимость наличия огнезащитных покрытий и т.п.) требует специальных познаний, которыми обладают лишь должностные лица ГПН или другие технические специалисты соответствующего уровня. При рассмотрении вопроса об ответственности за подобные нарушения необходимо признать, что они не должны были быть обнаружены в процессе заключения арендных соглашений.
В спорных же ситуациях ответственность следует возложить на арендодателя, поскольку, во-первых, доказать с абсолютной уверенностью, что нарушения должны были быть обнаружены, невозможно и остаются неустранимые сомнения в виновности арендатора. Во-вторых, ст. 612 ГК содержит исчерпывающий перечень ситуаций, когда ответственность возлагается на арендатора, а в иных, не оговоренных соответствующими соглашениями случаях ответственность безотносительно и безусловно возлагается на арендодателя, даже если он и не знал о соответствующем нарушении.
Следует предостеречь от ошибки, когда должностные лица ГПН выносят постановление о вынесении административного наказания арендатора, руководствуясь мнением, что арендатор должен был обнаружить соответствующее нарушение
ППБ, если бы он проявил больше внимания, привлек бы к осмотру арендованного имущества необходимых специалистов, более тщательно изучил техническую документацию арендованного имущества и т.п. Нельзя путать логический смысл грамматических конструкций "должен", "должен был, если" и "мог бы, если". Законодательство не определяет степени достаточности внимания при осмотре имущества, не содержит перечня мероприятий и условий, которые должен выполнить арендатор при вступлении в свои права. Поэтому нельзя апеллировать к неким, не оговоренных законом условиям, при соблюдении которых арендатор обнаружил бы соответствующие нарушения ППБ.
Большое практическое значение в разрезе соблюдения требований ПБ имеет вопрос обязанностей и ответственности за ремонт арендуемого имущества. Особенно это важно для помещений, зданий, сооружений с изношенными основными фондами, которых большинство. Наиболее болезненными в этом отношении стоит признать: изношенность электропроводки; течи в системах водо-и теплоснабжения, приводящие к замоканию и замыканию электропроводки (особенно с изношенной изоляцией); изношенность и неисправность пожарного водопровода, систем противопожарной сигнализации, пожаротушения, оповещения о пожаре.
Двусторонний характер арендных отношений дополнительно выражается в совместном несении сторонами бремени содержания арендованного имущества (ст. 616 ГК "Обязанности сторон по содержанию арендованного имущества"). Согласно ч. 1 указанной статьи, арендодатель обязан производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором аренды. Капитальный ремонт должен осуществляться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью, — в разумный срок. В соответствии с ч. 2 ст. 616 ГК арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды.
К сожалению, ст. 616 ГК оставляет неразрешенные вопросы, снижающие ее эффективность.
Первым из этих вопросов можно считать отсутствие четкого критерия, разграничивающего понятия капитальный и текущий ремонт. Существующие определения, в том числе используемые в юриспруденции, расплывчаты, что позволяет многие работы причислять к любому из этих видов ремонта. Соответственно возникает неопределенность и субъективность в определении ответствен-
ности. Также необходимо отметить, что в настоящий момент производство капитального ремонта изношенного основного фонда по причине недостаточности или отсутствия финансирования представляет, как правило, большую, а часто и неразрешимую проблему. Поэтому арендодатели подобного имущества пытаются замалчивать в договоре аренды вопросы производства капитального ремонта. В этих условиях определение сроков проведения ремонта из разумных соображений, как предлагается в ст. 616 ГК, представляется достаточно неопределенным и субъективным процессом.
Отсутствие капитального ремонта можно рассматривать как недостатки сданного в аренду имущества. В связи с недостатками арендованного имущества вообще и отсутствием капитального ремонта в частности распространены ситуации, выражающиеся в наличии трудноустранимых нарушений ППБ, о которых знает и арендодатель, и арендатор. Если арендатор на момент заключения договора аренды не знал о таком нарушении ППБ, а узнал о нем лишь позднее, в момент эксплуатации имущества, то административному или уголовному наказанию подлежат и арендодатель, и арендатор. Арендодатель — вследствие ст. 612 ГК и/или ч. 1 ст. 616 ГК, как лицо, ответственное за недостатки имущества и/или не произведшее капитального ремонта с целью устранения имеющихся в имуществе недостатков. Арендатор же подлежит наказанию в соответствии с ч. 1 ст. 615 ГК как лицо, использующее имущество не по назначению (с нарушением ППБ). Арендатор не должен пользоваться имуществом, имеющим нарушения ППБ. Таким образом, отвечая на поставленный ранее вопрос о возможности солидарной ответственности за нарушения ППБ арендатора и арендодателя, автор считает, что такая ответственность возможна.
Проведенный анализ в полной мере применим к аренде зданий, сооружений, помещений, т.е. к такому виду аренды, который имеет наибольшее практическое значение в деятельности ГПН.
Широко распространен жилищный найм, к тому же пожары жилищного фонда дают максимальный вклад в статистику пожаров. Поэтому естественен интерес ГПН и к данному виду аренды. Тем более, что арендное законодательство в отношении жилищ имеет свои особенности (ст. 676 ГК). Однако имеются также факторы, существенно снижающие практический интерес ГПН к данному виду аренды. Во-первых, особенности законодательства РФ чрезвычайно затрудняют доступ ГПН в жилища граждан. Во-вторых, при пожарах жилищ, находящихся в муниципальной или государственной собственности, нормальная, беспристрастная правоохранительная деятельность ГПН подвергается серьезному давлению со стороны администрации.
Реже встречается аренда предприятий, по которой законодательство также имеет свои особенности (ст. 661 ГК). Смысл ознакомления с содержанием указанных статей ГК все же остается.
Так, согласно ст. 661 ГК "Обязанности арендатора по содержанию предприятия и оплате расходов на его эксплуатацию" на арендатора возлагаются расходы, связанные с эксплуатацией предприятия, в том числе арендатор обязан осуществлять его текущий и капитальный ремонт. В соответствии со ст. 676 ГК наймодатель обязан в счет взимаемой с нанимателя платы проводить ремонт общего имущества многоквартирного дома и устройств, находящихся в жилом помещении.
Вернемся к ответу на вопрос о правомерности вышеизложенных подходов должностных лиц ГПН к определению субъекта правонарушения.
Относительно первого подхода, согласно которому стороны арендных отношений оговаривают между собой обязанности и ответственность в области ПБ, можно заключить, что такой подход возможен, если он будет закреплен в договоре аренды, но он не обязателен. Как правило, вопросы ПБ остаются за гранью рассмотрения в договорах аренды, а ГПН не вправе требовать от участников арендных отношений включения их в договор именно в силу необязательности такого порядка. Требование должностных лиц ГПН о назначении единого ответственного за ПБ не является поэтому правомочным. Однако автор считает, что в рассмотренной позиции есть и рациональное зерно, правда, неузаконенное. Об этом разговор пойдет ниже, при рассмотрении пробелов в законодательстве.
Рассмотренные положения законодательства из области арендных отношений отвергают и абсолютизацию подхода, согласно которому в нарушениях ППБ на арендованном объекте всегда виноват арендодатель.
Подытоживая размышления об ответственности за нарушения ПБ при арендных отношениях, следует отметить, что начало арендных отношений характеризуется с формальной стороны заключением соответствующего соглашения, а с сущностной — изменением отношений собственности. При этом собственник арендуемого объекта формально не меняется, но меняются его права по отношению к сданной в аренду собственности. Объем прав арендодателя по пользованию сданного в аренду имущества существенно уменьшается. Права арендодателя частично переходят к арендатору. Но так как отдельно существующих прав без обязанностей не бывает, то частично обязанности арендодателя переходят к арендатору. Вместе с этим к арендатору переходит и связанная с этими обязанностями ответственность.
О пробелах законодательства в области ПБ при арендных отношениях
В целом регламентируемые ПБ мероприятия носят организационно-технический характер. Часть из этих мероприятий является чисто технической (например, требование оснащения дверей на пути эвакуации возвратными механизмами), другая — чисто организационной (например, разработка инструкций ПБ), оставшиеся мероприятия сочетают в себе организационные и технические элементы (например, мероприятия по сжиганию производственных отходов).
Из вышеприведенного анализа ясно, что гражданское законодательство по арендным отношениям в части ПБ обеспечивает три направления. Первое направление определяет ответственность за недостатки (имеющиеся нарушения ППБ) арендованного имущества, второе — ответственность арендатора за использование арендованного имущества не по назначению (с нарушением ППБ), третье регулирует вопросы поддержания арендованного имущества в состоянии, пригодном для его использования по назначению (соответствующего ППБ).
Все эти три направления регулируют отношения ПБ, непосредственно связанные с арендованным имуществом. Лишь второе направление, да и то — с натяжкой, можно рассматривать в плане обеспечения организационно-технических мероприятий в области ПБ. Первое и третье направления обеспечивают чисто технические мероприятия. Учитывая, что основные нормативные документы в области ПБ [2, 3] такого явления, как аренда, фактически не замечают, можно заключить, что организационные мероприятия в области ПБ никак не согласуются и не обеспечиваются в контексте арендного законодательства.
Такое положение дела позволяет чрезвычайно вольно трактовать права и обязанности арендатора и арендодателя, что создает неразбериху и реальное неисполнение соответствующих мероприятий.
Например, п. 6 ППБ 01-03 [3] обязывает каждый объект разрабатывать инструкции о мерах ПБ; в п. 14 Правил говорится, что правила применения на территории организаций открытого огня, проезда транспорта, допустимость курения и проведения временных пожароопасных работ устанавливаются общеобъектовыми инструкциями о мерах ПБ. В п. 15 определяется, что в каждой организации распорядительным документом должен быть установлен соответствующий их пожарной опасности противопожарный режим.
Из этих примеров, подобных которым имеется множество и в ППБ 01-03 [3], и в других нормативных документах, касающихся ПБ, следует, что обя-
занности соблюдения требований ПБ организационного характера практически бессистемно относят то на счет организаций, то на счет объектов. Правда, в части ответственности в законодательстве о ПБ имеются ссылки также на граждан, должностные и иные ответственные лица. Лишь в одном месте, а именно в ст. 38 Федерального закона [2] косвенно говорится об аренде, но и там речь идет только об аренде жилых помещений. Таким образом, в главных нормативных документах о ПБ [2, 3] таких субъектов права, как арендодатель и арендатор, можно сказать, нет.
В специальной литературе о ПБ термин "объект" имеет глубокий смысл, в котором отражается самостоятельное и уникальное пожароопасное значение каждого здания или сооружения. Употребление этого термина оправдано. Если объект принадлежит и используется одной организацией (у которой подобных объектов может быть несколько), то применяемые формулировки представляются логичными и непротиворечивыми. Но если объект принадлежит либо используется несколькими лицами, то перед нами встает неурегулированная проблема определения обязанности и ответственности за соответствующие нарушения. Именно такая проблема имеет место в арендных отношениях. Даже наиболее простая ситуация, когда объект полностью арендован одной организацией, не разрешается четко действующим законодательством. В случае аренды помещений объекта несколькими субъектами права ситуация еще более осложняется.
Какие разумные предложения могли бы лечь в основу норм, ликвидирующих этот пробел?
Инструкции о мерах ПБ организационного характера регламентируют поведение людей и должны учитывать не только пожарно-технические особенности объекта, но и соответствующую организационную структуру, расположенную на нем, особенности ее функционирования, штатный состав. Никто лучше самого работодателя не знает особенности своей организации, и никто не сможет лучше него учесть эти особенности при составлении соответствующих инструкций о ПБ. К тому же именно работодатель согласно действующему законодательству о труде обязан обеспечить безопасные условия своим работникам. Поэтому если объект используется только одной арендующей организацией, то логичным представляется ликвидировать имеющийся правовой пробел возложением обязанностей по разработке инструкций о мерах ПБ на арендатора.
Почему бы не распространить этот подход на случай использования объекта несколькими организациями, дав возможность каждому арендатору разработать инструкции по зонам их ответственно-
сти, совпадающим территориально с арендованными ими помещениями?
Разница этих двух ситуаций заключается в том, что при наличии нескольких арендаторов неправильные, малоэффективные или несогласованные меры ПБ, предпринимаемые одним из них, могут нанести ущерб не исключительно этому арендатору, но также другим арендаторам и их работникам. Вопрос состоит не только в том, чтобы виновный в этом ущербе понес наказание или компенсировал причиненный вред (на то есть соответствующее законодательство), а, прежде всего, в том, чтобы создать условия, исключающие, либо минимизирующие, либо делающие менее вероятным причинение такого вреда.
Правила пожарной безопасности представляют собой общеобязательные для всех субъектов права требования. Поэтому проблема распределения обязанностей и ответственности в области ПБ при арендных отношениях, на первый взгляд, может показаться надуманной. Ведь если каждый будет исполнять общеобязательные требования, то проблема ПБ будет решена также и в целом.
Такая постановка была бы полностью верна, если бы пожар не представлял собой сложное, малоизученное и чрезвычайно разнообразно проявляющееся явление, которое современная наука не в состоянии описать настолько подробно, чтобы можно было разработать законченный свод правил борьбы с ним.
Данное положение отмечено и в ППБ 01-03 [3]. Так, п. 5 содержит указание для особо сложных и уникальных зданий: кроме соблюдения требований настоящих Правил, разработать специальные правила пожарной безопасности, отражающие специфику их эксплуатации и учитывающие пожарную опасность. По сути же, каждый объект уникален и требует разработки специфичных требований ПБ. Обращаем внимание, что п. 5 не содержит указаний на адресата соответствующей обязанности.
Таким образом, в области ПБ существуют проблемы, не урегулированные конкретными общеобязательными требованиями. При этом есть общеобязательные, однако неконкретные требования разработки специальных, но теперь уже конкретных, учитывающих пожарную специфику объектов.
Одним из почти полностью неразработанных вопросов в области ПБ является координация действий между различными субъектами права. В такой координации нуждаются не только организационные мероприятия, но и технические мероприятия в области ПБ.
Каждый пожарный "объект", как отмечалось выше, обладает в плане ПБ определенной технической и организационной уникальностью. Степень
пожарной опасности объекта коррелирует с его технической и организационной сложностью. Многие решения в области ПБ даже по объектам средней сложности весьма непросты. Дополнительную сложность объектам придают входящие в их состав различные технические системы: энергообеспечения, освещения, водопровод, отопление, вентиляция, противопожарная сигнализация и пожаротушение, связь и оповещение о пожаре, др. Также дополнительные проблемы создает сложный организационный характер объекта.
Современные представления об эффективном управлении сложными техническими и социальными объектами исходят из необходимости наличия единого центра управления для каждого такого объекта при определенной и четко регламентированной децентрализации функций между нижерасположенными уровнями управления.
В отношении арендованных объектов мнение автора поэтому состоит в необходимости, особенно при наличии нескольких арендаторов, законодательно определить указанный центр управления, закрепить за ним определенные обязанности и права по распределению прав и обязанностей на нижние уровни управления.
Обратим внимание на то, что ст. 661 "Обязанности арендатора по содержанию предприятия и оплате расходов на его эксплуатацию" и ст. 676 "Обязанности наймодателя жилого помещения" ГК [1] в отношении ремонта арендуемого имущества как раз проводят выбранную автором стратегию по созданию единого центра управления арендованными объектами. Смысл ст. 661 ГК полностью согласуется с авторскими предложениями по возложению ответственности за организационные мероприятия в области ПБ на арендатора в случае сдачи объекта в аренду одному арендатору. Содержание ст. 676 ГК созвучно нижеизложенным предложениям для случая нескольких арендаторов.
Единственным естественным центром управления при наличии нескольких арендаторов может быть только арендодатель. Именно за ним необходимо закрепить обязанность по оснащению объекта едиными централизованными техническими системами в соответствии с правилами ПБ, поддержанию их в рабочем состоянии и эксплуатации. Целесообразно определить, что на арендодателе лежит обязанность производства капитального и иного ремонтов систем объекта, обеспечивающего рабочие характеристики соответствующих систем. Такая постановка не противоречит содержанию ст. 616 ГК относительно обязанности производства капитального и текущего ремонтов. Обязанность разработки и проведения организационных мероприятий в области ПБ в целом по объекту следует
возложить также на арендодателя. Арендаторы при этом должны выполнять общеобязательные требования ПБ, разрабатывать свои инструкции о мерах ПБ, но увязанные с общими требованиями по объекту, закрепленными в общеобъектовых инструкциях о мерах ПБ.
Для оценки остроты проблемы и целесообразности указанных предложений автор предлагаем кратко проанализировать известный относительно недавний пожар в г. Владивостоке, получивший наибольший общественный резонанс. Автор не располагает материалами следствия; в основном представленные данные почерпнуты из средств массовой информации, поэтому в некоторой части эти представления могут расходиться с действительной картиной пожара.
Как известно, в здании пострадавшего от пожара "Промстройниипроекта" располагалось несколько организаций на правах аренды. Наибольший ущерб нанесен шестому и седьмому этажам здания, арендуемым банком. Пострадала не только собственность, погибли люди — работники банка. Только случайность и усилия пожарных позволили избежать дополнительных жертв.
Пожар начался между пятым и шестым этажами на неэксплуатируемом и захламленном горючими материалами межэтажном переходе, который в качестве эвакуационного пути должен был быть открыт, свободен и не должен был содержать горючих материалов. По всей видимости, этот переход является непосредственной зоной ответственности "Промстройниипроекта", поскольку он не был сдан в аренду. Со стороны банка выходы на этот переход были перекрыты в нарушение ППБ железными решетками. Этажные коридоры и единственный эвакуационный выход (также в нарушение ППБ) были отделаны горючими материалами.
Представляется наиболее реальным следующий ход развития пожара. Охранники банка, безусловно прошедшие противопожарный инструктаж, почувствовав запах дыма, определили, что его источник находится вне территории банка, т.е. вне их зоны ответственности. Скорее всего, они доложили об этом своему руководству, которое проигнорировало не имеющую отношения, по его мнению, к банку ситуацию. Действительно, ППБ не содержат никаких указаний по действиям организаций в случаях возникновения пожара за пределами организации, кроме не выдерживающего критики положения об обязанности каждого, обнаружившего пожар, сообщить о нем в пожарную охрану. На деле же, следовало бы незамедлительно начать искать источник возгорания по всей территории объекта, сообщить о признаках пожара пожарной охране, оповестить всех людей в здании (а не только в своей
Состояние противопожарного водопровода в здании "Промстройниипроекта" (г. Владивосток)
организации) о пожаре и объявить общую эвакуацию, начать тушение пожара собственными силами на ранней стадии его развития. Ничего этого не было сделано, в результате пожар получил свое развитие, эвакуация и тушение пожара собственными силами стали невозможными. Сообщение о пожаре поступило в пожарную охрану не от сотрудников банка, а от сторонних прохожих спустя, как минимум, сорок минут после его начала.
ППБ требуют, чтобы здания административного или общественного назначения были оснащены автоматической пожарной сигнализацией, системой оповещения о пожаре, но ничего этого в здании не было. Арендаторы, заключая арендное соглашение, видели отсутствие этих систем, их недостаток не являлся скрытым (см. рисунок). Поэтому, согласно действующему законодательству, претензий по данному поводу арендодателю предъявить нельзя. Таким образом, арендаторы должны самостоятельно устранить это нарушение ППБ. Но арендатор, каждый в отдельности, обязан соблюдать требования ПБ только в пределах своей организации. За пределами своей организации его обязанности ничем не отличаются от обязанностей любого постороннего гражданина. Он не отвечает за весь объект. В рассматриваемом пожаре, даже если бы в банке была своя система сигнализации и оповещения, т.е. были бы соблюдены требования ПБ к отдельной организации, то это не изменило бы хода пожара. В инструкции о действиях во время пожара, которая была, скорее всего, в банке, требовалось по существу учесть возможность возникновения пожара за пределами организаций, но такого требования нет в правилах ПБ.
На примере разобранного пожара видна вся порочность подхода, когда каждый из арендаторов объекта отвечает только за свой собственный объект аренды и находится вне общей системы ПБ объекта.
Заключение
Несмотря на то, что в современной России трудно найти ученых-прикладников, довольных положением дел с внедрением собственных предложений, автор все же надеется своей статьей хотя бы дать небольшой импульс системе ГПН в сторону изменения к лучшему имеющейся ситуации в правовой области обеспечения ее деятельности. Хотелось бы, как минимум, чтобы содержание статьи дошло до лиц, от которых зависит принятие решений по затронутым вопросам. Правда, для этого надо знакомиться с содержимым научных журналов, что, безусловно, трудно и требует времени. Как максимум, хотелось бы, чтобы эти ответственные должностные лица увидели, откуда растет корень проблемы, и приняли соответствующие решения.
Необходимо осознать, что без кардинальных изменений в правовой подготовке сотрудников ГПН на общий положительный результат рассчитывать не приходится. В рамках существующих в пожарном ведомстве образовательных стандартов не представляется возможной серьезная правовая подготовка. Поэтому эти изменения видятся в форме системных преобразований ведомственного обучения с разработкой новых образовательных стандартов. Ведомственная образовательная система самостоятельно данную проблему решить не может, так как для этого необходимы существенные дополнительные финансовые вливания, пересмотр кадровой структуры образовательных учреждений.
Изменение уровня правовой грамотности населения в области ПБ невозможно без разработки и финансирования специальных государственных программ, предусматривающих широкое подключение возможностей телевидения, без качественной перестройки системы платного обучения населения мерам противопожарной безопасности. Об актуальности данной проблемы говорится, например, в публикации [4]. Однако, к сожалению, подобного
системного подхода мы не наблюдаем, имеются лишь отдельные положительные примеры.
Нормативное поле ПБ весьма широко, в нем существует масса конкретных пробелов, анализ которых в рамках данной статьи невозможен. Автор на конкретных примерах постарался выявить негативные факторы в области арендных отношений общего характера и дать, соответственно, общие рекомендации по устранению отмеченных недостатков законодательства. Вывод, который делает автор на основе проведенного анализа, состоит в том, что законодательство следует доработать так, чтобы оно исходило из необходимости наличия на арендуемых объектах единой технической и организационной системы пожарной безопасности, с единым центром управления.
В отношении имеющихся пробелов законодательства представляется, что формальная реализация высказанных предложений может состояться в виде двух не исключающих одна другую альтернатив. Первая форма реализации учитывает, что решение проблемы управления технически и организационно сложными объектами собственности шире рамок ПБ, а потому соответствующие дополнения могут быть внесены в гражданское законодательство. Причем проблема, поставленная таким образом, выходит за рамки арендных отношений. В контексте такой постановки ожидает своего рассмотрения также проблема управления объектами, представляющими совместную собственность. Однако, вряд ли, данная форма реализации сделанных в статье предложений под силу МЧС. Если же проблему управления сложными объектами рассматривать в рамках ПБ, то предложения автора целесообразно внести в форме отдельных пунктов правил пожарной безопасности в состав разрабатываемого сейчас соответствующего регламента, что вполне реально и своевременно. Это не противоречит законодательству, а уточняет его.
ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. Е. Л. Забарчука. — М.: Право и закон, 2004.
2. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности".
3. ППБ 01-03. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации.
4. Евграфов, П. М. О правовой необходимости нового единого подхода к подготовке сотрудников объектов к действиям при пожаре и общих требованиях к этому подходу / П. М. Евграфов // Пожаровзрывобезопасность. — 2006. — Т. 13, № 5. — С. 15-21.
Поступила в редакцию 01.03.08.
